Гражданский кодекс часть 1

Акционерное общество «Самаранефтегаз» обратилось в арбитражный суд с заявлением, в котором просит признать недействительным предписание Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Самарской области от 11.07.2016 №167.

В судебном заседании в соответствии со ст. 163 АПК РФ объявлялся перерыв, о чем стороны уведомлены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации на официальном сайте http://kad.arbitr.ru.

Представитель Заявителя в судебном заседании требования поддержал по доводам заявления.

Административный орган явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил, о времени и месте рассмотрения дела извещен в соответствии со ст. 121, 123 АПК РФ.

В соответствии со ст. 156 АПК РФ суд рассматривает дело в отсутствии представителя Управления, надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения дела.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, заслушав доводы представителя заявителя, в совокупности и в соответствии со ст. 71 АПК РФ оценив обстоятельства дела, суд установил следующее.

Как усматривается из материалов дела, АО «Самаранефтегаз» осуществляет основную деятельность по добыче сырой нефти и нефтяного (попутного) газа, а также по сбору, обработке и утилизации отходов (согласно кодам ОКВЭД 11.10.1, 38.1 и 38.2 и Уставу АО «Самаранефтегаз».

На основании приказа № 503 от 05.05.2016 и № 836 от 06.06.2016 о продлении сроков проведения проверки Управлением Росприроднадзора по Самарской области (далее - Управление, заинтересованное лицо) проведена плановая выездная проверка АО «Самаранефтегаз» (далее - Общество, заявитель), по результатам которой был составлен акт проверки № 394 от 11.07.2016 (т.2 л.д. 26-108) и вынесено предписание № 167 от 11.07.2016 об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранного законодательства (т.1 л.д. 41-42).

Указанным предписанием на Общество возложена обязанность в срок до 05.12.2016 устранить нарушения в части соблюдения природоохранного законодательства в области обращения с отходами производства и потребления, в части отходов образованных при бурении скважин в 2014-2015 году: использовать технологии утилизации или обезвреживания, применяемые для соответствующих отходов бурения (в том числе шламов буровых код ФККО 29112001394), при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Проинформировать Управление Росприроднадзора по Самарской области о применяемых технологиях использования и обезвреживания отходов бурения (в том числе шламов буровых код ФККО 29112001394).

АО «Самаранефтегаз» считает, что указанное предписание от 11.07.2016 выдано Управлением в нарушение требований действующего законодательства и нарушает права АО «Самаранефтегаз» в сфере предпринимательской деятельности, создает препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, возлагая на Общество обязанности по устранению нарушений, факт совершения которых не доказан, и не установлен в ходе проверки, проведенной заинтересованным лицом с существенными и неустранимыми нарушениями.

Данные обстоятельства послужили основанием для обращения заявителя в арбитражный суд с настоящими требованиями.

В силу положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 6 совместного Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", статей 199 - 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительным ненормативных правовых актов и незаконных решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно п.4 ст. 198 АПК РФ заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Управлением Росприроднадзора по Самарской области заявлено о пропуске Обществом «Самаранефтегаз» срока обращения в суд с настоящими требованиями.

Административный орган указывает, что оспариваемое предписание было направлено в адрес АО «Самаранефтегаз» письмом № 02-12/3205 от 12.07.2016 (т. 2 л.д. 139). Данное обстоятельство подтверждается выпиской из журнала исходящей корреспонденции, а также карточкой почтового отправления. Заинтересвованное лицо указывает, что данное письмо было получено обществом 28.07.2016.

Однако допустимые доказательства указанных утверждений в материалы дела не представлены.

Статьей 65 АПК РФ установлено, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Доказательством направления заказного письма является квитанция о приеме письма (квитанции с реестром на заказную корреспонденцию), либо по иной документ, подтверждающий прием почтовой организацией корреспонденции (п. 29 Постановления Пленума ВАС Ф № 99 от 29.12.2013 «О процессуальных сроках»).

Заявитель указывает, что многочисленная судебная практика (Определение Верховного Суда РФ от 29.07.2016 № 304-ЭС16-9773 по делу № А70-4750/2015, Определение Верховного Суда РФ от 16.06.2016 № 305-КГ16-5896 по делу № А41-43593/15, Определение Верховного Суда РФ от 29.04.2015 № 308-ЭС14-8029 по делу № А15-2312/2013, Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 31.10.2016 № Ф06-12877/2016 по делу № А65-24479/2015, Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 20.10.2016 № Ф06-13699/2016 по делу № А65-20687/2015 и др.) подтверждает, что доказательством отправки в почтовом отправлении конкретных документов, может служить только оформленная в установленном порядке опись вложения.

