Гражданский кодекс часть 1

о признании недействующими положений пункта 4.1 Порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, утвержденного решением Псковской городской Думы от 29.05.2007г. №70 (в редакции 28.03.2008г. №365) в части: слов первого предложения абзаца 1 части 1 «Псковская городская Дума принимает решение о ликвидации предприятия, учреждения и создании ликвидационной комиссии» и из второго предложения абзаца: « городской Думы»; слов « - число членов ликвидационной комиссии, назначаемых Псковской городской Думой» в абзаце 6 части 1; слов « -фамилии, имена, отчества и должности членов ликвидационной комиссии назначаемых Псковской городской Думой» в абзаце 7 части 1; слов « решения Псковской городской Думы о ликвидации предприятия, учреждения и создании ликвидационной комиссии» в части 2, слов « … установленного Псковской городской Думой общего числа членов ликвидационной комиссии» в части 3, слов « Псковской городской думы и (или)..» в части 7; слов «и решениями Псковской городской Думы» в абзаце 4 части 1 пункта 4.2 Порядка, как несоответствующие пункту 6 части 10 статьи 35 , части 11 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. №131-ФЗ, статьям 23,32 Устава муниципального образования «Город Псков».

При участии в заседании представителей:

от заявителя: ФИО1 – представитель по доверенности от 28.05.2008г., ФИО2 – представитель по доверенности от 28.05.2007г. №7.

от ответчика: ФИО3 – консультант по правовым вопросам отдела по правовым вопросам и финансово-экономическим вопросам по доверенности от 30.11.2007г. №13, ФИО4 – заместитель начальника по правовым вопросам отдела по правовым вопросам и финансово-экономическим вопросам аппарата Псковской городской Думы, по доверенности от 28.06.2007г. №8.

Муниципальное предприятие г. Пскова «Псковская коммерческая палата» (далее – заявитель, предприятие) обратилось в арбитражный суд с требованием, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействующими положений пункта 4.1 Порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, утвержденного решением Псковской городской Думы от 29.05.2007г. №70 (в редакции 28.03.2008г. №365) в части: слов первого предложения абзаца 1 части 1 «Псковская городская Дума принимает решение о ликвидации предприятия, учреждения и создании ликвидационной комиссии» и из второго предложения абзаца: «городской Думы»; слов « - число членов ликвидационной комиссии, назначаемых Псковской городской Думой» в абзаце 6 части 1; слов « - фамилии, имена, отчества и должности членов ликвидационной комиссии назначаемых Псковской городской Думой» в абзаце 7 части 1; слов « решения Псковской городской Думы о ликвидации предприятия, учреждения и создании ликвидационной комиссии» в части 2, слов « … установленного Псковской городской Думой общего числа членов ликвидационной комиссии» в части 3, слов « Псковской городской думы и (или)..» в части 7; слов «и решениями Псковской городской Думы» в абзаце 4 части 1 пункта 4.2 Порядка, как несоответствующие пункту 6 части 10 статьи 35 , части 11 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. №131-ФЗ, статьям 23,32 Устава муниципального образования «Город Псков». Заявитель полагает, что обжалуемыми пунктами Порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, утвержденного решением Псковской городской Думы от 29.05.2007г. №70 (в редакции 28.03.2008г. №365, далее - Порядок) и нарушаются его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, поскольку принятие неуполномоченным лицом решения о ликвидации и создании ликвидационной комиссии влечет прекращение юридического лица без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам, невозможность получать прибыль, массовые увольнения работников. По мнению заявителя, пунктом 6 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительному органу местного самоуправления предоставлено в исключительную компетенцию только определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений. Иные полномочия представительных органов местного самоуправления могут устанавливаться федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской Федерации, Уставом города Пскова (пункт 11 части 10 статьи 35 названного закона). Заявитель считает, что при принятии оспариваемых положений Порядка Псковской городской Думой не был учтен принцип разделения функций исполнительных и представительных органов. К полномочиям представительного органа следует относить нормативное регулирование, утверждение нормативных актов, подготовленных администрацией, контроль и оценку исполнения полномочий администрацией и её должностными лицами и тому подобное, а к полномочиям администрации следует относить исполнительно-распорядительные функции.

