Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Саратовской области в составе судьи Калининой А.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Терентьевой А.Ю., рассмотрев в судебном заседании арбитражного суда материалы дела по заявлению

Комитета по координации и контролю закупок для государственных нужд Саратовской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области

о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 4-10/03 от 13 декабря 2010 года о признании комитета по координации и контролю закупок для государственных нужд Саратовской области нарушившим п.2 и п.5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», о признании незаконным предписания № 4-10/03 Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области от 13 декабря 2010 года о прекращении нарушений антимонопольного законодательства.

при участии:

от Комитета по координации и контролю закупок для государственных нужд Саратовской области – ФИО1, доверенность № 01/122 от 07.01.2011 г., сроком на 1 год, ФИО2, доверенность от 04.01.2011 г., сроком на 1 год, ФИО3. удостоверение №235.

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области – ФИО4, доверенность № 03/2-4973 от 27.09.2010 г., сроком по 27.09.2011 г., ФИО5, доверенность от 27.09.2010 г.

от ООО «Поволжский правовой центр поддержки предпринимательства» - не явился, уведомлен надлежащим образом.

от ООО «Регистрационно-процессинговый центр «Партнер» - ФИО6, доверенность от 25.02.2011

от Торгово-промышленной палаты Саратовской области - не явился, уведомлен надлежащим образом.

от ООО «Канцерна» - не явился, уведомлен надлежащим образом.

от ООО «Крипто-Про» - не явился, уведомлен надлежащим образом.

УСТАНОВИЛ:

В Арбитражный суд Саратовской области обратился Комитет по координации и контролю закупок для государственных нужд Саратовской области (далее также – Комитет, Заявитель) с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (далее также - Саратовское УФАС России) от 13.12.2010 по делу № 4-10/03.

О времени и месте участники процесса извещены в соответствии со ст.ст.121-123 АПК РФ.

Дело рассматривается по правилам ст.ст. 153 АПК РФ.

В судебном заседании Заявитель требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении, указав на то, что выводы Саратовского УФАС России о создании Комитетом дополнительного барьера для участников размещения заказа, желающих участвовать в запросе котировок и подавать котировочные заявки в форме электронного документа, необоснованны. Комитет предоставил хозяйствующим субъектам дополнительную возможность осуществлять подачу котировочной заявки в электронной форме с помощью средств АИС "Госзакупки". В соответствии с Положением о Комитете, утвержденным Постановлением Правительства Саратовской области, Заявитель обеспечивает внедрение в эксплуатацию и функционирование АИС "Госзакупки". Разработанная Комитетом Инструкция для участников размещения заказа по работе с АИС "Госзакупки" для формирования котировочных заявок в форме электронных документов (далее также - Инструкция) определяет правила получения технического доступа заинтересованных лиц в АИС "Госзакупки".

Также Заявитель указывает, что правомерно установил требования к области применения сертификатов открытых ключей ЭЦП и правомерно отказал ООО "Канцерна" в предоставлении права доступа в рабочую зону сайта www.goszakaz.saratov.gov.ru. Комитет не создавал преимуществ ООО "Поволжский правовой центр поддержки предпринимательства", поскольку проверка наличия у хозяйствующих субъектов лицензии на право осуществления отдельных видов деятельности не входит в полномочия Комитета. Саратовское УФАС России признало Комитет нарушившим п. 5 ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции", однако конкретные действия Заявителя, нарушающие данную норму, антимонопольным органом не установлены. Размещенная Комитетом Инструкция не регулирует вопросы размещения заказов и не является нормативным правовым актом. Кроме того, Саратовское УФАС России не дало надлежащей оценки представленным Комитетом доказательствам и необоснованно возложило на него выполнение предусмотренных предписанием действий.