Представленное заинтересованным лицом сопроводительное письмо № 02-12/3205 от 12.07.2016, выписка из журнала исходящей корреспонденции и карточка почтового отправления, подтверждают лишь факт регистрации исходящей корреспонденции в системе учета, используемой заинтересованным лицом, но не факт ее отправки. Ни почтовая квитанция, ни опись вложения, ни уведомление о вручении почтового отправления Управлением Росприроднадзора по Самарской области не представлены.

В свою очередь, допустимым доказательством факта получения корреспонденции судебная практика признает оттиск штампа регистрации входящей корреспонденции на письме, например: Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 03.08.2016 № Ф06-11338/2016 по делу № А55-20988/2015, Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 19.08.2016 № Ф07-7055/2016 по делу № А56-64206/2015, Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 19.08.2016 № Ф07- 7055/2016 по делу № А56-64206/2015, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 20.12.2013 по делу № А17-1759/2013, Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 15.08.2012 по делу № А70-10433/2011 и др.

В соответствии со Стандартом АО «Самаранефтегаз» «О ведении делопроизводства при работе с корреспонденцией» (№ ПЗ-01.01 С-0005 ЮЛ-035) при приеме входящей корреспонденции в день ее поступления осуществляется регистрация в электронном Реестре (журнале) учета входящей корреспонденции с проставлением регистрационного штампа состоящего из порядкового номера и даты поступления документа. Зарегистрированные документы переводятся в электронный вид путем сканирования и передаются (направляются посредством электронной почты) на рассмотрение руководителю, которому адресован документ (т.2 л.д. 164-171).

Согласно оттиску штампа регистрации входящей корреспонденции на письме № 02-12/3205 от 12.07.2016 данное письмо и направленные с ним предписания поступили в Общество 09.09.2016 (входящий номер 5956 от 09.09.2016), кроме того данный факт подтверждается представленной в материалы дела копией конверта, выпиской из журнала регистрации входящей корреспонденции за 28.07.2016, а также распечаткам из почтовой программы Outlook (т.1 л.д. 70-71, 73, т.2 л.д. 162-163).

Таким образом, обжалуемое предписание поступило в общество только 09.09.2016, следовательно, срок, установленный п.4 ст. 198 АПК РФ начал течь с 10.09.2016 и не нарушен заявителем.

Доказательства обратного суду не представлены.

При изложенных обстоятельствах, суд пришел к выводу, что сроки, предусмотренные частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заявителем соблюдены.

Как указывалось судом выше, АО «Самаранефтегаз» осуществляет основную деятельность по добыче сырой нефти и нефтяного (попутного) газа, а также по сбору, обработке и утилизации отходов (согласно кодам ОКВЭД 11.10.1, 38.1 и 38.2 и Уставу АО «Самаранефтегаз»).

Таким образом, пользование недрами является основным направлением деятельности Общества.

Согласно положениям статьи 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 2 части 1 статьи 29 АПК РФ к компетенции арбитражных судов отнесены экономические споры и иные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Согласно части 3 статьи 198 АПК РФ заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.

Арбитражному суду подведомственны дела по заявлениям об оспаривании предписаний органов, осуществляющих публичные полномочия, выданных юридическим лицам или лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в связи с осуществлением ими предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, осуществление заявителем деятельности по добыче нефти и обращению с отходами, а именно бурению скважин на нефть и образованию в результате бурения отходов бурения, а также указанные в оспариваемом предписании мероприятия по устранению нарушений (использовать технологии утилизации или обезвреживания, применяемые для соответствующих отходов бурения (в том числе шламов буровых код ФККО 29112001394), при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы) относятся к производственной (предпринимательской) деятельности хозяйствующего субъекта и подлежат рассмотрению в арбитражном суде.

Оспариваемое предписание влияет на права заявителя в вопросах осуществления им экономической деятельности и возлагает на него дополнительные обязанности, поскольку в случае отказа в признании данного предписания незаконным, предполагается осуществление заявителем деятельности по устранению выявленных нарушений, что влечет дополнительные материальные затраты для общества. А непринятие мер по исполнению предписаний повлечет для общества последствия в виде привлечения последнего к административной ответственности.

Таким образом, настоящий спор относится к экономическим спорам и в силу статьи 29 АПК РФ подведомственен арбитражному суду. Кроме того, в соответствии с определением от 15.12.2016 заявителю отказано в принятии к производству аналогичного заявления для рассмотрения в Нефтегорский районный суд Самарской области (т.2 л.д. 172-173).

Арбитражный суд считает обоснованным довод заявителя о том, что оспариваемое предписание выдано для устранения обществом нарушений, факт совершения которых не доказан.

