Гражданский кодекс часть 1

заинтересованное лицо Управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта,

об оспаривании предписания от 12.12.2012 № 07-44-09/626,

при участии

от заявителя: представитель ФИО1 по доверенности от 17.10.2012,

от заинтересованного лица: представитель не явился (извещен),

установил:

Открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (далее – заявитель, ОАО «РЖД», Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее – заинтересованное лицо, Управление) от 12.12.2012 № 07-44-09/626 об устранении выявленных нарушений.

В судебном заседании представитель Общества поддержал заявленные требования.

Управление, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства, не направило в судебное заседание своего представителя. Дело рассмотрено в соответствии со статьями 123, 156, частью 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) в отсутствие представителя заинтересованного лица.

Исследовав материалы дела, заслушав и оценив доводы представителя заявителя и представленные доказательства, суд установил следующие обстоятельства дела.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 10.10.2012 №947-р в период с 19.11.2012 по 12.12.2012 проведена плановая выездная проверка с целью соблюдения обязательных для исполнения требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения транспортной безопасности в отношении объекта транспортной инфраструктуры – железнодорожной станции Подберезье Октябрьской железной дороги – филиала ОАО «РЖД» по адресу: Новгородская область, Новгородский район, д. Подберезье.

По результатам проверки выявлены и отражены в акте проверки № 07-46-09/773 от 12.12.2012 нарушения ОАО «РЖД» обязательных требований нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих обеспечение транспортной безопасности, а именно:

1. Не разработан, не утвержден и не реализован порядок взаимодействия между силами обеспечения транспортной безопасности станции Подберезье и силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ и/или ТС, с которыми имеется технологическое взаимодействие, что является нарушением пункта 5.9 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных Приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 № 43 (далее – Требования №43);

2. Не назначено лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности на станции Подберезье, что является нарушением статьи 2 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»;

3. Не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы территории станции Подберезье, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (далее – зона свободного доступа ОТИ), что является нарушением пункта 5.25.1 Требований №43;

4. Не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) станции Подберезье, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты) (далее – зоны транспортной безопасности), а также критических элементов станции Подберезье, что является нарушением пункта 5.25.2 Требований № 43;

5. Не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности станции Подберезье, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурой (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее – перевозочный сектор зоны транспортной безопасности), что является нарушением пункта 5.25.3 Требований № 43;

6. Не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности станции Подберезье, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурой (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее – технологический сектор зоны транспортной безопасности), что является нарушением пункта 5.25.4 Требований № 43;

7. Не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности схема размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или ее секторов, критических элементов станции Подберезье, а также зоны свободного доступа станции Подберезье, что является нарушением пункта 5.25.5 Требований № 43;

8. Отсутствуют документы, подтверждающие выдачу постоянных пропусков персоналу субъекта транспортной инфраструктуры на срок установленных трудовых отношений в соответствии с номенклатурой (перечнем) должностей и на служебные, производственные автотранспортные средства, эксплуатируемые данным субъектом, а также персоналу юридических лиц, осуществляющих деятельность в зонах транспортной безопасности станции Подберезье, в рамках сроков действия договоров и соглашений, обуславливающих такую деятельность, в соответствии с номенклатурой (перечнем) должностей персонала данных юридических лиц, а также на эксплуатируемые такими организациями в зоне транспортной безопасности служебные, производственные автотранспортные средства, самоходные машины и механизмы на основании удостоверенных печатью письменных обращений руководителей таких юридических лиц, что является нарушением пункта 5.30.1 Требований № 43;

9. На станции Подберезье отсутствуют постоянные пропуска физических лиц, содержащие следующую информацию: номер пропуска, машиносчитываемую и биометрическую часть, наименование субъекта транспортной инфраструктуры, выдавшего пропуск, место работы (службы), должность, фамилию, имя, отчество и фотографию владельца, срок и временный интервал действия пропуска и секторы зоны транспортной безопасности, в которые допущен владелец, что является нарушением пункта 5.30.2 Требований № 43;