Саратовское УФАС России считает требования Заявителя необоснованными по основаниям, изложенным в отзыве на заявление, и указывает при этом, что размещение заказов путем запроса котировок регулируется главой 4 Закона о размещении заказов, которая не содержит положений о процедуре предварительного получения участниками размещения заказа логина и пароля для получения возможности подать котировочную заявку в форме электронного документа. Однако согласно Инструкции подать котировочную заявку в форме электронного документа с помощью системы АИС "Госзакупки" могут только те, кто имеет пароль и логин для доступа в рабочую зону официального сайта. Иной возможности получения доступа в рабочую зону сайта www.goszakaz.saratov.gov.ru (без прохождения указанной выше процедуры) не существует. Комитет неправомерно установил требования к области применения сертификатов открытых ключей ЭЦП и, как следствие, неправомерно отказал ООО "Канцерна" в предоставлении права доступа в рабочую зону сайта www.goszakaz.saratov.gov.ru, поскольку из Федерального закона "Об электронной цифровой подписи" следует, что основное назначение открытого ключа ЭЦП - подтверждение подлинности электронной цифровой подписи в электронном документе. Открытый ключ ЭЦП ООО "Канцерна" соответствовал данным требованиям закона.

ООО "Поволжский правовой центр поддержки предпринимательства" не является удостоверяющим центром и не имеет лицензий ФСБ России в области криптографии. Однако информация о нем была размещена Комитетом в Приложении № 3 к Инструкции в числе уполномоченных удостоверяющих центров по выдаче ЭЦП. Размещенная на сайте Инструкция регулирует вопросы размещения заказов, что прямо следует из ее содержания и наименования. Вывод в резолютивной части решения от 21.12.2010 о нарушении Комитетом п. 5 ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" является опиской.

Заслушав доводы участвующих в деле лиц, исследовав представленные доказательства, суд пришел к следующим выводам.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Согласно п. 1 Положения о Комитете по координации и контролю закупок для государственных нужд Саратовской области, утвержденного постановлением Правительства Саратовской области от 08.02.2006 № 40-П, Комитет является органом исполнительной власти Саратовской области, уполномоченным на осуществление координации и контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Саратовской области.

Таким образом, требования ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" распространяются, в том числе, и на Заявителя.

Судом установлено, что на сайте www.goszakaz.saratov.gov.ru Комитетом размещена Инструкция для участников размещения заказа по работе с АИС "Госзакупки" для формирования котировочных заявок в форме электронных документов. Комитет не оспаривает факта размещения данной Инструкции.

Инструкция предусматривает прохождение участниками размещения заказа процедуры получения доступа в рабочую зону сайта www.goszakaz.saratov.gov.ru и возможности подать котировочную заявку в электронной форме. В частности, предусмотрено представление хозяйствующими субъектами в Комитет в рабочие дни определенного пакета документов. Пакет документов может быть представлен с нарочным или почтой. Для доступа в здание Правительства области необходимо предварительно заказать пропуск. При этом заявление о выдаче логина и пароля подается участником размещения заказа Министру области – председателю Комитета.

Судом установлено и представителями Комитета не оспаривается, что другая возможность получения доступа в рабочую зону сайта www.goszakaz.saratov.gov.ru отсутствует.

Между тем, суд отмечает, что вопросы размещения заказов путем запроса котировок регулируются Законом о размещении заказов. В ст. 43 Закона о размещении заказов приведен исчерпывающий перечень сведений, которые должен содержать запрос котировок. Требования, предъявляемые к котировочной заявке, установлены ст. 44 данного Закона. В силу положений ст. 46 Закона о размещении заказов обязанность по приему котировочной заявки и ее регистрации возложена на заказчика.

При этом данные нормы права не предполагают возможности установления какой-либо процедуры получения пароля и логина с предоставлением для этого определенных сведений и документов для получения возможности подать котировочную заявку в форме электронного документа. Следовательно, Законом о размещении заказов совершение подобных действий не предусмотрено.

Кроме того, согласно ч. 1 ст. 45 Закона о размещении заказов срок представления котировочных заявок может варьироваться от семи до четырех рабочих дней. Однако в соответствии с Инструкцией Комитетом индивидуальный логин и пароль выдается в течение 3 рабочих дней со дня предоставления всех необходимых документов.

Следовательно, процедура получения участниками размещения заказов пароля и логина ограничивает их возможности по подаче котировочных заявок и препятствует нормальному осуществлению хозяйственной деятельности.

При таких обстоятельствах, вывод Саратовского УФАС России о создании действиями Комитета дополнительного барьера участникам размещения заказа обоснован и соответствует действующему законодательству.