Материалами проверки подтверждено, что обществом для переработки бурового шлама, начиная с августа 2014 года по настоящее время, применяется Технология утилизации отходов бурения на основе углесодержащего сорбента-деструктора (далее - Технология).

В соответствии с пунктом 5 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» Технология получила Положительное заключение Государственной экологической экспертизы, утвержденной Приказом № 0353-П от 28.03.2014 Управления Росприроднадзора по Республике Башкортостан (далее - Заключение ГЭЭ), сроком действия 3 года (т.1 л.д. 121).

В Заключении ГЭЭ на Технологию указано, что для выполнения работ по переработке отходов бурения разработан Технологический регламент утилизации отходов бурения на основе углесодержащего сорбента-деструктора (далее - Технологический регламент), утвержденный Директором ФГБУН Института органической химии Уфимского научного центра РАН в 2013 г. Пунктом 2 раздела «Рекомендации и предложения» Заключения ГЭЭ рекомендовано соблюдать на постоянной основе утвержденный Технологический регламент (т.1 л.д. 100-120).

Целью реализации Технологии является переработка бурового шлама и получение вторичного продукта - грунта искусственного, который используется для рекультивации шламовых амбаров, служит основанием для размещения плодородного слоя на этапе биологической рекультивации, а также может использоваться на производственных и вспомогательных объектах нефтегазодобычи, для других видов работ, где традиционно применяются природные грунты.

Состав образующегося при переработке бурового шлама Грунта искусственного и требования к его свойствам регламентируются Техническими условиями (ТУ 2160-002-13276131-2013) (приложение № 30) и утвержденным технологическим регламентом Технологии. Согласно Заключению ГЭЭ в процессе переработки бурового шлама в грунт искусственный не образуется вторичных отходов. Технология предполагает образование готовой продукции, которая целиком используется на месте образования (стр. 14-15 Заключения ГЭЭ).

Экспертным заключением ФГБУЗ «Головной центр гигиены и эпидемиологии федерального медико-биологического агентства» от 24.03.2015 подтверждено соответствие продукции «грунт искусственный» Единым санитарно-эпидемиологическим требованиям к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю).

Сертификатом соответствия № РОСС RU.0001.11 АВ51, выданным Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии на срок с 05.03.2015 по 04.03.2018 подтверждено соответствие продукции «грунт искусственный» требованиям нормативных актов ТУ 2160-002-1326131-2013.

Переработка бурового шлама в грунт искусственный, в соответствии с Технологическим регламентом осуществляется в 2 этапа:

1 этап - подготовительный: проводится анализ документов, категорий земель, размера амбара, количества бурового шлама, с целью принятия решения о возможности применения Технологии и начала рекультивации амбара, осуществляется расчет количества веществ, необходимых для внесения в шлам для его переработки и др. Критерием применимости Технологии является количество нефтепродуктов в шламе - не более 30 г/кг.

2 этап - технический: для работы со всей поверхностью амбара осуществляется отсыпка разрезающих полос, которые состоят из смеси песка, сорбента-деструктора и фосфогипса. Переработка бурового шлама осуществляется на месте, без выемки из амбара, путем перемешивания песка, сорбента-деструктора и фосфогипса с буровым шламом на всю глубину его залегания в амбаре. В результате переработки образуется продукт - грунт искусственный.

По окончании 2 этапа в соответствии с требованиями ТУ 2160-002-13276131-2013 проводится промежуточный анализ (контроль) продукта, по результатам которого принимается решение о проведении биологического этапа.

Промежуточный контроль в соответствии с требованиями ТУ 2160-002-13276131-2013 осуществляется по следующим показателям:

- содержание нефтепродуктов, тяжелых металлов, органического вещества, бензапирена и водного рН в искусственном грунте (не должно превышать ПДК, установленных в ТУ 2160-002-1326131-2013);

*? токсичность грунта

*? физические свойства грунта;

*? радиационный контроль.

Технология введена в действие в обществе с августа 2014. Условие о применении Технологии для утилизации буровых шламов в обязательном порядке включается в проект на строительство скважин на месторождения общества.

В соответствии со ст. 48 Градостроительного кодекса РФ строительство объекта капитального строительства осуществляется в соответствии с проектной документацией.

Пунктом 1 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ установлено, что проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, которая проводится в форме государственной экспертизы.

Согласно пункту 34 раздела 5 Положения о порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 05.03.2007 № 145, результатом государственной экспертизы является заключение, содержащее выводы о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации результатам инженерных изысканий, получившим положительное заключение государственной экспертизы, требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим и иным требованиям.