10. На станции Подберезье отсутствуют постоянные пропуска служебных, производственных автотранспортных средств, самоходных машин и механизмов содержащие следующую информацию: номер пропуска, наименование субъекта транспортной инфраструктуры, выдавшего пропуск, вид, марку, модель, цвет, регистрационные знаки (номера), сведения о должности (должностях) лица (лиц), под управлением которых будут находиться автотранспортные средства, самоходные машины и механизмы, что является нарушением пункта 5.30.3 Требований № 43;

11. Отсутствуют документы, регламентирующие порядок выдачи разовых пропусков, выдаваемых посетителям станции Подберезье, что является нарушением пунктов 5.30.4, 5.30.5 Требований № 43;

12. Отсутствуют документы, подтверждающие согласование образцов пропусков всех видов с уполномоченными подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности, что является нарушением пункта 5.30.23 Требований №43.

Обществу выдано предписание № 07-44-09/626 от 12.12.2012 об устранении выявленных нарушений в срок до 05.08.2013.

Общество не согласилось с вынесенным предписанием и обратилось в Арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 09.02.2007 №16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее – Закон о транспортной безопасности, Закон №16-ФЗ) обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

В соответствии с подпунктами 5 и 9 пункта 1 статьи 1 названного Закона объектами транспортной инфраструктуры являются технологические комплексы, включающие в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты системы связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование; субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

ОАО «РЖД» является субъектом транспортной инфраструктуры на железнодорожной станции Подберезье – подразделения Санкт-Петербургского центра организации работы железнодорожных станций – структурного подразделения Октябрьской дирекции управления движением – филиала ОАО «РЖД».

Оспариваемым предписанием Обществу вменено нарушение статьи 2 Закона о транспортной безопасности, а также пунктов 5.9, 5.25.1, 5.25.2, 5.25.3, 5.25.4, 5.25.5, 5.30.1, 5.30.2, 5.30.3, 5.30.4, 5.30.5, 5.30.23 Требований №43.

Согласно пунктов 1 и 2 Требований №43, они разработаны в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 09.02.2007 №16-ФЗ «О транспортной безопасности» и определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (ОТИ и ТС) от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.

Исходя из буквального толкования данной правовой нормы следует, что исполнение тех или иных требований, установленных приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 №43, ставится в зависимость от присвоенных категорий безопасности для каждого конкретного объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства в отдельности.

В соответствии со статьей 9 Закона о транспортной безопасности, субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств на основании результатов проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Указанные планы предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности. Порядок разработки планов устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Статьей 5 Закона о транспортной безопасности установлено, что оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и государственный контроль (надзор) за их применением. Результаты проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Сведения о результатах проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств являются информацией ограниченного доступа. Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Порядок проведения оценки уязвимости ОТИ и ТС утвержден приказом Минтранса Российской Федерации от 12.04.2010 №87 «О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств» (далее – приказ №87). В соответствии с указанным приказом результаты проведенной оценки уязвимости направляются в компетентный орган для рассмотрения и принятия решения об утверждении либо об отказе в утверждении.

Пунктами 3.1 - 3.4 приказа №87 установлено, что в ходе проведения оценки уязвимости осуществляется:

- изучение технических и технологических характеристик ОТИ или ТС (включая геологические, гидрологические и географические особенности дислокации объекта транспортной инфраструктуры), а также организации их эксплуатации (функционирования). Результатом является описание технических и технологических характеристик ОТИ или ТС (включая геологические, гидрологические и географические особенности дислокации объекта транспортной инфраструктуры), а также организации их эксплуатации (функционирования), определение границ зоны безопасности и перечня критических элементов ОТИ или ТС;

- изучение системы принятых на ОТИ или ТС мер по защите от АНВ. Результатом является описание системы принятых субъектом транспортной инфраструктуры мер на ОТИ и/или ТС по защите от АНВ, а также оценка ее соответствия требованиям по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и ТС;

- изучение способов реализации потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность ОТИ и ТС с использованием совокупности сведений о численности, оснащенности, подготовленности, осведомленности, а также действий потенциальных нарушителей, преследуемых целей при совершении АНВ в деятельность ОТИ и ТС (далее - модель нарушителя). Результатом является описание способов реализации потенциальных угроз совершения АНВ в деятельность ОТИ или ТС применительно к модели нарушителя.