Инструкция предусматривает, что для получения логина и пароля участнику размещения заказов необходимо представить в Комитет, в том числе, копию бланка сертификата открытого ключа электронной цифровой подписи. Представляемая копия бланка сертификата открытого ключа ЭЦП должна иметь область применения (назначения) – "подписание электронных документов в автоматизированной информационной системе размещения государственного и муниципального заказа Саратовской области".

Согласно определению понятия "открытый ключ ЭЦП", содержащемуся в Федеральном законе "Об электронной цифровой подписи", им является уникальная последовательность символов, соответствующая закрытому ключу электронной цифровой подписи, доступная любому пользователю информационной системы и предназначенная для подтверждения с использованием средств электронной цифровой подписи подлинности электронной цифровой подписи в электронном документе.

Таким образом, открытый ключ ЭЦП предназначен для подтверждения подлинности электронной цифровой подписи в электронном документе.

В августе 2010 года Комитетом было отказано ООО "Канцерна" в получении логина и пароля, поскольку в его сертификате открытого ключа ЭЦП не имелось требуемой области применения.

В материалах дела имеется копия данного сертификата. Суд установил, что в нем указана область применения "проверка подлинности клиента". Также в материалах дела имеется копия письма УФСБ России по Саратовской области (исх. № 4/4/3009 от 30.11.2010), согласно которому область применения "проверка подлинности клиента" означает подтверждение подлинности документа.

Таким образом, сертификат открытого ключа ЭЦП ООО "Канцерна" соответствует требованиям Федерального закона "Об электронной цифровой подписи" и Комитет необоснованно отказал Обществу в получении доступа в рабочую зону сайта www.goszakaz.saratov.gov.ru.

Также суд установил, что открытый ключ ЭЦП ООО "Канцерна" получило у ООО "Крипто-Про". При этом ООО "Крипто-Про" приведено Комитетом среди уполномоченных удостоверяющих центров по выдаче ЭЦП в Приложении № 3 к Инструкции.

Следовательно, Комитет своими действиями незаконно отказал ООО "Канцерна" в доступе в рабочую зону сайта www.goszakaz.saratov.gov.ru и, одновременно, необоснованно не принял сертификат открытого ключа ЭЦП, выданный одним из уполномоченных им же удостоверяющих центров - ООО "Крипто-Про".

Вместе с тем, судом установлено, что 16 хозяйствующих субъектов, сертификаты открытых ключей ЭЦП которых не содержали требуемой Комитетом области применения, было допущено Комитетом в рабочую зону сайта www.goszakaz.saratov.gov.ru. Данное обстоятельство также подтверждает необоснованность отказа Комитетом ООО "Канцерна".

Таким образом, Комитет необоснованно препятствовал осуществлению деятельности ООО "Канцерна" и ООО "Крипто-Про".

Одновременно суд отмечает, что специальных требований к области применения открытых ключей ЭЦП не предусмотрено законодательством о размещении заказов. Организационные или технические предпосылки установления Комитетом подобных требований также отсутствовали, поскольку АИС "Госзакупки" является информационной системой общего пользования, она открыта для использования всем заинтересованным юридическим и физическим лицам. Это обстоятельство не оспаривается Комитетом и прямо следует из его заявления в суд.

Следовательно, Комитет установил в Инструкции требования к области применения сертификатов открытых ключей ЭЦП участников размещения заказа и установил процедуру получения участниками размещения заказов пароля и логина для получения возможности подать котировочную заявку в форме электронного документа, не предусмотренные Законом о размещении заказов. Данное обстоятельство свидетельствует о нарушении Комитетом п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

Доводы Комитета о правомерности установления требования к области применения сертификатов открытых ключей ЭЦП и правомерности отказа ООО "Канцерна" в предоставлении права доступа в рабочую зону сайта www.goszakaz.saratov.gov.ru не находят своего подтверждения и не соответствуют требованиям законодательства.

Суд отклоняет довод Заявителя о том, что он не создавал преимуществ ООО "Поволжский правовой центр поддержки предпринимательства", ввиду следующего.

Из текста Инструкции следует, что участники размещения заказа обязаны представлять в Комитет копию бланка сертификата открытого ключа ЭЦП, выданного одним из уполномоченных удостоверяющих центров. Перечень таких удостоверяющих центров приведен в Приложении № 3 к Инструкции, в котором присутствует, в том числе ООО "Поволжский правовой центр поддержки предпринимательства".