Все проекты на строительство скважин общества прошли экспертизу в соответствии с требованиями законодательства и получили положительное заключение государственной экспертизы.

Пунктом 113 раздела XI «Требования к разработке рабочего проекта производства буровых работ» Правил безопасности в нефтяной и газовой промышленности, утвержденных Приказом Ростехнадзора РФ от 12.03.2013 № 101, установлено, что рабочий проект на строительство скважины должен содержать мероприятия по охране окружающей среды, в том числе описание технологических процессов и перечень технических устройств по очистке и утилизации производственных отходов, повторному использованию сточных вод и др.

В соответствии с разделом 8 «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» в проектах на строительство скважин на месторождениях Общества, получивших положительноезаключение государственной экспертизы, отработанный буровой раствор, сточные воды, буровой шлам собираются в двухсекционный амбар.

Согласно данному разделу после бурения производится откачка из амбара жидкой фракции буровых отходов (которые состоят из отработанного бурового раствора, возможных технологических сбросов, подземных вод, в том числе пластовой воды, как части подземных вод, а также нефти). Откаченная из амбара жидкая фракция затем вывозится специализированной организацией для повторного использования на иных скважинах, либо для утилизации, если повторное использование жидкости невозможно.

Этим же разделом проекта на строительство скважин предусмотрено, что буровой шлам используется на месте производства работ для получения вторичного продукта «искусственного грунта» с помощью «Технологии утилизации отходов бурения на основе углесодержащего сорбента-деструктора» для целей рекультивации шламового амбара.

Применение Технологии осуществляется обществом с соблюдением Технологического регламента ее применения в соответствии с рекомендациями ГЭЭ.

Контроль за применением Технологии осуществляется посредством:

- осуществления авторского надзора проектным институтом ООО СамараНИПИнефть»;

- организации и проведения входного контроля, а именно отбора и испытания проб бурового шлама для определения количества нефтепродуктов;

- организации и проведения промежуточного контроля: отбора и испытания проб, полученного в результате утилизации бурового шлама продукта «грунта искусственного», на соответствие ТУ 2160-02-1326131-2013, в том числе на токсичность.

АО «Самаранефтегаз» в рамках проверки были представлены протоколы испытаний проб бурового шлама на содержание нефтепродуктов, содержание которых позволяет применять действующую Технологию утилизации для обезвреживания буровых отходов, образующихся в деятельности общества.

Возможность применения Технологии утилизации к буровому шламу, состав которого может быть самым различным, также подтверждается письмом Управления Росприроднадзора по Республике Башкортостан от 25.07.2016 № 04-04/06176 (т.1 л.д. 82-84) согласно которому, Технология утилизации, имеющая положительное заключение государственной экологической экспертизы может применяться к любым буровым отходам в соответствии с критериями ее применения.

Документы, подтверждающие выполнение всех этапов переработки бурового шлама в соответствии с Технологией были представлены обществом в ходе проверки, что подтверждает успешное применение Технологии и получение в результате безопасного продукта - грунта искусственного, соответствующего требованиям ТУ 2160-002-1326131-2013.

Обратного суду не представлено.

Таким образом, у общества имеется прошедшая государственную экологическую экспертизу Технология утилизации отходов бурения, предусматривающая возможность ее применения к буровым шламам любого состава в соответствии с критериями технологии, единственным из которых является содержание нефтепродуктов, что исключает наличие в действиях общества правонарушения.

Также суд считает необходимым следующее.

В силу абзаца «2» пункта 10 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора, утвержденного приказом Минприроды России от 29.06.2012 г. № 191 (зарегистрировано в Минюсте России 16.11.2012 г. № 25824) (далее - Административный регламент) должностные лица Росприроднадзора при проведении проверки обязаны соблюдать законодательство РФ, права и законные интересы юридического лица, проверка которого проводится.

По смыслу статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ, предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

В силу пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее по тексту-ФЗ № 294) при применении мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия.

За неисполнение предписания должностного лица в установленный срок наступает административная ответственность (статья 19.5 КоАП РФ).

Из приведенных норм следует, что предписание, выдаваемое по результатам проверки, представляет собой акт уполномоченного должностного лица, проводившего проверку, содержащее властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретного юридического лица.

В связи с этим предписание, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Судом установлено, что оспариваемое предписание не соответствует вышеуказанным требованиям: оно не мотивировано, не имеет полного правового и доказательственного содержания.

Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания являются самостоятельными основаниями для признания его недействительным.

При этом суд считает необходимым указать, что требование заинтересованного лица об устранении нарушений, выраженное в предписании № 167 не соответствует указанным требованиям по следующим основаниям.

Не содержит конкретных указаний и четких формулировок относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленных нарушений.

