Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению индивидуального предпринимателя Молярчук Максима Викторовича (ИНН 812611380 , ОГРН 254306300015 , дата государственной регистрации 04.03.2014)

к Инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края (ИНН <***>, ОГРН <***>, дата государственной регистрации 29.12.2012)

об оспаривании распоряжения, акта проверки, предписания

при участии в судебном заседании: от заявителя – ФИО2 (паспорт, доверенность от 01.12.2017); ответчик явку представителя нее обеспечил, извещен надлежаще.

установил: индивидуальный предприниматель ФИО1 обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными распоряжения Инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края о проведении проверки от 21.08.2017 № 459-п, акта проверки от 16.10.2017 № 01-459-п и предписания Инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края от 16.10.2017 № 01/360/17.

Инспекция РСН и КДС Приморского края, извещенная надлежащим образом о месте и времени проведения судебного разбирательства, для участия в нем своего представителя не направила.

В силу статей 123, 156, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд провел судебное заседание в отсутствие ответчика.

В ходе рассмотрения дела представитель предпринимателя заявленное требование подержал. Полагает, что у инспекции не имелось законных оснований для проведения проверки в отношении принадлежащего заявителю расположенного на земельном участке с кадастровым номером 25:28:010037:164 по адресу: <...>, торгового объекта, не являющегося объектом капитального строительства. Утверждает, что данный объект является временным, все разрешительные документы для эксплуатации временного сооружения предпринимателем получены, объект эксплуатируется по целевому назначению. Свои доводы о временном характере объекта заявитель основывает на сведениях, содержащихся в представленных им в материалы дела договоре подряда от 10.03.2014 № 002 на возведение временного строения «Торговый павильон», а также схеме размещения нестационарных торговых объектов (далее – НТО), утвержденной Постановлением Администрации г. Владивостока от 29.03.2013 № 845 (в редакции от 09.10.2017 г. № 2427).

Полагает, что безопасность эксплуатируемого предпринимателем объекта подтверждена техническим заключением о капитальности объекта № 14/09-03-285, подготовленным по заказу предпринимателя ООО «ГрифонВ» по результатам технического обследования торгового павильона. Считает, что проверка проведена ответчиком с грубыми нарушениями по процедуре взаимодействия с предпринимателем и по процедуре фиксации итогов проверки, в том числе осмотра торгового павильона и его конструктивных элементов и результатов проведенный инспекцией измерений.

Ответчик согласно письменному отзыву с требованиями предпринимателя не согласен.

Полагает, что проверка в отношении названного объекта назначена и проведена на законных основаниях и с соблюдением предусмотренной законом процедуры. По мнению инспекции, акт проверки от 16.10.2017 № 01-459-п не отвечает критериям ненормативный правовых актов, подлежащих оспариванию в судебном порядке по правилам статьи 198 АПК РФ. В этой связи считает, что в указанной части производство по делу подлежит прекращению согласно пункту 1 части 1 статьи 150АПК РФ. В отзыве инспекция указала, что внеплановая документарная проверка назначена в отношении торгового павильона на основании мотивированного представления инспекции РСН и КДС Приморского края, вынесенного с целью проверки фактов, изложенных в поступившем в надзорный орган обращении гражданина с содержащимся в нем требованием о проведении проверки объекта, расположенного по адресу <...>. Полагает, что вынесенное инспекцией распоряжение о проведении проверки и выданное предпринимателю предписание составлены в пределах предоставленных надзорному органу полномочий, по предусмотренной законом форме при наличии к тому законных оснований.

С изложенными в подготовленном по заказу предпринимателя ООО «ГрифонВ» техническом заключении о капитальности объекта № 14/09-03-285 выводами инспекция не согласна, полагая, что техническое обследование объекта проведено указанной организацией в отсутствие у нее на это соответствующей специализации и с нарушением установленных для такой процедуры требований.

Ответчик указал в отзыве, что, по его мнению, спорный торговый объект отвечает признакам объекта капитального строительства и подлежит строительному надзору, в этой связи у предпринимателя была запрошена соответствующая проектная, разрешительная документация на строительство объекта и ввод его в эксплуатацию. Также инспекция указала в отзыве, что поскольку в ходе проверки выявлены нарушения предпринимателем требования градостроительного законодательства, ему было выдано оспариваемое предписание, содержащее требования по устранению данных нарушений.

Из материалов дела следует, что индивидуальный предприниматель ФИО1 является арендатором земельного участка с кадастровым номером 25:28:010037:164, общей площадью 100 кв.м, расположенного по адресу: <...> (местоположением: установлено относительно ориентира – жилой дом, расположенного за пределами участка, примерно в 159 м от ориентира по направлению на северо-восток), для использования для целей, не связанных со строительством: объекты розничной торговли (размещение торгового павильона), в соответствии с переданными ему правами и обязанностями арендатора данного земельного участка индивидуальным предпринимателем ФИО3 по заключенному между ними 18.03.2014 соглашению о передаче прав и обязанностей по договору аренды земельного участка от 25.02.2014 № 01-Ю-15855, заключенному с Департаментом земельных и имущественных отношений Приморского края.

