Гражданский кодекс часть 1

Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее – Управление) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 01.08.1996 №113-р «О порядке оценки недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности, и прав на него» (далее - распоряжение №113-р) несоответствующим положениям Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и Федерального закона от 29.07.1998 №135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", имеющих большую юридическую силу, и недействующим с момента вступления в законную силу решения суда.

Определением суда от 19.09.2012 к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Правительство Санкт-Петербурга.

В судебном заседании, состоявшемся 21.11.2012, объявлен перерыв до 09 час. 30 мин. 28.11.2012. После перерыва судебное заседание продолжено.

Представитель Управления поддержал заявленные требования, просит признать распоряжение №113-р недействующим, поскольку данный нормативный акт предусматривает аттестацию оценщиков в Санкт-Петербурге, создает преимущественные условия деятельности Санкт-Петербургскому государственному унитарному предприятию «Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости» (далее - ГУП «ГУИОН») на рынке услуг по оценке объектов недвижимости.

Представители Правительства Санкт-Петербурга и губернатора Санкт-Петербурга требования заявителя не признают, ссылаясь на отсутствие доказательств того, что оспариваемое распоряжение приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке).

Рассмотрев материалы дела, выслушав представителей участвующих в деле лиц, суд установил следующие фактические обстоятельства.

Распоряжением губернатора от 01.08.1996 №113-р введено в действие Временное положение о порядке оценки рыночной стоимости объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности, (приложение №1) и Методические рекомендации по определению рыночной стоимости объектов недвижимости (приложение №2). Губернатор Санкт-Петербурга согласился с предложением Городской комиссии по недвижимости при Правительстве Санкт-Петербурга о создании при Комитете по управлению городским имуществом (далее – КУГИ) Совета по аттестации оценщиков. Согласно данному распоряжению №113-р КУГИ надлежит обеспечить проведение оценки рыночной стоимости объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности: - при предоставлении зданий нежилого и жилищного фондов на условиях реконструкции, капитального ремонта и завершения строительства; - при определении начальной цены стоимости предоставления права застройки земельного участка на инвестиционных торгах; - при согласовании в соответствии с п. 2 ст. 295 ГК РФ и п. 3.6.2 Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 01.07.1994, утвержденных Указом Президента РФ от 22.07.1994 №1535, сделок с недвижимым имуществом, находящимся в хозяйственном ведении государственных унитарных предприятий Санкт-Петербурга. КУГИ надлежит: в месячный срок утвердить форму типового договора на проведение оценки рыночной стоимости объекта недвижимости; утвердить по предложению Городской комиссии по недвижимости Положение и состав Совета по аттестации оценщиков численностью 5-7 человек, а также форму Свидетельства об аттестации оценщика; осуществлять выполнение функций Заказчика по оценке указанных объектов от имени Администрации Санкт-Петербурга; совместно с Департаментом строительства исходя из практики применения в процессе проведения инвестиционных торгов рыночных методов оценки стоимости предоставления права застройки земельных участков, подготовить предложения по использованию указанных методов при предоставлении права застройки земельных участков целевым назначением. Распоряжением установлено, что финансирование работ по оценке рыночной стоимости объектов недвижимости, проводимых по заказу Администрации Санкт-Петербурга, осуществляется в размере 50% средств, предусмотренных п. 5.1.1 приложения 1 к распоряжению мэра Санкт-Петербурга от 03.06.1994 №585-р.

Распоряжение №113-р опубликовано в печатном издании «Вестник Администрации Санкт-Петербурга» №9/96.

В июле 1998 года принят Федеральный закон №135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», определяющий правовые основы регулирования оценочной деятельности в отношении объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, физическим лицам и юридическим лицам, для целей совершения сделок с объектами оценки, а также для иных целей.

27.07.2006 в издании «Российская газета» опубликован Федеральный закон от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», который определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Считая, что распоряжение губернатора Санкт-Петербурга №113-р не соответствует нормам Федеральных законов «О защите конкуренции» и «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», имеющих большую юридическую силу, Управление обратилось в суд с настоящим заявлением.

Оценив представленные по делу доказательства, суд пришел к следующим выводам.

В силу части 2 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных его положений, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Оспариваемым распоряжением №113-р введена действующая до настоящего времени обязательная аттестация оценщиков в Санкт-Петербурге, которую осуществляет Совет по аттестации оценщиков, созданный при КУГИ в соответствии с пунктом 1.2 указанного распоряжения.