Основанием для выдачи предписания послужили следующие нормы: статья 11 ФЗ от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», п.5 ст. 11 ФЗ от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», п. 28 Приказа Министерства природных ресурсов и эклоги РФ от 3.09.2011 № 792 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра отходов».

Диспозиция статьи 11 ФЗ от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», предусматривает множество обязанностей в области обращения с отходами, нарушение которых Обществу в результате проведенной проверки вменены не были.

Таким образом, предписание № 167 содержит общие формулировки, не позволяющие определить какие именно действия и на каких объектах необходимо совершить АО «Самаранефтегаз» для его исполнения.

Указанные в п.5 ст. 11 ФЗ от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», п. 28 Приказа Министерства природных ресурсов и эклоги РФ от 3.09.2011 № 792 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра отходов» относятся к необходимости проведениягосударственной экологической экспертизы новой технологии и внесение соответствующей информации о ее применении в банк данных об отходах.

Представленные в рамках проверки документы, обосновывающие применение АО «Самаранефтегаз» Технологии утилизации отходов бурения на основе углесодержащего сорбента-деструктора, прошедшей государственную экологическую экспертизу, подтверждают, что необходимость осуществления государственной экологической экспертизы новой технологии,применимой к буровым отходам, имеющий иной состав чем те, которые были представлены на экспертизу - отсутствует. При применении Технологии утилизации критерии ее применения не были нарушены, поскольку единственным критерием является содержание нефтепродуктов в исходном сырье - буровом шламе.

Таким образом, для утилизации отходов бурения Обществом используется Технология утилизации, имеющая положительное заключение государственной экологической экспертизы, полученное в установленном порядке.

Обратного суду не представлено.

При таких обстоятельствах предписание № 167 от 11.07.2016 является неисполнимым и вынесено при отсутствии факта совершения обществом нарушения действующего законодательства.

Также заявитель в обоснование своей позиции указывает на существенные нарушения со стороны административного органа при проведении спорной проверки. Согласно части 1 статьи 9 названного Закона предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям. В силу части 1 статьи 13 ФЗ № 294 срок проведения выездной проверки не может превышать двадцать рабочих дней. Частью 3 названной статьи установлено, что в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней.

В соответствии с приказом заместителя руководителя Управления «О проведении плановой выездной проверки юридического лица АО «Самаранефтегаз» от 05.05.2016 № 503 срок проведения проверки установлен не более 20 рабочих дней, а именно: с 16.05.2016 по 10.06.2016. На момент издания приказа о проведении проверки государственному органу было известно о перечне проверяемых объектов, а также о необходимости проведения различных исследований.

В пункте 2 Приказа № 503 от 05.05.2016 указаны объекты, подлежащие проверке, в том числе объекты размещения и обезвреживания отходов. В пункте 9 Приказа № 503 от 05.05.2016 указаны мероприятия, необходимые для достижения целей и задач проверки, а также сроки их проведения. При этом, такие мероприятия проверки как: запрос и получение документов, указанных в п.11 данного приказа, выезды на объекты проверки, их обследование и объективная оценка ситуации, а также отбор проб количественных химических анализов специалистами аккредитованной лаборатории и обработка результатов замеров с предоставлением результатов в управление - проводятся параллельно в период с 16.05.2016 по 03.06.2016. Анализ фактического состояния ведения работ по охране окружающей среды в области обращения с отходами производства и потребления проводится в период с 26.05.2016 по 03.06.2016.

Впоследствии, приказом № 733 от 24.05.2016 (т.1 л.д. 67) в приказ № 503 от 05.05.2016 были внесены изменения в части установления сроков выезда на объекты проверки по направлениям контроля, их обследование и объективная оценка ситуации, а также отбора проб и обработка их результатов установлены в рамках проверки с 16.05.2016 по 08.06.2016, т.е. увеличили время на 3 рабочих дня.

Указанный срок проведения плановой проверки общества продлен до 11.07.2016 на основании приказа заместителя руководителя Управления от 06.06.2016 № 826 (т.1 л.д. 68).

Основанием для издания приказа № 826 послужила служебная записка, реквизиты которой, тем не менее, не указаны в мотивировочной части данного приказа. Данная служебная записка не указана и в качестве приложения к Приказу № 826, что не позволяет достоверно установить, какая именно служебная записка, а также какие именно исключительные обстоятельства послужили основанием для принятия решения о продлении сроков проведения проверки. Исключительные основания в самом Приказе № 826 также не указаны.