03.11.2016 в инспекцию РСН и КДС Приморского края поступило заявление ФИО4 о проведении проверки законности строительства трехэтажного объекта торговли, расположенного на ул. ФИО5 в г. Владивостоке.

Инспекцией проведена предварительная проверка информации об указанном в заявлении объекте, по результатам которой выявлено, что на земельном участке с кадастровым номером 25:28:010037:164 расположено трехэтажное здание, эксплуатируемое под магазин разливного пива, которое по своим характеристикам отвечает признакам объекта, подлежащего строительному надзору.

На основании полученной информации и.о. руководителя инспекции РСН и КДС Приморского края вынесено мотивированное представление от 17.08.2017 № 01/15/17 для проведения в отношении предпринимателя ФИО1 внеплановой документарной проверки.

В рамках осуществления регионального строительного надзора руководителем инспекция РСН и КДС Приморского края издано распоряжение от 21.08.2017 № 459-п о проведении внеплановой документарной проверки с целью установления соблюдения предпринимателем ФИО1 обязательных требований градостроительного законодательства в процессе осуществления строительства объекта, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 25:28:010037:164.

Проверка проведена должностным лицом инспекции 16.10.2017.

В рамках проверки инспекция выявила, что по параметрам данный торговый объект подлежит государственному строительному надзору, который фактически при строительстве объекта не осуществлялся. Извещение о начале строительства объекта с приложением исходно-разрешительной и проектной документации в адрес инспекции не поступало.

По итогам проверки инспекция пришла к выводу о нарушении предпринимателем градостроительных норм.

Результаты строительного надзора зафиксированы в акте проверки от 16.10.2017 № 01-459-п, на основании которого предпринимателю инспекцией выдано предписание от 16.10.2017 № 01/360/17 с изложением в нем требований о совершении предпринимателем в срок до 20.12.2017 следующих действий:

представить в адрес инспекции проектную документацию на строительство объекта «Трехэтажное нежилое здание по адресу: <...>» отвечающую требованиям статьи 48, части 5 статьи 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), пункту 5.4 СП 48.13330.2011 «СНиП 12-01-2004 Организация строительства», утвержденного приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.12.2010 № 781 (пункт 1 предписания);

представить в адрес инспекции положительное заключение экспертизы проектной документации на строительство объекта «Трехэтажное нежилое здание по адресу: <...> ФИО5, 82» согласно требованию статьи 49 ГрК РФ (пункт 2 предписания);

не допускать эксплуатацию объекта «Трехэтажное нежилое здание по адресу: <...>)»,
до получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию или акта
разрешающего эксплуатацию здания, в случаях предусмотренных
Федеральными законами, согласно требованию части 2 статьи 55.24
ГрК РФ (пункт 3 предписания).

Индивидуальный предприниматель ФИО1 не согласился с распоряжением о проведении проверки от 21.08.2017 № 459-п, актом проверки от 16.10.2017 № 01-459-п и предписанием от 16.10.2017 № 01/360/17, и, сочтя, что таковые не соответствуют закону, нарушают права и законные интересы предпринимателя в сфере экономической деятельности, обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав по правилам Главы 7 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, оценив доводы лиц, участвующий в деле по правилам Главы 24 АПК РФ, суд находит основания для удовлетворения требований заявителя только в части в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу положений подпункта 2 пункта 1 статьи 40, статьи 41 Земельного кодекса Российской Федерации лицо, не являющиеся собственником земельного участка, имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Из пункта 16 этой же статьи следует, что застройщик - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

По общему императивному правилу в соответствии с нормами статьи 51 ГрК РФ строительство/реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, которое выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, где планируется строительство.

Случаи, когда разрешение на строительство/реконструкцию не требуется, предусмотрены в части 17 статьи 51 ГрК РФ.

В силу положений пункта 2 части 17 статьи 51 ГрК РФ не требуется разрешение на строительство некапитального объекта.

Согласно пункту 4 части 2 статьи 49 ГрК РФ государственная экспертиза не проводится в отношении проектной документации отдельно стоящих объектов капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности.

По частью 1 статьи 55 ГрК РФ в качестве документа, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории, а также проектной документации определено разрешение на ввод объекта.

При этом согласно части 2 статьи 55.24 ГрК РФ эксплуатация построенного, реконструированного здания, сооружения допускается после получения застройщиком разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (за исключением случаев, указанных в части 3 настоящей статьи), а также акта, разрешающего эксплуатацию здания, сооружения, в случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 54 ГрК РФ государственный строительный надзор осуществляется при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства, подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса.

