Гражданский кодекс часть 1

Комитет по информатизации и связи (далее – заявитель, Комитет) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее – Управление, Санкт- Петербургское УФАС) от 06.11.2018 по делу № 1-00-28/78-03-18.

Определением Арбитражного суда города Санкт-Петербург и Ленинградской области от 01.10.2019 производство по делу № А56-21574/20189 приостановлено на основании пункта 1 части 1 статьи 143 АПК РФ до рассмотрения Арбитражным судом Северо-Западного округа кассационной жалобы по делу № А56-21503/2019.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 19.12.2019 постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.08.2019 и решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21.05.2019 по делу № А56-21503/2019 оставлены без изменения.

Верховный суд Российской Федерации определением от 27.03.2020 отказал в передаче кассационной жалобы УФАС для рассмотрения в Верховном суде.

Распоряжением Заместителя председателя суда от 16.03.2020 дело А56-21574/2019 передано в производство судье Ресовской Т.М.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены: АНО «Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл-Р» и Санкт-Петербургское ГУП «Санкт-Петербургский информационно-аналитический центр» (далее – ГУП «СПб ИАЦ», Предприятие).

В судебном заседании представитель Комитета поддержал заявленные требования.

Представитель СПб ГУП «Санкт-Петербургский информационно-аналитический центр» поддержал позицию заявителя.

УФАС и АНО «Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл-Р», извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства в соответствии со ст. 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) по имеющимся в деле адресам, в судебное заседание не явились.

Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы представителей, суд установил следующие обстоятельства.

23.12.2016 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru опубликованы: извещение о проведении закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) от 23.12.2016 №0172200006116000270, информация о контракте №27825457753 17 000004 от 11.01.2017, контракт от 30.12.2016 №12/17.

Предмет контракта – выполнение работ по эксплуатации, сопровождению и развитию государственной информационной системы Санкт-Петербурга «Интегрированная система информационно-аналитического обеспечения деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга» в 2017 году, начало выполнения работ – с момента заключения контракта.

18.07.2017 Комитету выдано предупреждение №78/21273/17 о необходимости прекращения действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, путем прекращения (расторжения) государственного контракта 30.12.2016 №12/17 и проведения конкурсных процедур, предусмотренных Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон №44-ФЗ).

В ходе контроля за исполнением предупреждения Управлением выявлен факт осуществления Комитетом закупки у единственного поставщика (исполнителя) №0172200006117000212 и заключения государственного контракта от 28.12.2017 №5/18 с ГУП «СПб ИАЦ» на выполнение работ по эксплуатации, сопровождению и развитию государственной информационной системы Санкт-Петербурга «Интегрированная система информационно-аналитического обеспечения деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга» в 2018 г., что свидетельствовало, по мнению Управления, о невыполнении предупреждения.

В связи с невыполнением предупреждения УФАС возбуждено дело №1-00-28/78-03-18.

По результатам рассмотрения дела, Комиссия УФАС 06.11.2018 вынесла решение (полный текст решения изготовлен 20.11.2018), признав в действиях Комитета нарушение ч. 1 ст. 15 Федерального Закона №135-ФЗ от 26.07.2006 «О защите конкуренции», выразившееся в закупке за счет бюджетных средств у определенного хозяйствующего субъекта - СПб ГУП «Санкт-Петербургский информационно-аналитический центр» работ по эксплуатации, сопровождению и развитию государственной информационной системы Санкт-Петербурга «Интегрированная система информационно-аналитического обеспечения деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга» в 2017 г. и 2018 г., путем заключения государственных контрактов от 30.12.2016 №12/17, от 28.12.2017 №5/18 способом у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в отсутствие правовых оснований, установленных Законом №44-ФЗ, что не допустило конкуренции за право исполнения государственных контрактов и может иметь результатом ограничение конкуренции на рынке информационно-коммуникационных работ в Санкт-Петербурге.

На основании принятого решения Комитету выдано предписание о совершении впредь действий, направленных на обеспечение конкуренции при осуществлении закупок материально-технического, информационного обеспечения деятельности государственной информационной системы Санкт-Петербурга «Интегрированная система информационно-аналитического обеспечения деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга» (далее - ИС ИАО) в том числе работ, услуг по развитию и сопровождению ИС ИАО, путем проведения конкурентных процедур, предусмотренных Федеральным законом № 44-ФЗ.

Не согласившись с решением и предписанием, предприятие оспорило их в судебном порядке.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Из материалов дела следует, что Комитетом на основании пункта 6 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ заключены с ГУП «СПб ИАЦ» следующие государственные контракты (далее - Контракты):

- государственный контракт от 30.12.2016 №12/17 на выполнение работ по эксплуатации, сопровождению и развитию государственной информационной системы Санкт-Петербурга «Интегрированная система информационно-аналитического обеспечения деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга» в 2017 г.