Исходя из содержания служебной записки № 51 от 03.06.2016 (т.1 л.д. 69) о продлении срока проверки, представленной обществу лишь 09.08.2016, следует, что Управление продлило проведение проверки на основании необходимости проведения сложных и длительных исследований на 190 лицензионных участков Общества, включенных в перечень объектов проверки (пункт 2 приказа № 503 от 05.05.2016), без указания на необходимость дополнительного привлечения экспертов и специалистов. Филиал «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Самарской области» ФБУ «ЦЛАТИ по ПФО» был привлечен в качестве единственной экспертной организации еще на первоначальном этапе проведения проверки на основании приказа от 05.05.2016 № 503 и осуществлял экспертную деятельность с первого дня проверки. Исследования, проводившиеся в ходе проверки, не являются исключительно сложными, и занимали по времени в среднем 3-6 дней, соответственно, проверяющий орган имел возможность провести проверку в изначально установленные сроки, т.е. до 10.06.2016.

В распорядительных документах Управления, касающихся проводимой в отношении АО «Самаранефтегаз» проверки, не указано на необходимость совершения каких-либо иных дополнительных исследований и мероприятий, кроме обозначенных в изначальном Приказе № 503 от 05.05.2016, что также свидетельствует об отсутствии оснований для продления сроков ее проведения. Таким образом, Управлением не представлены достоверные доказательства, подтверждающие наличие предусмотренных пунктом 3 статьи 13 ФЗ № 294 исключительных случаев, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований. В данном случае, причиной продления сроков послужило нарушение порядка проведения проверки, установленного Приказом № 503 от 05.05.2016.

Права (полномочия) и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок, в том числе руководителей (заместителей руководителя) определены Законом № 294-ФЗ, согласно которому к исключительным полномочиям руководителя (руководителя территориального органа) органа государственного контроля (надзора) относятся;

- утверждение ежегодного плана проверок (п.5 ст.9);

- продление плановой выездной проверки (п.3 ст. 13).

Таким образом, Законом № 294-ФЗ в императивном порядке установлено, что полномочиями на продление плановой проверки обладает только руководитель Росприроднадзора или руководитель территориального органа Росприроднадзора.

О необходимости подписания приказа о продлении проверки именно руководителем, можно судить исходя из правовых оснований проведения проверки, указанных в п.8 Приказа о проведении проверки № 503 от 05.05.2016, где перечислены положения о видах государственного контроля и надзора, в рамках которых действует заинтересованное лицо при осуществлении проверки. Административные регламенты по осуществлению каждого конкретного вида надзора устанавливают различный порядок продления срока проведения проверки.

Так, например, пунктом 25 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденного Приказом Минприроды России от 29.06.2012 № 196, установлено, что подписать приказ о продлении сроков проведения проверки может только руководитель Росприроднадзора или руководитель территориального органа Росприроднадзора.

При этом, пунктом 19 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора, утвержденного Приказом Минприроды России от 29.06.2012 № 191 допускается продление срока проведения выездной плановой проверки заместителем руководителя.

Учитывая вышеизложенное, при наличии противоречий в Административных регламентах в рамках проведения одной проверки, в целях устранения разночтений и установления единого порядка, данные противоречия должны решаться в универсальном порядке, т.е. в соответствии с ФЗ № 294, который обладает высшей юридической силой по отношению к административным регламентам, и которому они не должны противоречить.

Поскольку ФЗ № 294 не предусмотрено наделение правом заместителя руководителя территориального органа Росприроднадзора на продление сроков проверок, а также не предусмотрено право названных руководителей уполномочивать внутренними документами таким правом иных должностных лиц административного органа, в том числе заместителей руководителя, постольку, приказ о продлении срока проведения плановой выездной проверки АО «Самаранефтегаз» от 06.06.2016 № 826, подписанный заместителем руководителя Управления Росприроднадзора по Самарской области ФИО2, издан неуполномоченным лицом и является незаконным.

Проведение проверки в период с 11.06.2016 до 11.07.2016 при отсутствии оснований для продления сроков ее проведения и надлежащего оформления приказа о продлении, позволяет считать, что плановая проверка общества была проведена с превышением сроков, установленных Приказом № 503 от 05.05.2016.

В соответствии с абзацем 6 пункта 11 Административного регламента и в соответствии с пунктом 6 статьи 15 ФЗ № 294 при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора) не вправе превышать установленные сроки проведения проверки.

Пунктом 3 статьи 16 ФЗ № 294, установлено требование, в соответствии с которым предписания об устранении выявленных нарушений прилагаются к акту проверки.

Пунктом 4 вышеуказанной статьи так же установлено, что в случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора).