Аналогичное правило содержится в подпункте «а» пункта 2 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 № 54 (далее – Положение о государственном строительном надзоре).

Обстоятельства спора основаны на проведении инспекцией внеплановой документарной проверки соответствия строительства на арендованном предпринимателем земельном участке торгового павильона, который, по мнению заявителя, не отвечает критериям капитальности, а также требованиям к проведению экспертизы проектной документации на строительство данного объекта и получению разрешительной документации на строительство объекта и ввод его в эксплуатацию (часть 2 статьи 49, статьи 51, 55 ГрК РФ). В этой связи заявитель полагает, что построенный на арендованном им земельном участке торговый павильон не является объектом строительного надзора.

Проверяя доводы сторон в данной части, суд исходит из следующего.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 54 ГрК РФ к предмету государственного строительного надзора отнесена проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации; наличия разрешения на строительство; выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 Кодекса.

Частью 5 статьи 54 ГрК РФ определено, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закона № 294-ФЗ) с учетом предусмотренных данной нормой особенностей.

В частности, согласно пункту 1 части 5 статьи 54 ГрК РФ проверочные мероприятия в рамках строительного надзора проводятся без формирования ежегодного плана проведения плановых проверок, и, в том числе по обращениям и заявлениям граждан, о фактах нарушений технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации при выполнении работ в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо повлекли причинение такого вреда (подпункт «в» пункта 2 части 5 статьи 54 ГрК РФ).

Задачей государственного строительного надзора является предупреждение, а также выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушения соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации (пункт 3 Положения о государственном строительном надзоре).

Пунктом 4 указанного Положения в предмет государственного строительного надзора включена проверка, в том числе: соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, иных нормативных актов и проектной документации; наличия разрешения на строительство; выполнения требований частей 2, 3 и 3.1 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 9 названного Положения государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок, которые определены Законом № 294-ФЗ.

В силу пункта указанного Положения проверки проводятся должностным лицом (должностными лицами) органа государственного строительного надзора, уполномоченным на основании соответствующего распоряжения (приказа) органа государственного строительного надзора и от его имени осуществлять такой надзор в соответствии с программой проверок, а также в случае, в том числе получения обращений физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Согласно части 4 статьи 54 ГрК РФ государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией иных, кроме указанных в части 3 настоящей статьи, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции предусмотрено осуществление государственного строительного надзора.

Пунктами 1.1, 1.1.1 и 1.1.2 Положения об инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края, утвержденного постановлением Администрации Приморского края от 26.11.2012 № 356-па (далее – Положение об Инспекции РСН и КДС Приморского края), установлено, что инспекция РСН и КДС Приморского края является органом исполнительной власти Приморского края, осуществляющим в пределах своих полномочий региональный государственный строительный надзор в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости.

Таким образом, право органа государственного строительного надзора осуществлять в рамках своих полномочий надзор за объектами, подпадающими под действие государственного строительного надзора, предусмотрено действующим законодательством.

Статьей 8.3 Закона № 294-ФЗ определены виды и основания для проведения мероприятий по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями).

Перечень таких мероприятий названной статьей Закона № 294-ФЗ оставлен открытым.

Процедура проведения инспекцией проверок при осуществлении государственного строительного надзора регламентирован разделом III Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации (далее – Порядок РД-11-04-2006), утвержденного Приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 № 1129 во исполнение статьи 54 ГрК РФ.

В соответствии с указанным разделом Порядка РД-11-04-2006 к числу определенных статьей 8.3 Закона № 294-ФЗ мероприятий отнесено, в частности, проведение надзорным органом визуального осмотра выполненных работ (включая отдельные выполненные работы, строительные конструкции, участки сетей инженерно-технического обеспечения) и примененных строительных материалов (изделий) (подпункт «б» пункта 11, пункт 13).

Согласно части 5 статьи 8.3 Закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 настоящей статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.

Организация и проведение внеплановой проверки урегулированы статьей 10 Закона № 294-ФЗ, в силу пункта 2 части 1 которой, мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в органы государственного контроля (надзора) является основанием для проведения внеплановой проверки.

В соответствии с частью 4 указанной статьи Закона внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона.

Статьей 11 Закона № 294-ФЗ определено, что предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля. Организация такой проверки осуществляется в порядке, установленном статьей 14 данного Закона, согласно которой проверка проводится на основании распоряжения (приказа) руководителя органа государственного контроля (надзора) по месту нахождения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Обязательные сведения, подлежащие включению в распоряжение о проведении проверки, перечислены в части 2 статьи 14 Закона № 294-ФЗ.