До настоящего времени также действуют Временное положение о порядке оценки рыночной стоимости объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности, и Методические рекомендации по определению рыночной стоимости объектов недвижимости (приложения №1 и №2 к распоряжению № 113-р).

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Распоряжение № 113-р издано до принятия Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», который с момента вступления в силу имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации и обеспечивает единообразие оценки имущества на всей территории Российской Федерации. Указание в данном Федеральном законе на возможность применения региональных актов в данной сфере отсутствует. Федеральное законодательство в области оценочной деятельности не наделяет полномочиями органы власти субъекта Российской Федерации, в частности Санкт-Петербурга, по регулированию оценочной деятельности и не устанавливает какие-либо особенности организации оценочной деятельности в Санкт-Петербурге.

Распоряжением №113-р введена аттестация оценщиков и установлено, что только лица, прошедшие аттестацию, вправе осуществлять оценочную деятельность в отношении имущества Санкт-Петербурга, так:

- пунктом 7.1 Временного положения установлено, что физические лица, прошедшие аттестацию в порядке, установленном настоящим Положением, могут быть привлечены по договору к оценке недвижимости в случаях, предусмотренных настоящим Положением;

- пунктом 7.2 Временного положения установлено, что результаты оценки, полученные лицами, не прошедшими аттестацию в порядке, предусмотренном настоящим Положением, не могут быть использованы в качестве цены в договорах, заключаемых от лица Санкт-Петербурга.

Временным положением установлен Порядок аттестации лиц, осуществляющих деятельность по оценке недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности (раздел 7), в том числе указано, что для получения Свидетельства об аттестации физические лица представляют в Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие «Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости» (далее - ГУП «ГУИОН») заявление на проведение аттестации (п.7.8.), которое также ведет реестр аттестованных оценщиков (п.7.4.).

Аттестацию оценщиков осуществляет Совет по аттестации, создаваемый при КУГИ, который утверждает состав Совета (п.7.3.).

Из пункта 7.5 Временного положения следует, что за рассмотрение заявлений о выдаче свидетельства об аттестации взимается плата, которая перечисляется на счет ГУП «ГУИОН».

ГУП «ГУИОН» является одним из участников рынка услуг по оценке объектов недвижимости, на которого возложены полномочия по приему заявлений оценщиков для прохождения аттестации. При этом ГУП «ГУИОН» может отказать заявителю в приеме документов, то есть может влиять на число подавших документы оценщиков, а следовательно, прошедших аттестацию.

Таким образом, введенная распоряжением № 113-р аттестация оценщиков представляет собой процедуру «отбора» оценщиков на право осуществления деятельности по оценке недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности, которая проводится Советом по аттестации, созданным при КУГИ - заказчике услуг по оценке.

Действующая в Санкт-Петербурге система аттестации оценщиков противоречит Закону об оценочной деятельности, которым аттестация оценщиков органами государственной власти субъектов Российской Федерации не предусмотрена. Согласно статье 4 Закона «Об оценочной деятельности» субъектами оценочной деятельности признаются физические лица, являющиеся членами одной из саморегулируемых организаций оценщиков и застраховавшие свою ответственность в соответствии с требованиями названного Федерального закона.

Аттестация предусмотрена для членов саморегулируемой организации оценщиков в целях включения их в состав экспертного совета саморегулируемой организации. При этом статья 21.1 Закона об оценочной деятельности устанавливает единые квалификационные требования к оценщикам и порядок сдачи единого квалификационного экзамена в соответствии с требованиями к уровню знаний, предъявляемыми федеральным стандартом оценки. За прием единого квалификационного экзамена с претендента взимается плата, размер и порядок взимания которой устанавливаются Национальным советом по оценочной деятельности по согласованию с уполномоченным федеральным органом, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности.

План проведения единых квалификационных экзаменов утверждается Национальным советом по согласованию с уполномоченным федеральным органом, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности.

Статья 21.2 Закона «Об оценочной деятельности» устанавливает единые требования к квалификационному аттестату, который является свидетельством, подтверждающим сдачу единого квалификационного экзамена, и выдается при условии, что лицо, претендующее на его получение, сдало единый квалификационный экзамен.

Этой же статьей установлено, что типы, формы квалификационных аттестатов, порядок их выдачи и аннулирования, порядок ведения реестра квалификационных аттестатов Национальным советом утверждаются уполномоченным федеральным органом, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности. Во исполнение данной нормы закона Министерство экономического развития Российской Федерации приказом от 26.03.2012 №152 утвердило тип, формы квалификационного аттестата, порядок выдачи и аннулирования квалификационных аттестатов, а также порядок ведения реестра квалификационных аттестатов Национальным советом по оценочной деятельности.