Ответчик требования не признал, мотивируя тем, что оспариваемый нормативный акт принят Псковской городской Думы в пределах своих полномочий, соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы заявителя, в удовлетворении требования просит отказать. Представлен мотивированный отзыв на заявление, дополнение к отзыву на заявление, в которых указывает, что в Порядке установлено именно разграничение правомочий собственника в отношении муниципального имущества между Псковской городской Думой и Администрацией города Пскова, что не противоречит федеральному законодательству и Уставу муниципального образования «Город Псков» (статьи 38, 44). Псковская городская Дума принимая решение о ликвидации и создании ликвидационной комиссии действует в рамках гражданско-правовых отношений, когда орган местного самоуправления принимает решение в отношении муниципального имущества, а не принимает публично-правовое решение. Закрепляя в статье 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за представительным органом местного самоуправления, исключительное полномочие по определению порядка о принятии решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений законодатель не предполагает дальнейшее дробление данного полномочия, а определяет, что представительный орган обладает всеми правами по реализации этого полномочия и вправе по собственному усмотрению определить соответствующие полномочия собственника муниципального имущества между органами местного самоуправления в соответствии с муниципальными правовыми актами. Ответчик не считает правомочия по принятию решения о ликвидации и создании ликвидационной комиссии новыми полномочиями представительного органа местного самоуправления. Кроме того, оспариваемые положения Порядка не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, поскольку не существует разницы для муниципального предприятия, не являющегося собственником имущества, какой из органов, осуществляющий права собственника, принимает решение о ликвидации предприятия, так как экономическая обоснованность принятия такого решения находится вне предметов ведения самого предприятия. Также ответчиком заявлено ходатайство о прекращении производства по делу на основании пункта 7 части 1 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ссылаясь на решение Арбитражного суда Псковской области от 11 декабря 2007г. по делу №А52-4569/2007, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.02.2008г., постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 05.06.2008г.

В судебном заседании объявлялся перерыв в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с 06.08.2008г. по 12.08.2008г.

Исследовав материалы дела, выслушав объяснения представителей сторон, суд

Установил: 29.05.2007г. Псковской городской Думой с целью приведения в соответствие с Федеральным законом Российской Федерации от 14.11.2002г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», с Федеральным законом от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 06.10.2003г. №131-ФЗ), на основании статьи 23 Устава муниципального образования «Город Псков» принято решение №70 «Об утверждении порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и муниципальных учреждений». Решение Псковской городской Думы от 29.05.2007г. №70 с приложением к решению опубликовано в муниципальном вестнике «Псковская правда» №117-119 от 09.06.2007г. Указанным решением Псковская городская Дума утвердила Порядок принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений. Решениями Псковской городской Думы от 13.07.2007г. №121, от 09.11.2007г. №216, от 28.03.2008г. №365 в Порядок внесены изменения (опубликованные соответственно в муниципальном вестнике «Псковская правда» №159 от 03.08.2007г., №235 от 13.11.2007г., №91-92 от 15.04.2008г). Согласно пункту 4.1., пункту 4.2. Порядка (в редакции с изменениями на 28.03.2008г.), Псковская городская Дума принимает Решение о ликвидации предприятия, учреждения и создании ликвидационной комиссии. Решение городской Думы о ликвидации предприятия, учреждения и создании ликвидационной комиссии должно содержать решение о ликвидации предприятия, учреждения; срок ликвидации предприятия, учреждения; решение о создании ликвидационной комиссии; общее количество членов ликвидационной комиссии и число членов ликвидационной комиссии, назначаемых Псковской городской Думой; фамилии, имена, отчества и должности членов ликвидационной комиссии, назначаемых Псковской городской Думой; число членов ликвидационной комиссии, назначаемых Администрацией г. Пскова; предприятие ликвидируется в случаях: признания его банкротом; невыполнения задач, определенных уставными документами; по другим основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации и решениями Псковской городской Думы.