- определение рекомендаций субъекту транспортной инфраструктуры в отношении мер, которые необходимо дополнительно включить в систему мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС. Результатом является описание дополнительных мер, которые необходимо принять субъекту транспортной инфраструктуры на ОТИ и/или ТС в соответствии с требованиями по обеспечению транспортной безопасности.

Согласно пункту 6 приказа №87 результаты проведенной оценки уязвимости оформляются специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в виде текстового документа с графическими план-схемами в трех экземплярах (первый и второй экземпляр на бумажном носителе, третий - на магнитном) и направляется в компетентный орган для рассмотрения и принятия решения об утверждении либо об отказе в утверждении.

При этом в силу пунктов 5.7, 5.8 Требований №43, субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и/ или транспортных средств (ОТИ и/или ТС) в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС о присвоенной категории ОТИ и/или ТС, а также разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 № 34 утвержден Порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Согласно пункту 2 указанного Порядка план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры и утверждается компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности. В соответствии с пунктом 3 Порядка план разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости и определяет систему мер для защиты объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства для подписания от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористических операций.

Таким образом, проведение оценки уязвимости и принятие решения об утверждении результатов проведенной оценки уязвимости не являются компетенцией субъекта транспортной инфраструктуры, в данном случае – ОАО «РЖД», а отсутствие утвержденных результатов оценки уязвимости объекта является препятствием для разработки плана обеспечения его транспортной безопасности.

Согласно статье 6 Закона о транспортной безопасности количество категорий и критерии категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливаются в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере экономического развития. Категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

В отношении железнодорожного транспорта эти функции возложены на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта».

В силу пункта 8 Порядка установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности, утвержденного приказом Минтранса РФ от 21.02.2011 №62, компетентный орган в области обеспечения транспортной безопасности информирует субъект транспортной инфраструктуры о присвоении или изменении ранее присвоенной категории объекта транспортной инфраструктуры в срок, не превышающий 15 рабочих дней с момента присвоения или изменения ранее присвоенной категории.

Железнодорожная станция Подберезье на момент проведения проверки не была включена в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры (ОТИ), а Общество не было уведомлено о присвоении железнодорожной станции Подберезье определенной категории.

При этом пунктами 2 и 3 статьи 6 Закона №16-ФЗ, Порядком ведения реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденным приказом Минтранса РФ от 20.01.2010 №22, Порядком установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденным приказом Минтранса РФ от 21.02.2011 №62, не предусмотрена возможность участия субъектов транспортной инфраструктуры в категорировании объектов, а равно, не установлена их обязанность по обращению в компетентные органы с запросом (требованием) о проведении категорирования, либо получения их результатов.

Поскольку на ОАО «РЖД», как на субъекте транспортной инфраструктуры, лежит обязанность по обеспечению проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а также утверждения в установленном порядке результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в течение трех месяцев с момента получения вышеназванного уведомления о включении объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в реестр категорированных объектов, то на дату вынесения оспариваемого предписания у заявителя отсутствовала обязанность по проведению оценки уязвимости, так как уведомление о включении железнодорожной станции Подберезье в Реестр категорированных ОТИ и о присвоенной категории ОТИ на 12.12.2012 отсутствовало.

Отсутствие утвержденных результатов оценки уязвимости на период проверки объекта является препятствием для разработки плана обеспечения его транспортной безопасности.

Ввиду отсутствия плана обеспечения транспортной безопасности Обществом не могло быть исполнено также требование пункта 5.9 Требований №43 (пункт 1 предписания), согласно которому субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, утвердить и реализовать порядок взаимодействия между силами обеспечения транспортной безопасности ОТИ (ТС) и силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ и/или ТС, с которыми имеется технологическое взаимодействие.