Подпунктом «е» пункта 70 Административного регламента установлено, что в предписании должны быть указаны сведения о вручении предписания юридическому лицу (законному представителю), которому вынесено предписание, его подписи, расшифровка подписи, дата вручения, либо отметка об отправлении предписания почтой.

Согласно указанной в предписании № 167 информации оно составлено 11.07.2016, т.е. в день составления акта проверки. Однако данное предписание к Акту проверки не приложено, и фактически было направлено в адрес АО «Самаранефтегаз» простым письмом только 07.09.2016, о чем свидетельствуют следующие факты:

*? предписание № 167 не содержит отметки о вручении уполномоченному лицу, в том числе дате вручения, а также о направлении почтой;

*? направлено с сопроводительным письмом от 12.07.2016, что также исключает наличие данного предписания в качестве приложения к акту проверки от 11.07.2016;

*? оттиск почтового штемпеля на лицевой и обратной стороне конверта.

Необходимо также учитывать то обстоятельство, что основания для направления предписания № 167 почтой, установленные п.4 ст. 16 ФЗ № 294 - отсутствовали, поскольку акт проверки подписан уполномоченным лицом АО «Самаранефтегаз».

Несмотря на указание в акте проверки на наличие в качестве приложений предписаний об устранении нарушений законодательства, однако из данного указания невозможно установить конкретные реквизиты выданных предписаний, или их количество.

Таким образом, по мнению заявителя, в нарушение пунктов 46 и 66 Административного регламента, предписание № 167 выдано обществу после 11.07.2016 (окончания срока проверки), т.е. за пределами срока исполнения административного действия «Проведение плановых проверок» в рамках исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора. Таким образом, по результатам данного административного действия, предписание об устранении нарушений законодательства Российской Федерации отсутствовало.

Кроме того, при рассмотрении настоящего дела суд принимает во внимание следующие обстоятельства.

Как установлено судом, Росприроднадзор РФ признал факт недействительности результатов проверки, проведенной Управлением Росприроднадзора по Самарской области в отношении АО «Самаранефтегаз».

Руководствуясь п.4 ст. 21 Закона № 294-ФЗ, АО «Самаранефтегаз» (далее - заявитель, Общество) обратилось в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) с жалобой на допущенные Управлением Росприроднадзора по Самарской области грубые нарушения процедуры проведения проверки, указав в том числе, что приказ № 826 от 06.06.2016 о продлении срока проведения проверки подписан не уполномоченным на то лицом, что свидетельствует о превышении Управлением Росприроднадзора по Самарской области срока проведения проверки.

По результатам рассмотрения данной жалобы заместителем руководителя Федеральной службы по надзору в сфере природопользования ФИО3 в соответствии с п. 109 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора (утв. Приказом МПР России от 29.06.2012 № 191) принято решение от 30.12.2016 № АА-10-01-32/26600, которым действия должностных лиц Управления Росприроднадзора по Самарской области признаны неправомерными и признан факт нарушения требований к организации и проведению проверок в части превышения установленных сроков проведения проверок (копия данного решения прилагается).