Из материалов дела усматривается, что ООО "Поволжский правовой центр поддержки предпринимательства" осуществляет деятельность по выдаче открытых ключей ЭЦП для участия в торгах.

Между тем в Федеральном законе "Об электронной цифровой подписи" и Постановлении Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 № 957 "Об утверждении положений о лицензировании отдельных видов деятельности, связанных с шифровальными (криптографическими) средствами" содержатся основные требования к деятельности удостоверяющих центров.

Так, согласно ч. 1 ст. 8 Федерального закона "Об электронной цифровой подписи" удостоверяющим центром, выдающим сертификаты ключей подписей для использования в информационных системах общего пользования, должно быть юридическое лицо, выполняющее функции, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Удостоверяющий центр должен обладать необходимыми материальными и финансовыми возможностями, позволяющими ему нести гражданскую ответственность перед пользователями сертификатов ключей подписей за убытки, которые могут быть понесены ими вследствие недостоверности сведений, содержащихся в сертификатах ключей подписей.

При этом из содержания Постановления Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 № 957 следует, что деятельность по распространению открытых ключей ЭЦП, их техническому обслуживанию подлежит обязательному лицензированию ФСБ России.

Материалами дела подтверждается, что ООО "Поволжский правовой центр поддержки предпринимательства" не имеет лицензий ФСБ России в области криптографии. Однако из письма УФСБ России по Саратовской области (исх. № 4/4/3009 от 30.11.2010) следует, что ООО "Поволжский правовой центр поддержки предпринимательства" обязано вести свою деятельность при наличии соответствующей лицензии ФСБ России в области криптографии.

Таким образом, Комитет, не имея правовых оснований, разместил информацию об ООО "Поволжский правовой центр поддержки предпринимательства" в числе уполномоченных удостоверяющих центров по выдаче ЭЦП. Данное обстоятельство, по мнению суда, привело к созданию ООО "Поволжский правовой центр поддержки предпринимательства" преимуществ при осуществлении соответствующего вида деятельности.

При этом суд не принимает во внимание довод Комитета о том, что в его полномочия не входит проверка наличия у хозяйствующих субъектов лицензии на право осуществления отдельных видов деятельности, поскольку Комитетом было принято решение о включении данного Общества в список удостоверяющих центров, сертификаты открытых ключей ЭЦП которых принимаются Комитетом.

Вместе с тем суд соглашается с доводом антимонопольного органа о регулировании рассматриваемой Инструкцией вопросов размещения заказов.

В частности, данный вывод прямо следует из наименования Инструкции. Кроме того, в Инструкции установлены требования к участникам размещения заказа, перечислены обязательные для исполнения действия. Также в Инструкции содержится описание порядка подачи участниками размещения заказа, получившими логин и пароль, котировочной заявки в электронной форме с использованием АИС "Госзакупки".

Между тем в соответствии с ч. 1 ст. 1 Закона о размещении заказов данный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (далее также - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Таким образом, в сферу регулирования Закона о размещения заказов входят также действия участников размещения заказов, претендующих на заключение контракта.

Суд отмечает, что законодательство о размещении заказов является составной частью гражданского законодательства. Согласно п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона о размещении заказов законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов. Нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать настоящему Федеральному закону. В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов (ч. 2 ст. 2 Закона).

Суд приходит к выводу, что как размещение на сайте www.goszakaz.saratov.gov.ru Инструкции, так и осуществление Комитетом предусмотренных этой Инструкцией действий не относится к компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, противоречит положениям Конституции Российской Федерации и законодательству о размещении заказов. Одновременно действия Комитета приводят к ограничению конкуренции.

Довод Заявителя о необоснованном признании антимонопольным органом в действиях Комитета нарушения п. 5 ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" не находит своего подтверждения, поскольку Саратовским УФАС России в материалы дела представлена копия определения от 02.02.2011 об исправлении описки в решении по делу № 4-10/03. Данным определением из текста резолютивной части решения антимонопольного органа исключен вывод о признании Комитета нарушившим п. 5 ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции". Суд установил, что определение вынесено антимонопольным органом в пределах имеющихся полномочий.