Не оспаривая полномочия Псковской городской Думы на принятие оспариваемого решения и утверждения Порядка, заявитель возражает против того, что Псковская городская Дума пунктами 4.1.,4.2. Порядка расширила свои полномочия в части принятия решений о ликвидации предприятия, учреждений и создании ликвидационной комиссии. Считая данные пункты Порядка несоответствующими нормам действующего законодательства и нарушающим его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, предприятие обратилось в суд с требованием признать пункты 4.1., 4.2 Порядка в части слов, указанных выше, недействующими.

В силу части 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 1 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.08.2004г. №80 « О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных актов» граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что такой оспариваемый нормативный акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим при наличии одновременно двух условий: несоответствии закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушении прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно частям 4 и 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных его положений, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Статьей 29, частью 3 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.

В статье 52 Федерального закона от 28.08.1995г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано, что решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. Такая же норма содержится и в статье 78 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ.

Следовательно, к компетенции арбитражного суда отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими актов принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, заявитель обосновано обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав содержание и смысл правовых норм, имеющих большую юридическую силу по отношению к оспариваемому правовому акту, которым, по мнению заявителя, противоречит этот акт, суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 20, пунктом 1 статьи 35 Федерального закона от 14.11.2002г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» унитарное предприятие может быть ликвидировано по решению собственника его имущества с назначением им ликвидационной комиссии. Пунктом 2 статьи 2 названного закона установлено, что от имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Статьей 21 Устава муниципального образования «Город Псков» определена структура органов местного самоуправления. Структуру органов местного самоуправления в муниципальном образовании «Город Псков» составляют Псковская городская Дума – представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования – глава города Пскова, администрация города Пскова – исполнительно-распорядительный орган.

Согласно пункту 6 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений.

Аналогичные полномочия предоставлены Псковской городской Думе подпунктом 6 части 1 статьи 23 Устава муниципального образования «Город Псков». В пределах предоставленных полномочий такой Порядок утвержден решением Псковской городской Думы от 29.05.2007г. №70.

Законодательство Российской Федерации не устанавливает какие-либо требования к порядку созданию, ликвидации и реорганизации муниципальных предприятий, определяемому представительными органами местного самоуправления. Следовательно, установление такого порядка, в том числе распределение между муниципальными органами конкретных полномочий по принятию решения о ликвидации, оставлено законодателем не усмотрение представительного органа.

Пунктами 4.1., 4.2. Порядка определено, что Псковская городская Дума принимает Решение о ликвидации предприятия, учреждения и создании ликвидационной комиссии, ликвидирует предприятие, что соответствует исключительному полномочию представительного органа, закрепленного пунктом 6 частью 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ, правоспособности собственника унитарного муниципального предприятия по реализации прав, предусмотренных статьями 20,35 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Довод заявителя о том, что Псковская городская Дума расширила свои полномочия в части принятия решения о ликвидации предприятия, учреждения и создании ликвидационной комиссии в нарушение требований пункта 11 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ, суд не принимает по вышеизложенным обстоятельствам. Кроме того, принятие решения о ликвидации муниципального предприятия Псковской городской Думой, в данном случае, не является иным полномочием по смыслу пункта 11 части 10 статьи 35 названного закона, а является реализацией полномочия предоставленного представительному органу пунктом 6 части 10 статьи 35 указанного закона.