Кроме того, как следует из объяснений заявителя, ввиду отсутствия плана обеспечения транспортной безопасности сотрудники сил обеспечения транспортной безопасности в штат железнодорожной станции Подберезье не введены. Кроме того, в материалах дела отсутствуют сведения о технологическом взаимодействии субъекта транспортной инфраструктуры с силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ и/или ТС.

При таких обстоятельствах, пункт 1 оспариваемого предписания подлежит признанию недействительным.

Целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства (часть 1 статьи 2 Закона №16-ФЗ).

Основными задачами обеспечения транспортной безопасности являются: нормативное правовое регулирование в области обеспечения транспортной безопасности; определение угроз совершения актов незаконного вмешательства; оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; разработка и реализация требований по обеспечению транспортной безопасности; разработка и реализация мер по обеспечению транспортной безопасности; подготовка специалистов в области обеспечения транспортной безопасности; осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области обеспечения транспортной безопасности; информационное, материально-техническое и научно-техническое обеспечение транспортной безопасности (часть 2 статьи 2 Закона №16-ФЗ).

В силу пункта 5.1 Требований №43 назначение лица, ответственного за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры, является обязанностью субъекта транспортной инфраструктуры и не ставится в зависимость от проведения и утверждения результатов оценки уязвимости и разработки плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ.

Согласно пунктам 8, 9 Положения об организации обеспечения транспортной безопасности в ОАО «РЖД», утвержденного приказом ОАО «РЖД» от 12.12.2011 №183, общее руководство и контроль за организацией обеспечения транспортной безопасности в ОАО «РЖД» осуществляется президентом ОАО «РЖД»; текущее руководство и контроль за организацией обеспечения транспортной безопасности в ОАО «РЖД» осуществляется вице-президентом, в ведении которого находятся вопросы корпоративной безопасности.

При этом пунктами 12, 13 указанного Положения установлено, что выполнение мероприятий по обеспечению транспортной безопасности объектов железнодорожного транспорта организуется филиалами и другими структурными подразделениями ОАО «РЖД», в ведении которых находятся эти объекты. Непосредственная реализация мер, направленных на обеспечение защищенности объектов железнодорожного транспорта, противодействие соответствующим угрозам совершения актов незаконного вмешательства, осуществляется руководителем подразделения филиала, другого структурного подразделения ОАО «РЖД», на которого в установленном порядке возложено управление производственной (технологической) деятельностью объекта железнодорожного транспорта в соответствии с его предназначением (далее – руководитель объекта железнодорожного транспорта).

В нарушение вышеуказанных требований на железнодорожной станции Подберезье не назначено лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности. Доказательств обратного суду при рассмотрении дела ОАО «РЖД» не представлено.

В представленном заявителем приказе ОАО «РЖД» от 29.10.2012 №ДУС-3/1755 о назначении в соответствии с приказом №183 от 12.12.2011 ответственных лиц за обеспечение транспортной безопасности в целях совершенствования мер обеспечения транспортной безопасности на станциях Санкт-Петербургского центра организации работы железнодорожных станций – железнодорожная станция Подберезье отсутствует.

При таких обстоятельствах пункт 2 оспариваемого предписания является правомерным.

В пунктах 3-7 оспариваемого предписания указано на несоблюдение Обществом пункта 5.25 Требований №43, согласно которым субъект транспортной инфраструктуры обязан установить в целях обеспечения транспортной безопасности:

5.25.1. Конфигурацию и границы территории ОТИ или ТС, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (далее - зона свободного доступа ОТИ или ТС).

5.25.2. Конфигурацию и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ или ТС, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты) (далее - зоны транспортной безопасности), а также критических элементов ОТИ или ТС.

5.25.3. Конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - перевозочный сектор зоны транспортной безопасности).

5.25.4. Конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - технологический сектор зоны транспортной безопасности).

5.25.5. Схему размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или ее секторов, критических элементов ОТИ или ТС, а также зоны свободного доступа ОТИ.