Согласно приведенному предпринимателем обоснованию заявленных требований, свое несогласие с реализацией инспекцией полномочий на проведение строительного надзора заявитель мотивирует нарушением процедуры назначения внеплановой документарной проверки, фиксацией ее результатов и возложение на него обязанности по исполнению требований предписания ответчика.

Исследовав по правилам статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела документы, суд установил, что внеплановая проверка в рассматриваемом случае назначена в связи с выявлением инспекцией в ходе проведения предварительной проверки информации о возможном нарушении требований закона, полученной в поступившем обращении физического лица, содержащего ссылку на обстоятельство возведения трехэтажного здания на земельном участке, расположенном по ул. Адмирала ФИО5 в г. Владивостоке, и за его пределами, а также просьба о проведении проверки в отношении указанного объекта.

В ходе предварительной проверки полученной от физического лица информации инспекция запросила в органах государственной власти и местного самоуправления информацию о самом предпринимателе, о его правах на арендуемый им земельный участок, сведения из Единого государственного реестра недвижимости, сведения о получении разрешительной документации на строительство торгового объекта и ввод его в эксплуатацию, а также осуществила визуальный осмотр объекта, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 25:28:010037:164.

Все перечисленные мероприятия направлены на сбор информации о предпринимателе и возведенном на арендуемом им земельном участке объекте и в силу положений статьи 8.3 Закона № 294-ФЗ по своему характеру не являются формами контроля, при проведении которых требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Оспариваемое распоряжение руководителя инспекции проведении внеплановой документарной проверки от 21.08.2017 № 459-п издано на основании мотивированного представления заместителя руководителя инспекции от 17.08.2017 № 01/15/17 вынесенного по итогам проведенной предварительной проверки обращения гражданина и по результатам анализа собранной без взаимодействия с предпринимателем информации, что соответствует требованиям пункта 2 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ.

В подпункте «а» пункта 26 Порядка РД-11-04-2006 предусмотрено проведение визуального осмотра построенного объекта капитального строительства в полном объеме (включая отдельные выполненные работы, строительные конструкции, участки сетей инженерно-технического обеспечения, инженерные системы и оборудование и примененные строительные материалы (изделия). При этом в данной норме отсутствует прямое указание на обязанность лица осуществляющего проверку законченного строительством объекта капитального строительства осуществить замеры всех его конструкций.

Целью визуального осмотра в рассматриваемом случае являлась проверка изложенных в обращении гражданина фактов, в том числе относительно характера возведенного на арендуемом предпринимателем земельном участке объекта, в том числе на предмет соответствия критериям, определенным частью 2 статьи 49 ГрК.

При этом ни в представлении заместителя руководителя инспекции, ни в акте проверки результаты замером не приведены.

Указанные в акте проверки от 16.10.2017 № 01-459-п сведения об общей площади здания и площади застройки имеют приблизительное значение без ссылки на установленные конкретные параметры объекта.

В этой связи суд отклоняет доводы заявителя относительно нарушений инспекцией процедуры фиксации в ходе строительного надзора результатов измерений построенного на арендуемом предпринимателем земельном участке объекта.

Статьей 54 ГрК РФ определены особенности проведения строительного надзора.

Вместе с тем, осуществление полномочий органа государственного строительного надзора регулируются общими положениями Закона № 294-ФЗ, предусматривающими возможность предварительной проверки информации, поступившей от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан о возможном нарушении субъектами предпринимательской деятельности требований законодательных актов.

Таким образом, для проведения названных мероприятий при проверке поступившей в органы строительного надзора информации на предмет подтверждения содержащейся в ней сведений о нарушениях закона при строительстве объекта, обязательное соответствие такого объекта определенным частью 2 статьи 49 ГрК РФ условиям не требуется.

Результатом указанных мероприятий в силу части 5 статьи 8.3 Закона № 294-ФЗ является фиксация в соответствующем представлении полученной в ходе мероприятий информации о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки.

Проведение внеплановой документарной проверки инспекция мотивировала подтверждением в ходе проведенных предварительных проверочных мероприятий соответствия построенного на земельном участке с кадастровым номером 25:28:010037:164 объекта, отвечающего критериям капитальности и количества этажей, определенных частью 2 статьи 49 и статьями 51, 55 ГрК РФ, содержащих требования по получению на строительство и ввод в эксплуатацию таких объектов в эксплуатацию разрешительной документации, а, в случае необходимости, проведения экспертизы проектной документации в установленном порядке.

В частности, в ходе предварительной проверки инспекцией поступившей в ее адрес информации физического лица указанные им сведения об этажности здания подтвердились в ходе визуального контроля.

Согласно распоряжению руководителя инспекции проведении внеплановой документарной проверки от 21.08.2017 № 459-п задачей назначенной проверки являлось установление соблюдение требований градостроительного законодательства предпринимателем ФИО1 в процессе осуществления деятельности - строительства объекта капитального строительства «Трехэтажное нежилое здание по адресу: <...>».