Согласно приложению 1 к распоряжению 113-р (Временное положение) ГУП «ГУИОН» устанавливает порядок выбора оценщика (п.2.4), привлекает аттестованных оценщиков для оценки объектов недвижимости, определяет оценщика и заключает с ним договор (п.2.2), осуществляет экспертизу результатов оценки, проведенной иными оценочными организациями (оценщиками) (п.2.6). При этом, как следует из пункта 2.1 Временного положения, ГУП «ГУИОН» осуществляет деятельность по оценке, что подтверждает, что оно является одним из участников рынка, а также свидетельствует, что заказы на оценку ГУП «ГУИОН» получает вне прохождения какого-либо порядка выбора оценщика.

Как отмечает Управление, к экспертизе результатов оценки, проведенной иными оценочными организациями привлекается ГУП «ГУИОН» - один из участников рынка услуг по оценке объектов недвижимости, которая может быть заинтересована в выдаче отрицательного заключения своим конкурентам, что создает (может создать) необоснованные препятствования осуществлению оценочной деятельности иными оценочными организациями, а ГУП «ГУИОН» преимущественные условия деятельности на товарном рынке, что запрещено частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Вместе с тем, порядок проведения экспертизы отчета установлен статьей 17.1 Закона «Об оценочной деятельности», согласно которой под экспертизой отчета понимаются действия эксперта или экспертов саморегулируемой организации оценщиков в целях проверки отчета, подписанного оценщиком или оценщиками, являющимися членами данной саморегулируемой организации, в соответствии с видом экспертизы. Результатом экспертизы отчета является положительное или отрицательное экспертное заключение, подготовленное экспертом или экспертами саморегулируемой организации оценщиков.

Также ГУП «ГУИОН» определяет условия осуществления оценочной деятельности, что следует из пункта 4.2 Временного положения, согласно которому «объем используемой при оценке информации, характеризующей состояние рынка недвижимости, выбор источников информации и порядок их предпочтения, порядок использования информации могут быть ограничены правилами, устанавливаемыми ГУП «ГУИОН», и условиями договора оценку».

Временным Положением установлены требования к лицу, осуществляющему оценку, к информации, используемой при оценке, к составу работ по оценке, а Методическими рекомендациями - методы для оценки рыночной стоимости, которые не соответствуют нормам статьи 20 Закона «Об оценочной деятельности», согласно которой порядок проведения оценки и осуществления оценочной деятельности определяются федеральными стандартами оценочной деятельности, которые разрабатываются Национальным советом с учетом международных стандартов оценки и утверждаются приказами Минэкономразвития РФ.

Согласно пунктам 5, 20 статьи 4 Закона «О защите конкуренции» организации, имеющие организационно-правовую форму ГУП, являются хозяйствующими субъектами, участниками товарных рынков и им не должны создаваться преимущественные (более выгодные) условия деятельности на товарном рынке по сравнению с другими участниками рынка (потенциальными участниками рынка).

Принятие нормативного правового акта, которым для государственного унитарного предприятия созданы условия деятельности на рынке услуг по оценке объектов недвижимости иные, чем для других оценочных организаций, создает ситуацию, когда при прочих равных условиях одни предприятия ставятся в преимущественное положение по отношению к другим предприятиям, занимающимся одним и тем же видом деятельности, что, соответственно, может привести к ограничению конкуренции на рынке услуг по оценке объектов недвижимости.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции» органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий.

В соответствии с частью 3 статьи 15 данного Закона запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления.

На основании изложенного, в связи с отсутствием у субъекта Российской
Федерации - Санкт-Петербурга прав и полномочий по аттестации оценщиков, а
также в связи с тем, что введенным Порядком аттестации в нарушение статьи 15 Закона «О защите конкуренции» создаются условия, ограничивающие конкуренцию,
распоряжение №113-р, которым введен указанный порядок аттестации, подлежит признанию недействующим.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что требования заявителя подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 167-170, 195 Арбитражного процессуального кодекса РФ, арбитражный суд

решил:

Признать недействующим распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 01.08.1996 №113-р «О порядке оценки недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности, и прав на него» как несоответствующее требованиям Федерального закона от 29.07.1998 №135-ФЗ «Об оценочной деятельности» и Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции».

Решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение месяца со дня принятия решения.

Председательствующий Соколова Н.Г.

Судьи Трохова М.В.

Синицина Е.В.