Суд находит обоснованным довод ОАО «РЖД» о невозможности исполнения требований пункта 5.25 Требований №43 до определения зоны транспортной безопасности (подпункты 4, 6, 8, 9, 13, 15 пункта 4 приказа Минтранса России от 11.02.2010 № 34), наличия критических элементов на объекте ОТИ, а также режимов пропуска на критические элементы (подпункты 5, 14, 15 пункта 4 приказа Минтранса России от 11.02.2010 № 34), и, соответственно, установление схемы размещения и состава оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или ее секторов, критических элементов ОТИ или ТС возможно только при разработке плана обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с подпунктом 4 пункта 4 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного приказом Минтранса России от 11.02.2010 № 34, именно в плане должны быть отражены сведения о границах части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства, проход в которую осуществляется через специально оборудованные места на объекте транспортной инфраструктуры или транспортном средстве для осуществления контроля в установленном порядке за проходом людей и проездом транспортных средств (зона транспортной безопасности).

Приказом Федерального агентства железнодорожного транспорта от 25.10.2011 №515 утверждены Методические рекомендации по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее – Рекомендации, действовавшие в период вынесения спорного предписания), из содержания которых вытекает, что установление конфигурации и границы участков зоны транспортной безопасности также отнесено к работам, которые проводятся в процессе оценки уязвимости. Так, пунктом 4 Рекомендаций установлен рекомендуемый перечень работ при проведении оценки уязвимости, в указанном перечне содержится такой вид работ, как определение границ зон безопасности. Кроме этого, в приложении №6 к Рекомендациям содержатся такие пункты, как предложения по конфигурации зон транспортной безопасности (перевозочный и технологический сектор), предложения по конфигурации зон свободного доступа и т.д.

Из смысла и буквального толкования вышеприведенных норм приказа Минтранса РФ от 12.04.2010 №87 «О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств», а также действовавших в период вынесения спорного предписания Рекомендаций следует, что мероприятия, изложенные в пунктах 3.1 - 3.4 приказа №87, должны проводиться после проведения категорирования ОТИ и оценки его уязвимости при разработке плана обеспечения транспортной безопасности на основании результатов проведенной оценки состояния защищенности ОТИ от АНВ.

Следовательно, в отсутствие доказательств, подтверждающих факт категорирования спорного ОТИ, возложение на Общество обязанностей, предусмотренных пунктами 5.25.1 - 5.25.5 Требований №43, также является преждевременным.

Указанная позиция подтверждается постановлением ФАС Северо-Западного округа от 16.07.2013 по делу №А05-14967/2012, постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.08.2013 по делу № А56-68699/2012.

Кроме того, поскольку действующим законодательством не установлен порядок оформления конфигурации и границ зоны свободного доступа ОТИ, а также нет запрета на использование при определении границ и оформлении конфигурации всех возможных документов, в том числе и документов государственных органов, оформление указанных данных может быть произведено как в виде графических схем (чертежей, планов, макетов и.т.п.), так и в виде текстовых документов (правил, требований и.т.п.).

ОАО «РЖД» полагает, что документами, подтверждающими установление конфигурации и границ территории ОТИ и, следовательно, соблюдения Обществом пунктов 5.25.1 – 5.25.5 Требований №43 является Технико-распорядительный акт станции Подберезье (согласно инструкции №ХЗ-3801 приложением к TPА является масштабный план станции и схематический план станции, на которых отражаются пешеходные переходы, пассажирские платформы и т.д.), свидетельство о государственной регистрации права 53-НО №189233 от 26.04.2004, технический паспорт на сооружение – производственно-технологический комплекс Новгородской дистанции пути Санкт-Петербургского отделения Октябрьской железной дороги филиала ОАО «РЖД». Данные документы позволяют однозначно судить о границах и конфигурации ОТИ – станции Подберезье.