С этой целью у предпринимателя распоряжением от 21.08.2017 № 59-п были запрошены: утвержденная проектная документация на строительство объекта капитального строительства «Трехэтажное нежилое здание по адресу: <...>», расположенного на земельном участке с кадастровым номером 25:28:010037:164; положительное заключение государственной или негосударственной экспертизы проектной документации на строительство указанного объекта капитального строительства; договор генподряда (подряда) на выполнение строительно-монтажных работ по строительству данного объекта; выписка из реестра членов саморегулируемой организации, подтверждающая сведения об уровне ответственности в соответствии с заключенным договором строительного подряда; разрешительная документация на ввод объекта в эксплуатацию.

В ходе предварительных проверочных мероприятий инспекция выявила, что в администрации города Владивостока отсутствуют сведения о выдаче разрешений на строительство и на ввод в эксплуатацию расположенного на земельном участке с кадастровым номером 25:28:010037:164 объекта. Градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 25:28:010037:164 не изготавливался и не утверждался. Заявления о выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) объекта в администрацию города Владивостока не поступали.

Строительство данного объекта осуществлялось в отсутствие исходно-разрешительных документов, что могло, по мнению надзорного органа, создать угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан.

Запрошенные инспекцией в распоряжении от 21.08.2017 № 459-п документы предпринимателем не были представлены.

При этом инспекция признаков временного сооружения в построенном объекте инспекция не установила, что свидетельствовало о возможном исключении его из сферы действия пункта 2 части 17 статьи 51 ГрК РФ, и, соответственно, необходимости получения застройщиком необходимой разрешительной документации на строительство объекта и ввод его в эксплуатацию, проверка наличия которой в силу пункта 4 Положения о государственном строительном надзоре входит в предмет государственного строительного надзора.

Суд учитывает также, что внеплановая выездная проверка проводилась с целью проверки соблюдения предпринимателем требований градостроительного законодательства при строительстве объекта, предусматривающих прохождение определенной законом процедуры, включая проектирование строительства и его последующий контроль и получение необходимой разрешительной документации, подтверждающей легитимность строительства и безопасность объекта в целом.

Выводы о соблюдении при строительстве объекта установленных норм и правил возможно сделать при предоставлении лицом, осуществившем строительство, соответствующей документации, что в данном случае предпринимателем не было сделано.

В ходе рассмотрения спора заявитель представил заключенный им с ООО СК «Зеон» (подрядчик) договор подряда от 10.03.2014 № 002, согласно которому подрядчик взял на себя обязательство по строительству временного строения «Торговый павильон» на земельном участке, расположенном по адресу: <...>. Однако данный договор инспекции в ходе проверки представлен не был.

Проверка необходимости осуществления предусмотренной статьей 49 ГрК РФ экспертизы проектной документации, с учетом количества этажей рассматриваемого объекта, также поставлена в зависимость от предоставления надзорному органу документов, подтверждающих соответствие построенного объекта критериям, определенным частью 2 статьи 49, и пунктом 2 части 17 статьи 51 ГрК РФ.

Проверяя доводы заявителя относительно несоответствия рассматриваемого объекта признакам капитальности суд учитывает следующее.

Так, заявитель в обоснование доводов о временном характере возведенного сооружения сослался на схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденную Постановлением Администрации г. Владивостока от 29.03.2013 № 845 (в редакции от 09.10.2017 № 2427).

Действительно, согласно указанной Схеме на земельном участке с кадастровым номером 25:28:010037:164 по адресу: <...>, разрешено размещение нестационарного объекта - павильона торговли непродовольственных товаров, однако, сорок для его размещения установлен до 01.06.2017.

Кроме того, факт включения имеющегося или планируемого к размещению объекта в Схему размещения НТО сам по себе не может свидетельствовать о характеристиках объекта, фактически размещенного на земельном участке.

В ходе проверки предпринимателем представлено выполненное ООО «ГрифонВ» по его заказу техническое заключение о капитальности объекта № 14/09-03-285, согласно которому трехэтажное строение -торговый павильона в районе ул. Адмирала ФИО5, 82 в г. Владивостоке не является объектом капитального строительства и относится к сборно-разборным модулям.

Несмотря на то, что указанное заключение было отклонено инспекцией в ходе проводимой документарной проверки и фактически выполнено на предмет подтверждения безопасности конструкций указанного торгового павильона, суд для объективности оценки доводов лиц, участвующих в деле, в силу положений статьи 71 АПК РФ исследует указанное заключение наряду с иными представленными в материалы дела доказательствами с целью определения характеристик рассматриваемого павильона, с учетом приведенных сторонами доводов относительно наличия либо отсутствия у данного объекта характеристик капитальности, в смысле, придаваемом пунктом 10 статьи 1 ГрК РФ.