Утверждение заявителя о несоответствии оспариваемых пунктов Порядка статьям 23, 32 Устава муниципального образования «Город Псков», поскольку к полномочиям представительного органа относится нормативное регулирование, утверждение нормативных актов, подготовленных администрацией, контроль и оценка исполнения полномочий администрацией и её должностными лицами, а к полномочиям администрации – исполнительно-распорядительные функции, в том числе по принятию решения о ликвидации, является несостоятельным. В силу подпункта 2.2. пункта 1 статьи 32 Устава муниципального образования «Город Псков» в полномочия администрации города в области управления муниципальной собственностью, действительно входит создание, реорганизация и ликвидация муниципальных предприятий и муниципальных учреждений, согласование их уставов в соответствии с порядком, установленным городской Думой. Вместе с тем, Уставом не определено, какой орган местного самоуправления принимает решение о создании, реорганизации и ликвидации муниципального предприятия и создании ликвидационной комиссии. Поэтому данные вопросы подлежат разрешению в соответствии с принятым Псковской городской Думой в пределах исключительных полномочий, Порядком. Разграничение полномочий органов местного самоуправления – представительного органа и администрации города Пскова при рассмотрении вопроса, какой орган местного самоуправления вправе принять решение о ликвидации муниципального предприятия по функциям не соответствует нормам Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ.

Суд, рассматривая требования Предприятия, не усматривает нарушение его прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности, так как принятие решений о ликвидации предприятия и создании ликвидационной комиссии находится вне предметов ведения самого предприятия. Ссылка заявителя на возможность влияния на принятие решения собственником имущества о ликвидации предприятия путем предоставления учредителю, в данном случае Комитету по управлению муниципальным имуществом Администрации города Пскова, сведений о результатах финансово-хозяйственной деятельности, несостоятельна и не основана на нормах какого-либо закона.

Таким образом, оснований для удовлетворения заявления Муниципального предприятия города Пскова «Псковская коммерческая палата» не имеется.

Довод ответчика о прекращении производства по делу по основанию предусмотренного пунктом 7 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом отклоняется.

Из судебных актов принятых по делу №А52-4569/2007 следует, что предметом рассмотрения судов трех инстанций явилось оспаривание Муниципальным предприятием г. Пскова «Псковская коммерческая палата» ненормативного акта Псковской городской Думы в части принятия решения о ликвидации предприятия и создании ликвидационной комиссии. По данному делу предметом спора является оспаривание нормативного акта. Следовательно, отсутствует тождественность предмета спора. В соответствии с частью 4 статьи 194 и частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, функции суда при рассмотрении спора об оспаривании нормативного акта и ненормативного акта различны.

Расходы по уплате государственной пошлины в сумме 2000 рублей на основании статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 167-170, 191-196 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления Муниципального предприятия г.Пскова «Псковская коммерческая палата» отказать.

Признать соответствующими пункту 6 части 10 статьи 35 , части 11 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. №131-ФЗ, статьям 23,32 Устава муниципального образования «Город Псков» положения пункта 4.1 Порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, утвержденного решением Псковской городской Думы от 29.05.2007г. №70 (в редакции 28.03.2008г. №365) в части: слов первого предложения абзаца 1 части 1 «Псковская городская Дума принимает решение о ликвидации предприятия, учреждения и создании ликвидационной комиссии» и из второго предложения абзаца: «городской Думы»; слов « - число членов ликвидационной комиссии, назначаемых Псковской городской Думой» в абзаце 6 части 1; слов « -фамилии, имена, отчества и должности членов ликвидационной комиссии назначаемых Псковской городской Думой» в абзаце 7 части 1; слов « решения Псковской городской Думы о ликвидации предприятия, учреждения и создании ликвидационной комиссии» в части 2, слов « … установленного Псковской городской Думой общего числа членов ликвидационной комиссии» в части 3, слов «Псковской городской думы и (или)..» в части 7; слов «и решениями Псковской городской Думы» в абзаце 4 части 1 пункта 4.2 Порядка.

Решение вступает в законную силу немедленно.

На решение в течение месяца со дня его принятия может быть подана кассационная жалоба в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа через Арбитражный суд Псковской области.

Председательствующий С.Г.Циттель.

Судьи И.М.Радионова

Т.Ю.Самойлова