Ненормативными актами, регулирующими проход (пронос) в зоны свободного доступа ОТИ, являются: распоряжение ОАО «РЖД» от 20.10.2008 №2194р «Об утверждении типового технологического процесса работы пассажирской станции»; инструкция ОАО «РЖД» от 15.03.2005 №ХЗ-3801 «По составлению технико-распорядительных актов железнодорожных станций ОАО «РЖД».

Нормативным актом, регулирующим нахождение физических лиц на объектах повышенной опасности, является приказ Минтранса РФ от 08.02.2007 №18 «Об утверждении Правил нахождения граждан и размещения объектов в зонах повышенной опасности, выполнения в этих зонах работ, проезда и перехода через железнодорожные пути». Указанный свод документов позволяет однозначно отнести к зонам свободного доступа: пассажирские платформы, пешеходные переходы.

При таких обстоятельствах, пункты 3-7 оспариваемого предписания подлежат признанию недействительными.

В пунктах 8-12 оспариваемого предписания указано на несоблюдение Обществом пункта 5.30 Требований №43, согласно которым субъект транспортной инфраструктуры обязан: установить единые виды пропусков, действительные для прохода, проезда физических лиц или перемещения материальных объектов в перевозочный и/или технологический секторы зоны транспортной безопасности и/или на критические элементы ОТИ или ТС, а также правила их применения, уничтожения пропусков и допуска владельцев в соответствии со следующим порядком:

5.30.1. Постоянные пропуска выдавать персоналу субъекта транспортной инфраструктуры на срок установленных трудовых отношений в соответствии с номенклатурой (перечнем) должностей и на служебные, производственные автотранспортные средства, эксплуатируемые данным субъектом, а также персоналу юридических лиц, осуществляющих деятельность в зонах транспортной безопасности ОТИ или ТС, в рамках сроков действия договоров и соглашений, обуславливающих такую деятельность, в соответствии с номенклатурой (перечнем) должностей персонала данных юридических лиц, а также на эксплуатируемые такими организациями в зоне транспортной безопасности служебные, производственные автотранспортные средства, самоходные машины и механизмы на основании удостоверенных печатью письменных обращений руководителей таких юридических лиц.

5.30.2. Постоянные пропуска физических лиц должны содержать следующую информацию: номер пропуска, машиносчитываемую и биометрическую часть, наименование субъекта транспортной инфраструктуры, выдавшего пропуск, место работы (службы), должность, фамилию, имя, отчество и фотографию владельца, срок и временной интервал действия пропуска и секторы зоны транспортной безопасности, в которые допущен владелец.

5.30.3. Постоянные пропуска служебных, производственных автотранспортных средств, самоходных машин и механизмов должны содержать следующую информацию: номер пропуска, наименование субъекта транспортной инфраструктуры, выдавшего пропуск, вид, марку, модель, цвет, регистрационные знаки (номера), сведения о должности (должностях) лица (лиц), под управлением которых будут находиться данные автотранспортные средства, самоходные машины и механизмы.

5.30.4. Разовые пропуска выдавать посетителям ОТИ или ТС на основании удостоверенных печатью письменных обращений уполномоченных сотрудников субъекта транспортной инфраструктуры, федеральных органов исполнительной власти или юридических лиц, осуществляющих деятельность на территории ОТИ или ТС.

5.30.5. Разовые пропуска физических лиц должны содержать следующую информацию: номер пропуска, наименование субъекта транспортной инфраструктуры, выдавшего пропуск, срок и временной интервал действия пропуска, секторы зоны транспортной безопасности, в которые допущен владелец.

5.30.23. Образцы пропусков всех видов согласовывать с уполномоченными подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности.

Приказом №81 от 14.06.2011 «Об утверждении типовых правил пропуска на охраняемые территории филиалов, других структурных подразделений и негосударственных учреждений ОАО «РЖД» установлен порядок пропуска работников филиалов, других структурных подразделений и негосударственных учреждений ОАО «РЖД», иных физических лиц и транспортных средств на охраняемые территории подразделения ОАО «РЖД», пропуск на которые осуществляется по постоянным пропускам, временным пропускам, разовым пропускам, служебным удостоверениям, материальным и транспортным пропускам.