- государственной контракт от 28.12.2017 №5/18 на выполнение работ по эксплуатации, сопровождению и развитию государственной информационной системы Санкт-Петербурга «Интегрированная система информационно-аналитического обеспечения деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга» в 2018 г.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ закупки могут осуществляться у единственного исполнителя в случае закупки работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Согласно п.5 ст.13 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее - Федеральный закон об информации) особенности эксплуатации государственных информационных систем и муниципальных информационных систем могут устанавливаться в соответствии с техническими регламентами, нормативными правовыми актами государственных органов, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, принимающих решения о создании информационных систем.

Согласно п.1 статьи 14 Федерального закона об информации государственные информационные системы создаются в целях реализации полномочий государственных органов и обеспечения обмена информацией между этими органами, а также в иных установленных федеральными законами целях.

Пунктом 2 статьи 14 Федерального закона об информации установлено, что государственные информационные системы создаются, модернизируются и эксплуатируются с учетом требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд либо законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, о муниципально-частном партнерстве, законодательством о концессионных соглашениях, а в случаях, если эксплуатация государственных информационных систем осуществляется без привлечения средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в соответствии с иными федеральными законами.

Согласно пункту 12 статьи 2 Федерального закона № 149-ФЗ оператором информационной системы является гражданин или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по эксплуатации информационной системы, в том числе по обработке информации, содержащейся в ее базах данных.

В целях реализации положений Федерального закона об информации принят Закон Санкт-Петербурга от 07.07.2009 № 371-70 «О государственных информационных системах Санкт-Петербурга» (далее - Закон СПб о государственных информационных системах), который регулирует особенности создания и эксплуатации государственных информационных систем Санкт-Петербурга, а также определяет порядок и условия доступа к информации, содержащейся в государственных информационных системах Санкт-Петербурга, и иным имеющимся в распоряжении государственных органов Санкт-Петербурга сведениям и документам.

Согласно п. 1 ст.3 Закона СПб о государственных информационных системах государственные информационные системы Санкт-Петербурга создаются по решению государственных органов Санкт-Петербурга. Государственные информационные системы исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга создаются по решению Правительства Санкт-Петербурга,

В соответствии с п. 3 ст. 3 указанного Закона особенности эксплуатации государственных информационных систем Санкт-Петербурга могут устанавливаться государственными органами Санкт-Петербурга, принимающими решения о создании указанных информационных систем. Особенности эксплуатации государственных информационных систем исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга устанавливаются Правительством Санкт-Петербурга.

Следовательно, исходя из положений Федерального закона об информации и Закона СПб о государственных информационных системах, Правительство Санкт-Петербурга при принятии решения о создании государственной информационной системы Санкт-Петербурга определяет особенности эксплуатации такой информационной системы и лицо, которое будет осуществлять функции оператора.

Пунктом 3.1 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 24.04.2014 № 279 установлено, что функции оператора ИС ИАО осуществляет ГУП «СПБ ИАЦ».

В соответствии с пунктом 4.4 Положения «О государственной информационной системе Санкт-Петербурга «Интегрированная система информационно-аналитического обеспечения деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга», утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 24.04.2014 № 279, оператор Системы обеспечивает:

работоспособность программных и технических средств Системы;

сбор, обработку, хранение и распространение информации, накапливаемой в Хранилище данных, с учетом требований по обеспечению информационной безопасности;

наполнение Хранилища данных исходными данными от Поставщиков информации;

аналитическую обработку исходных данных от Поставщиков информации и формирование агрегированной информации на основе расчетных задач;

выполнение комплекса работ по оценке и прогнозированию социально-экономического развития Санкт-Петербурга;

подготовку информационно-аналитических материалов, в том числе информационно-справочных и презентационных;

обработку заявок, полученных от оператора ГАС «Управление» и Пользователей Системы;

выгрузку предоставляемых данных; авторизацию Пользователей Системы;

информационный обмен с операторами информационных систем, которые взаимодействуют с Системой или информационные ресурсы которых поступают для использования в Систему;

взаимодействие с оператором ГАС «Управление»;

осуществление программно-технических мер по защите информации, обрабатываемой в Системе;

модернизацию и программно-технологическое развитие отдельных элементов Системы и Системы в целом.