Вместе с тем, решением Самарского областного суда от 19.01.2017 установлено, что в ходе проверки административным органом не были допущены грубые нарушения требований Федерального закона № 294-ФЗ, безусловно влекущие недействительность таких результатов. Пунктом 3 статьи 13 Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» установлено, что в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней. Из смысла указанной нормы следует, что срок плановой проверки может быть продлен при проведении сложных, длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и исследований, при необходимости больших временных затратах. Как следует из представленных материалов дела, в рамках проверки от общества был истребован значительный объём документов и информации, которые в соответствии с приказом № 503 от 05.05.2016 обществу надлежало предоставить в срок с 16.05.2016 по 03.06.2016. После предоставления документов и информации требовалось время для их анализа. Далее осуществлялся выезд сотрудников Управления Росприроднадзора по Самарской области на объекты проверки по направлениям контроля, их визуальный осмотр и обследование, а также производилась объективная оценка ситуации. В результате анализа фактического состояния ведения работ обществом при пользовании недрами, инспекторы пришли к выводу о наличии признаков разного рода административных правонарушений. В связи с необходимостью проведения сложных и длительных исследований на лицензионных участках общества, отбора проб загрязняющих веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух, грунтов, почв, отходов, пластовых сточных вод. закачиваемых в глубокие поглощающие горизонты, обследования используемых обществом при осуществлении эксплуатации зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, объектов производственной среды, объектов окружающей среды, земельных участков, объектов размещения и обезвреживания отходов и иных объектов предприятия, относящихся к предмету проверки, располагающихся на территории Самарской области. 03.06.2016 года начальник отдела геологического и земельного надзора обратился к заместителю начальника Управления со служебной запиской № 51 о продлении срока проверки в отношении АО «Самаранефтегаз» с 14.06.2016 по 11.07.2016. Приказом заместителя руководителя Управления № 826 от 06.06.2016 срок проведения плановой выездной проверки АО «Самаранефтегаз» был продлен на 20 рабочих дней - до 11.07.2016. При этом, за период проведения проверки деятельности АО «Самаранефтегаз» по различным месторождениям, находящихся в 26 муниципальных образованиях Самарской области, производился отбор более 40 проб, после чего производились лабораторные исследования, требовавшие дополнительных временных затрат, что, в свою очередь, свидетельствует о значительном объеме работы, проведённой в результате проверки, и, как следствие, необходимости больших временных затрат. В соответствии с ч. 3 ст. 13 Федерального закона № 294 - ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и п. 25 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утверждённого Приказом Минприроды России от 29.06.2012 года № 196, в исключительных случаях, на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), проводящих выездную плановую проверку, срок проведения указанной проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней. То есть, срок проведения проверки, может быть продлен соответствующим, уполномоченным на то лицом. Таким образом, приказ о продлении срока проведения плановой выездной проверки АО «Самаранефтегаз» от 06.06.2016 года № 826 подписан надлежащим должностным лицом, право на подписание указанного приказа которому, предоставлено в установленном законом порядке, подтверждаются помимо приказа № 10-к от 27.01.2016 года «О распределении обязанностей между заместителями руководителя Управления Росприроднадзора по Самарской области» также и требованиями п. 35 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению Федерального государственного экологического надзора, согласно которому срок проведения выездной плановой проверки может быть продлён в том числе и заместителем руководителя территориального органа Росприроднадзора. Указанные положения согласуются и с требованиями статьи 13 Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», системное толкование положений пунктов 2.1 и 3 которой не исключает возможности продления сроков проверки в том числе и заместителем руководителя органа государственного контроля (надзора).

На основании акта проверки № 394 от 11.07.2016 в отношении заявителя Управлением Росприроднадзора по Самарской области вынесено постановление о назначении административного наказания № 278 от 09.08.2016, которым Общество было привлечено к административной ответственности по ст. 8.4 КоАП РФ за нарушение законодательства об экологической экспертизе, а именно за отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы. Постановление было обжаловано обществом в связи с недоказанностью факта нарушения законодательства, а также допущения государственным органом существенных и неустранимых процессуальных нарушений.

Решением Нефтегорского районного суда Самарской области от 28.10.2016 постановление № 278 от 09.08.2016 отменено, а производство по делу об административном правонарушении прекращено.

Судом установлено, что на объектах АО «Самаранефтегаз» для переработки бурового шлама используется «Технология утилизации отходов бурения на основе углесодержащего сорбента-деструктора», имеющая положительное заключение государственной экологической экспертизы от 28.03.2014, утвержденной Приказом Управления Росприроднадзора по Республике Башкортостан от 28.03.2014 № 0353-П.

Суд в своем акте указал, что Обществом соблюдено требований п.5 ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» об обязательности проведения государственной экологической экспертизы технологии, использование которой может оказать воздействие на окружающую среду.

Также судом установлено, что применение Обществом иной технологии утилизации, не получившей положительного заключения государственной экологической экспертизы, материалами дела не подтверждается. Самарский областной суд в решении от 19.01.2017 согласился с данным выводом Нефтегорского районного суда Самарской области, изложенным в решении от 28.10.2016.

Пунктом 3 ст. 69 АПК РФ установлено, что вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Таким образом, вступившими в законную силу решениями судов общей юрисдикции 1 и 2 инстанций установлено отсутствие фактов нарушения заявителем законодательства, для устранения которых выдано предписание № 167 от 11.07.2016.

В соответствии с ч.2 ст.201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. Арбитражный суд на основании вышеизложенного пришёл к выводу о том, что предписание Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Самарской области № 167 от 11.07.2016 является незаконным и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При таких обстоятельствах арбитражный суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению.

Расходы по оплате государственной пошлины распределяются в соответствии со ст.110 АПК РФ и относятся на заинтересованное лицо.

Руководствуясь ст.ст. 110-112, 167-170, 176, 201, 206, 211, 216 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

Р Е Ш И Л:

Заявленные требования удовлетворить.

Признать предписание Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Самарской области № 167 от 11.07.2016 недействительным.

Обязать Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Самарской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Взыскать с Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Самарской области в пользу Акционерного общества «Самаранефтегаз» расходы на уплату госпошлины в сумме 3 000 руб.

Решение может быть обжаловано в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд с направлением апелляционной жалобы через Арбитражный суд Самарской области.

Судья

М.В. Филатов