Таким образом, суд считает, что нарушение Комитетом по координации и контролю закупок для государственных нужд Саратовской области п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" установлено Саратовским УФАС России правомерно, подтверждается материалами дела № 4-10/03 и в ходе судебного разбирательства не опровергнуто.

При данных обстоятельствах суд не находит оснований для удовлетворения требований Заявителя.

Довод заявителя о необходимости объединения Саратовским УФАС России в одно производство дел №3-10/03 и №4-10/03 , возбужденные в отношении Комитета по координации и контролю закупок для государственных нужд Саратовской области не принимается судом по следующим основаниям:

В соответствии с п. 3.39.1 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функций по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом ФАС от 25.12.2007 № 447, антимонопольный орган по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по собственной инициативе вправе объединить в одно производство два и более дела или принять решение о выделении в отдельное производство одного или нескольких дел.

Согласно п. 3.39.2 Регламента решение об объединении дел в одно производство принимается в случае:

- если в производстве антимонопольного органа имеются несколько однородных дел;

-если это будет способствовать полному, всестороннему и объективному их
рассмотрению.

Таким образом, объединение дел - это право, но не обязанность Комиссии. При этом подобных ходатайств не было заявлено ни одним из участников производства по делу, в том числе Комитетом.

Кроме того, в рассматриваемом случае Саратовское УФ АС России не стало объединять в одно производство дела № 3-10/03 и № 4-10/03, поскольку такое объединение не способствовало бы полному, всестороннему и объективному их рассмотрению.

В рамках дела № 3-10/03 антимонопольный орган рассматривал законность действий Комитета по установлению процедуры аккредитации для получения участниками размещения заказа возможности принять участие в проводимых в рамках АИС "Госзакупки" электронных аукционах. Данная процедура была установлена утвержденным 19.11.2009 министром области - председателем Комитета ФИО3 Регламентом проведения открытого аукциона в электронной форме на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Саратовской области и подачи котировочных заявок участниками размещения заказов в форме электронных документов на сайте Государственного заказа Саратовской области www.goszakaz.saratov.gov.ru(далее также - Регламент). Кроме того, в рамках данного дела исследовались действия Комитета, обязывающие заказчиков, имеющих финансирование из областного бюджета, проводить размещение заказов способом электронного аукциона в рамках АИС "Госзакупки".

Законность решения Комиссии по делу № 3-10/03 в настоящее время подтверждена судами трех инстанций в рамках дела № А57-11879/2010.

При этом в рамках дела № 4-10/03 исследовался не только вопрос законности процедуры получения логина и пароля, но и вопросы:

- правомочности включения Комитетом в перечень удостоверяющих центров,
выдающих открытые ключи ЭЦП, ООО "Поволжский правовой центр поддержки
предпринимательства";

- правомочности отказа Комитетом ООО "Канцерна" в допуске к подаче котировочных заявок в электронной форме;

- правомочности установления Комитетом требований к области применения
открытого ключа ЭЦП. В рамках рассмотрения данного вопроса Комиссией было исследовано сертификаты открытых ключей ЭЦП, владельцы которых были допущены Комитетом к участию в подаче котировочных заявок в электронной форме. При этом Комиссия установила, что открытые ключи ЭЦП 16 хозяйствующих субъектов не содержали требуемой Комитетом области применения, но они были допущены в рабочую зону сайта www. goszakaz. Saratov, gov.ru.

Комиссией было установлено, что указанные действия Комитета привели к ограничению конкуренции на товарном рынке по выдаче ЭЦП.

С учетом всего вышеизложенного Саратовское УФАС России не нашло достаточных оснований для объединения указанных дел.

При данных обстоятельствах суд не находит оснований для удовлетворения требований Заявителя.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении заявленных Комитетом по координации и контролю закупок для государственных нужд Саратовской области – отказать.

Решение может быть обжаловано.

Лицам, участвующим в деле разъясняется, что информация о принятых по делу судебных актах, о дате, времени и месте проведения судебного заседания, об объявленных перерывах в судебном заседании размещается на официальном сайте Арбитражного суда Саратовской области - http://www.saratov.arbitr.ru., а также на информационной доске объявлений (информационные киоски), расположенной в здании Арбитражного суда Саратовской области по адресу: <...>.

Судья Арбитражного суда

Саратовской области А.В.Калинина