Перечисленные полномочия оператора Системы охватывают весь спектр работ, предусмотренный государственными контрактами от 30.12.2016 № 12/17 и от 28.12.2017 № 5/18, относя их к исключительным полномочиям СПб ГУП «СПб ИАЦ».

При этом неконкурентный способ закупки -у единственного исполнителя не налагает на СПб ГУП «СПб ИАЦ» обязанности выполнить все работы (услуги), предусмотренные государственными контрактами от 30.12.2016 № 12/17 и от 28.12.2017 № 5/18 лично.

Документация о закупке по государственным контрактам не содержала запрета на привлечение субподрядчиков. Субподрядчики привлекались на крайне малый объем работ, связанный исключительно с выполнением второстепенных задач. Например, субподрядчик ООО «Инсерв» выполнял и выполняет опросы населения, данные которых загружаются в Систему и используются для подготовки аналитических материалов.

Субподрядчики - ЗАО «Главный испытательный сертификационный центр безопасности программных средств вычислительной техники», ФГБОУ ВО «Самарский государственный экономический университет» выполняют работы в части технического сопровождения программных комплексов, используемого в ИС ИАО, то есть работы, необходимые для корректной работы Системы, но не идентичные полномочиям оператора Системы.

Данное условие соблюдается в отношении всех субподрядчиков по государственным контрактам от 30.12.2016 № 12/17 и от28.12.2017№ 5/18.

СПб ГУП «СПб ИАЦ» - оператор Системы, является крупным системным интегратором в сфере информационных технологий, обладает исключительными полномочиями в части выполнения работ по развитию, эксплуатации, сопровождению Системы, владеет всей информацией и инструментарием для качественного выполнения всего комплекса работ с соблюдением требований по защите информации. И именно данными исключительными полномочиями СПб ГУП «СПб ИАЦ» был наделен постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 24.04.2014 № 279.

Суд поддерживает довод заявителя о том, что норма, содержащаяся в указанной статье, не предусматривает требования о том, что в соответствующих нормативных правовых актах РФ или субъекта должны быть указаны конкретные организации в целях возложения на них исключительных полномочий. Указанные нормативно-правовые акты субъекта РФ определяют единственного исполнителя, указывая (регулируя) его статус с точки зрения выполняемой деятельности. При этом пункт 6 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ прямо говорит о том, что такая ситуация является легитимной и законодательными актами субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены основания ограничения конкуренции между субъектами, участвующими в экономических отношениях.

Способ закупки, предусмотренный пунктом 6 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ, не налагает на Комитет по информатизации и связи обязанности предусмотреть в документации по закупке личное исполнение обязательств по государственным контрактам подрядчиком.

В рамках дела № А56-21503/2019 судебными инстанциями установлена возможность и необходимость выполнения работ по эксплуатации, сопровождению и развитию информационной системы одним лицом - СПб ГУП «СПб ИАЦ».

СПб ГУП «СПб ИАЦ» - оператор ИС ИАО, является крупным системным интегратором в сфере информационных технологий, обладает исключительными полномочиями в части выполнения работ по развитию, эксплуатации, сопровождению Системы, владеет всей информацией и инструментарием для качественного выполнения всего комплекса работ с соблюдением требований по защите информации, хранящейся и поступающей в Систему. Только оператор Системы обладает особым опытом и знаниями в части архитектуры Системы, процесса ее создания и развития, соблюдает преемственность методик работы. И именно данными исключительными полномочиями СПб ГУП «СПб ИАЦ» был наделен постановлением Правительства Санкт-Петербурга № 279.

ИС ИАО позволяет обеспечить непрерывный процесс информационно-аналитической и информационно-справочной поддержки принятия управленческих решений должностным лицам и сотрудникам исполнительных органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, в том числе, в рамках деятельности советов, комиссий, действующих в исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга.

Таким образом, Комитет правомерно осуществил закупку у единственного исполнителя – СПб ГУП «Санкт-Петербургский информационно-аналитический центр», полномочия которого определены в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Законом Санкт-Петербурга от 07.07.2009 № 371-70 «О государственных информационных системах Санкт-Петербурга», Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 07.06.2010 №736 «О создании Межведомственной автоматизированной информационной системы предоставления в Санкт-Петербурге государственных и муниципальных услуг в электронном виде».

На основании вышеизложенного оспариваемые решение и предписание являются неправомерными, нарушают права и законные интересы заявителя.

Следовательно, заявленные требования подлежат удовлетворению.

Руководствуясь ст.ст. 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

Арбитражный суд решил:

Признать недействительными решение и предписание (изготовлено в полном объеме 20.11.2018) Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 06.11.2018 по делу № 1-00-28/78-03-18.

Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.

Судья Ресовская Т.М.