Так, следуя характеру проведенных при строительстве торгового павильона работ, согласно акту приемки-сдачи выполненных работ от 27.06.2014, согласованному предпринимателем, подрядчиком выполнена заливка бетонной плиты с устройством подушки, что соответствует характеристикам плитного фундамента «плавающего» — незаглубленного типа представляющего собой железобетонную плиту, расположенную на поверхности грунта. При смещениях грунта плита сохраняет целостность за счет подвижности, предотвращая повреждение конструктивных элементов строения.

Устройство таких фундаментов урегулировано стандартами и нормативными требованиями, установленными ГОСТ Р 54257-2010 «Надежность строительных конструкций и оснований», СНиП 3.02.01.87 «Земляные сооружения, основания и фундаменты», СП 22.13330.2011 (СНиП 2.02.01-83*) «Основания зданий», СП 50-101-2004 «Проектирование и устройство оснований и фундаментов зданий и сооружений», СНиП 52-01-2003 «Бетонные и железобетонные конструкции. Основные положения», СП 63.13330.2012 «Бетонные и железобетонные конструкции. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 52-01-2003», СП 52-101-2003 «Бетонные и железобетонные конструкции без предварительного напряжения арматуры».

Согласно пункту 8.13 СП 22.13330.2011 (СНиП 2.02.01-83*) «Основания зданий» такая конструкция фундамента в виде малозаглубленных и незаглубленных монолитных железобетонных плитных фундаментов, как правило, рекомендована для строительства зданий и сооружений при наличии чрезмерно пучинистых грунтов и значительной чувствительности зданий к неравномерным деформациям. Под такими фундаментами устраивают подушки из непучинистых материалов.

Несмотря на то, что специалист ООО «ГрифонВ» пришел к выводу об отсутствии у возведенного на арендуемом предпринимателем земельном участке фундамента, этот вывод противоречил исследовательской части заключения, где отражен факт устройства основания объекта в виде плиты незаглубленной на глубину промерзания грунта.

Специалистом ООО «ГрифонВ» зафиксировано устройство монолитного ростверка по периметру устройства данной плиты фундамента.

В силу положений Свода правил «СП 24.13330.2011. Свайные фундаменты. Актуализированная редакция СНиП 2.02.03-85», утвержденного приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (Минрегион России) от 27.12.2010 № 786 и введенного в действие с 20.05.2011, ростверк представляет собой верхнюю часть фундамента, которая объединяет оголовки свай и служит опорой для будущего здания. Соединение свай и ростверка может осуществляться с помощью сварки (в случае использования железобетонных конструкций) или заливки бетоном.

Таким образом, произведенные на земельном участке с кадастровым номером 25:28:010037:164 работы по устройству основания возводимого торгового павильона объективно указывают на производство строительно-монтажных работ, с целью придания объекту стационарного положения.

Также суд принимает во внимание зафиксированные специалистом ООО «ГрифонВ» характеристики конструкции сборных металлических перекрытий исследованного им торгового павильона, прочность которой обеспечена их закреплением к металлическим стойкам и направляющим не только при помощи болтовых соединений, на что ссылается заявитель, но и методом сварки. Данные характеристики подтверждены представленной заявителем в материалы дела фототаблицей.

Кроме того, как указал специалист ООО «ГрифонВ», перекрытие выполнено металлическим профилированными листами, залитыми бетоном по металлическим балкам рамы, что не характерно для сборно-разборных конструкций временных объектов.

Также суд учитывает, что Сводом правил «СП 70.13330.2012. Свод правил. Несущие и ограждающие конструкции. Актуализированная редакция СНиП 3.03.01-87», утвержденным Приказом Минрегиона России от 25.12.2012 № 109/ГС, строительство сооружений допускается с применением деревянных конструкций и конструкций из легких эффективных материалов с соблюдением при их монтаже установленных требований обеспечения прочности, с учетом конкретных параметров нагрузки.

В этой связи, сам по себе монтаж конструкций спорного объекта с возведением металлического каркаса, применением сборных сэндвич панелей с утеплителем по металлическим стойкам не свидетельствует о временном характере сооружения.

В соответствии со строительными нормами и правилами СНиП 2.08.02-89* «Общественные здания и сооружения», утвержденным и введенным в действие постановлением Государственного строительного комитета СССР от 16.05.1989 № 78 (далее - СНиП 2.08.02-89*), СНиП 31-05-2003 «Общественные здания административного назначения», принятым и введенным в действие постановлением Госстроя России от 23.06.2003 № 108, Сводом правил «СП 118.13330.2012* Общественные здания и сооружения. Актуализированная редакция СНиП 31-06-2009 (с Изменениями № 1, 2)», утвержденным приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 29.12.2011 № 635/10 и введенным в действие с 01.01.2013 (зарегистрирован Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт). Пересмотр СП 118.13330.2011 «СНиП 31-06-2009 Общественные здания и сооружения и СНиП 31-05-2003 Общественные здания административного назначения») установлено определение общей площади как суммы площадей всех этажей (включая технический, мансардный, цокольный и подвальный).