В ходе проведенной проверки Управлением было выявлено, что в нарушение вышеуказанных пунктов Требований №43 в ОАО «РЖД» отсутствуют документы, подтверждающие выдачу постоянных пропусков персоналу субъекта транспортной инфраструктуры на срок установленных трудовых отношений в соответствии с номенклатурой (перечнем) должностей и на служебные, производственные автотранспортные средства, эксплуатируемые данным субъектом, а также персоналу юридических лиц, осуществляющих деятельность в зонах транспортной безопасности станции Подберезье, в рамках сроков действия договоров и соглашений, обуславливающих такую деятельность, в соответствии с номенклатурой (перечнем) должностей персонала данных юридических лиц, а также на эксплуатируемые такими организациями в зоне транспортной безопасности служебные, производственные автотранспортные средства, самоходные машины и механизмы на основании удостоверенных печатью письменных обращений руководителей таких юридических лиц; на станции Подберезье отсутствуют постоянные пропуска физических лиц, содержащие следующую информацию: номер пропуска, машиносчитываемую и биометрическую часть, наименование субъекта транспортной инфраструктуры, выдавшего пропуск, место работы (службы), должность, фамилию, имя, отчество и фотографию владельца, срок и временный интервал действия пропуска и секторы зоны транспортной безопасности, в которые допущен владелец; на станции Подберезье отсутствуют постоянные пропуска служебных, производственных автотранспортных средств, самоходных машин и механизмов содержащие следующую информацию: номер пропуска, наименование субъекта транспортной инфраструктуры, выдавшего пропуск, вид, марку, модель, цвет, регистрационные знаки (номера), сведения о должности (должностях) лица (лиц), под управлением которых будут находиться автотранспортные средства, самоходные машины и механизмы; отсутствуют документы, регламентирующие порядок выдачи разовых пропусков, выдаваемых посетителям станции Подберезье; отсутствуют документы, подтверждающие согласование образцов пропусков всех видов с уполномоченными подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности.

Доказательств обратного суду не представлено.

При этом из буквального толкования вышеуказанных пунктов Требований №43 не следует, что их выполнение возможно только после проведения оценки уязвимости и разработки плана обеспечения транспортной безопасности. Выявленные нарушения пунктов 5.30.1, 5.30.2, 5.30.3, 5.30.4, 5.30.5, 5.30.23 Требований №43 носят общий характер, в связи с чем положения указанных пунктов должны быть выполнены вне зависимости от проведения оценки уязвимости и разработки плана обеспечения транспортной безопасности.

При таких обстоятельствах пункты 8-12 оспариваемого предписания являются правомерными.

На основании вышеизложенного, требования ОАО «РЖД» в части признания недействительными пунктов 1, 3-7 предписания Управления от 12.12.2012 № 07-44-09/626 являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

В части признания недействительным пунктов 2, 8-12 оспариваемого предписания, суд отклоняет доводы заявителя, поскольку указанные в данных пунктах нарушения подтверждается материалами дела.

В соответствии с положениями статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и разъяснениями, содержащимися в пункте 5 Информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.03.2007 № 117 «Об отдельных вопросах практики применения главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации», уплаченная ОАО «РЖД» государственная пошлина в размере 2000 рублей взыскивается в его пользу непосредственно с Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта как со стороны по делу о признании действий и решений государственного органа незаконными.

При распределении понесенных судебных расходов и взыскании их с Управления в пользу заявителя судом учтена правовая позиция Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенная в постановлении от 13.11.2008 № 7959/08, согласно которой в случае признания обоснованным полностью или частично заявления об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц судебные расходы подлежат возмещению соответственно этим органом в полном размере.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

Признать недействительными пункты 1, 3-7 предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 12.12.2012 № 07-44-09/626 об устранении выявленных нарушений.

В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказать.

Взыскать с Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в пользу открытого акционерного общества «Российские железные дороги» 2000 рублей судебных расходов по уплате государственной пошлины.

Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.

Судья Анисимова О.В.