Термин «количество этажей» закреплен в части 2 статьи 49 ГрК РФ в качестве критерия при определении необходимости проведения государственной экспертизы проектной документации.

Согласно представленной в материалы дела фототаблице торговый павильон выполнен двухэтажным, с дополнительным устройством с мансардного этажа.

Согласно пункту 1 статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

Из пункта 10 статьи 1 ГрК РФ следует, что объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Отличительным признаком объектов недвижимого имущества является неразрывная связь с землей и невозможность перемещения объекта без нанесения несоразмерного ущерба его назначению; помимо прочной связи с землей для отнесения объекта к недвижимому имуществу необходимо, чтобы объект был создан в установленном порядке как недвижимость, с получением необходимой разрешительной документации и соблюдением градостроительных норм и правил.

Оцениваемый в рассматриваемом споре торговый павильон является трехэтажным зданием, возведенным с учетом особенностей устройства фундаментов, характерных для капитальных строений, позволяющих обеспечить прочность и стационарное расположение объекта. При этом конструкция, несмотря на качество примененных материалов для сооружения стен и перекрытий, не свидетельствует о мобильности такого сооружения, характерной для сборно-разборных конструкций, позволяющей перемещать объект, без соразмерного ущерба для всей конструкции здания в целом.

Кроме того, согласно представленной заявителем фото-таблице рассматриваемое сооружение предназначено не только для размещения в нем торгового помещения, но и помещения общественного питания (кафе и бара), что, с учетом всех вышеприведенные характеристики объекта в совокупности, вопреки утверждению заявителя, не свидетельствуют о соответствии объекта условиям утвержденной Постановлением Администрации г. Владивостока от 29.03.2013 № 845 Схемы размещения нестационарных торговых объектов и о временном характере спорного объекта.

Оценка обстоятельств спора с учетом соответствия построенного на арендуемом предпринимателем земельном участке торгового павильона установленному пунктом 10 статьи 1 ГрК РФ критерию капитальности, позволяет суду согласиться с выводами инспекции относительно необходимости соблюдения при строительстве и эксплуатации указанного объекта требований градостроительных норм и получения необходимой для этого разрешительной документации.

Доводы инспекции относительно отсутствия у ООО «Грифон В» компетенции по подготовке технического заключения о капитальности объекта № 14/09-03-285 на основе оценки обстоятельство допуска данной организации к определенного вида работам, по существу, правового значения для рассматриваемого спора не имеют, учитывая, что названное заключение содержит описание конструкции объекта, фактически указывающие на наличие признаков капитальности данного сооружения и относящие его в сферу регулирования градостроительного законодательства. Таким образом, учитывая очевидное противоречие выводов специалиста ООО «Грифон В» относительного временного характера сооружения, несмотря на описанные им характеристики его конструкций, а равно иную цель обследования данных конструкций – подтверждение их безопасности, данное заключение не может являться документом, позволяющим с достоверностью установить принадлежность рассматриваемого объекта к той или иной категории.

Поскольку в ходе рассмотрения спора суд установил, что построенный на земельном участке с кадастровым номером 25:28:010037:164 торговый павильон является трехэтажным сооружением, имеет признаки объекта капитального строительства, суд находит обоснованными доводы инспекции о необходимости проведения в отношении объекта строительного надзора.

В ходе рассмотрения спора соблюдение предпринимателем предусмотренной законом процедуры назначения внеплановой документарной проверки подтверждено, и для проведения такого контроля у инспекции имелись правовые основания, следовательно, оспариваемое предпринимателем распоряжение Инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края о проведении проверки от 21.08.2017 № 459-п соответствует, как требованиям статьи 54, так и требованиям Закона № 294-ФЗ.

Как усматривается из материалов дела, на арендованном предпринимателем земельном участке возведено сооружение без разрешения на строительство и без проектной документации. Разрешение на ввод в эксплуатацию данного сооружения предпринимателем также не представлено, а равно не представлено доказательств проведения строительных работ по возведению объекта с учетом строительного контроля. Соответствующая проектная документация, утвержденная в установленном законом порядке, в том числе, заключение государственной или негосударственной экспертизы, на возведенный объект капитального строительства в ходе проводимой инспекцией проверки не представлялась.

Проектная и разрешительная документация на строительство и эксплуатацию спорного объекта запрошена у предпринимателя в ходе проводимой документарной проверки распоряжением от 21.08.2017 № 459-п, однако не была представлена.

Согласно пункту 2.2.11 указанного Положения Инспекция РСН и КДС Приморского края осуществляет полномочия, в том числе по выдаче лицам, осуществляющим строительство, по результатам проведенных проверок предписания об устранении выявленных нарушений в области строительства.

Согласно части 6 статьи 54 ГрК РФ и пунктам 14, 14.1 Положения о государственном строительном надзоре по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений. Приостановление строительства, реконструкции объекта капитального строительства на указанный срок осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Представленные в инспекцию письменные пояснения от 13.09.2017 № 001 содержат лишь доводы заявителя относительно несогласия с проводимым государственным строительным надзором.

Предписанием от 16.10.2017 № 01/360/17 на предпринимателя возложена обязанность по предоставлению в инспекцию проектную документацию на строительство объекта «Трехэтажное нежилое здание по адресу: <...>», положительное заключение экспертизы проектной документации на строительство данного объекта, с установлением запрета на эксплуатацию данного объекта до получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию или акта разрешающего эксплуатацию здания, в случаях, предусмотренных Федеральными законами, согласно требованию части 2 статьи 55.24 ГрК РФ (пункт 3 предписания).

Доказательств несоответствия указанного предписания критерию исполнимости в материалы дела не представлено.

При этом суд учитывает, что пояснений относительно наличия либо отсутствия проектной и разрешительной документации на строительство и эксплуатацию рассматриваемого сооружения предприниматель в ходе проводимой проверки в инспекцию не направил.

Учитывая характер возведенного на арендованном земельном участке сооружения, строительно-монтажные работы на данном объекте и ввод его в эксплуатацию в данном случае могли быть выполнены только на определенных законом условиях, доказательств выполнения которых предпринимателем ни в ходе проводимого контроля, ни в рамках рассмотрения дела не представил.

При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что выданное инспекцией предписание от 16.10.2017 № 01/360/17 соответствовало требованиям статьи 54 ГрК РФ и Закона № 294-ФЗ.

Вместе с тем, ненормативным актом государственного или иного органа является документ властного характера любого наименования, подписанный руководителем или иным компетентным должностным лицом этого органа и адресованный конкретному лицу, в котором содержится указание о возложении на него исполнения какой-либо обязанности, возникновении, изменении или прекращении его прав. Этот акт всегда имеет правовой характер, то есть содержит правило поведения для конкретного лица.

В тексте оспариваемого акта инспекции от 16.10.2017 № 01-459-п проверяющим лицом отражены фактические обстоятельства относительно необходимости проведения в отношении расположенного на земельном участке с кадастровым номером 25:28:010037:164, по адресу: <...> ФИО5, 82, объекта строительного надзора с выводами относительно невыполнения предпринимателем обязанности по предоставлению в надзорный орган запрошенных у него документов.

Акт проверки может рассматриваться лишь, как документ, фиксирующий какие-либо события и факты реальной действительности, содержит лишь мнение проверяющих по вопросам факта и является промежуточным актом для вынесения инспекцией распорядительного документа – предписание, не создавая правовых последствий, присущих предписанию, что исключает отнесение акта проверки в данном случае к актам правового характера.

Таким образом, поскольку акт внеплановой выездной проверки инспекция РСН и КДС Приморского края от 16.10.2017 № 01-459-п не обладает признаками ненормативных правовых актов, так как носит информационный характер с фиксацией фактов выявленных нарушений, не содержат обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и затрагивающие какие-либо гражданские права и охраняемые законом интересы заявителя, то он не может быть оспорен в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК РФ.

В связи с изложенным производство по делу в части требований об оспаривании этих актов подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ ввиду неподведомственности арбитражному суду. Уплаченная по данному требованию государственная пошлина подлежит возврату из федерального бюджета на основании статьи 333.40 Налогового кодекса РФ.

Поскольку предпринимателю отказано в удовлетворении требований о признании незаконными распоряжения и предписания инспекции, в силу статьи 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины в данной части суд относит на заявителя.

Руководствуясь статьями 104, 150, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

р е ш и л:

Отказать в признании незаконными распоряжения Инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края о проведении проверки от 21.08.2017 № 459-п и предписания Инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края от 16.10.2017 № 01/360/17, проверенных на соответствие Градостроительному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В части требования о признании незаконным акта проверки от 16.10.2017 № 01-459-п производство по делу прекратить.

Возвратить Индивидуальному предпринимателю ФИО1 из федерального бюджета 300 руб. (Триста рублей) государственной пошлины, уплаченной по чеку-ордеру Приморского отделения № 8635 филиал № 174 Сбербанка России от 13.02.2018 № 61.

Справку на возврат госпошлины выдать после вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Приморского края в течение месяца со дня его принятия в Пятый арбитражный апелляционный суд и в Арбитражный суд Дальневосточного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу, при условии, что оно было предметом рассмотрения в суде апелляционной инстанции.

Судья Нестеренко Л.П.