Гражданский кодекс часть 1

о признании недействующим пункта 2.6 Порядка создания, использования и восполнения местного резерва продовольствия, вещевого имущества, товаров первой необходимости, технических средств доставки пищи, утвержденного Постановлением Администрации муниципального образования «город Саратов» № 100 от 06.03.2009г. (далее – Порядок) как противоречащего статьям 1, 53 Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а также статье 71 Конституции Российской Федерации

при участии в судебном заседании:

от заявителя – Занько А.Е., удостоверение № 064001

от Администрации – Степанов А.А., дов. от 12.10.09г. № 01-02-41/89

установил:

Заместитель прокурора Саратовской области обратился в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействующим пункта 2.6 Порядка создания, использования и восполнения местного резерва продовольствия, вещевого имущества, товаров первой необходимости, технических средств доставки пищи, утвержденного Постановлением Администрации муниципального образования «город Саратов» № 100 от 06.03.2009г. (далее – Порядок) как противоречащий статьям 1, 53 Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а также статье 71 Конституции Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 25.11.09г. признан недействующим пункт 2.6 Порядка создания, использования и восполнения местного резерва продовольствия, вещевого имущества, товаров первой необходимости, технических средств доставки пищи, утвержденного Постановлением Администрации муниципального образования «город Саратов» № 100 от 06.03.2009г. как несоответствующий статье 19 Федерального закона от 28.08.1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статье 44 Устава города Саратова, утвержденного Решением Саратовской городской Думы от 18.12.2005г. № 67-649; признан недействующим абзац 2 пункта 2.6 Порядка создания, использования и восполнения местного резерва продовольствия, вещевого имущества, товаров первой необходимости, технических средств доставки пищи, утвержденного Постановлением Администрации муниципального образования «город Саратов» № 100 от 06.03.2009г. как несоответствующий статьям 1, 53 Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

В части требования о признании недействующим пункта 2.6 Порядка создания, использования и восполнения местного резерва продовольствия, вещевого имущества, товаров первой необходимости, технических средств доставки пищи, утвержденного Постановлением Администрации муниципального образования «город Саратов» № 100 от 06.03.2009г. как несоответствующего статье 71 Конституции Российской Федерации - производство по делу прекращено.

Постановлением ФАС Поволжского округа от 11.02.10г. решение Арбитражного суда Саратовской области от 25.11.09г. отменено. Дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Саратовской области.

Определением суда от 10.03.10г. заявление принято к производству.

В судебное заседание явились представители сторон.

Заявитель поддержал требования.

Представитель Администрации муниципального образования «город Саратов» требования заявителя оспорил.

В соответствии со ст. 163 АПК РФ в судебном заседании объявлен перерыв до 29.04.10г. до 14 час. 30 мин., до 04.05.10г. до 14 час. 30 мин. После перерыва судебное заседание продолжено.

Материалами дела установлено, что Прокуратурой Саратовской области проведена проверка законности постановления Администрации муниципального образования «город Саратов» № 100 от 06.03.2009г. «Об утверждении Порядка создания, использования местного резерва продовольствия, вещевого имущества, товаров первой необходимости, технических средств доставки пищи».

Указанное постановление принято Администрацией МО «город Саратов» во исполнение и в соответствии с Федеральным законом от 21.12.1994г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», постановлениями Правительства Российской федерации от 10.11.1996г. № 1340 «О порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 30.12.2003г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

В соответствии с пунктом 2.6 приложения № 1 «Порядок создания, использования и восполнения местного резерва продовольствия, вещевого имущества, товаров первой необходимости, технических средств доставки пищи» к постановлению Администрации МО «город Саратов» № 100 от 06.03.2009г. Комитет по экономике Администрации города совместно с управлением защиты населения территорий от чрезвычайных ситуаций города Саратова заблаговременно проводят предварительный отбор участников размещения заказа, квалификация которых соответствует предъявляемым требованиям и которые могут в возможно короткий срок без предварительной оплаты и (или) с отсрочкой платежа осуществить поставки необходимых товаров в резерв.

Размещение заказа на поставки материальных средств осуществляется у единого поставщика в соответствии с пунктом 6 части 2 статьи 55 Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Исполнение муниципального контракта осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами.

Заявитель считает, что пункт 2.6 указанного Порядка содержит нормативные положения – обязательные правила поведения, адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, а также экономические права и законные интересы граждан и организаций, непосредственно являющихся участниками правоотношений по размещению муниципального заказа. Прокуратура считает, что из буквального толкования положений пункта 2.6 оспариваемого постановления следует, что данным правовым актом установлен порядок размещения заказа, отличный от порядка, установленного Федеральным законом, так как не предусматривает направление запроса котировок участникам размещения заказа.

Представитель Администрации МО «город Саратов» оспорил заявленное требование, считает, что у Администрации отсутствовали полномочия, согласно Устава города, на принятие оспариваемого нормативного правового акта. Представитель Администрации пояснил, что местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и полномочиями по изданию правовых актов, носящих нормативный характер, не обладает. Такие полномочия относятся к компетенции представительного органа муниципального образования. Администрация считает, что пункт 2.6 оспариваемого акта не устанавливает какого-либо порядка размещения заказа в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. Из текста абзаца 2 пункта 2.6 Порядка следует, что размещение заказа на поставки материальных средств осуществляется у единственного поставщика в соответствии с п.6 ч.2 ст. 55 Закона РФ №94-ФЗ, т.е. при определенных условиях, которые также допускаются Федеральным Законом № 94-ФЗ в главе 6 Закона.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, суд пришел к следующим выводам.

В части 3 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.

Согласно части 2 статьи 192 Кодекса прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункт 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).

Оспариваемый акт в полной мере соответствует указанным критериям.

Судом установлено, что оспариваемый заявителем акт является нормативным правовым актом, поскольку содержит правовые нормы, адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на неоднократное применение, и спор о признании его недействующим отнесен к подведомственности арбитражного суда в силу Федерального закона от № 131-ФЗ от 06.10.03г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", рассматривает заявление прокурора по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представитель Администрации не оспаривает тот факт, что рассматриваемый правовой акт является нормативным правовым актом.

В соответствии с ч.4 ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Согласно п.17 постановления Пленума Верховного суда РФ от 29.11.07г. № 48 при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

В соответствии со ст. 2 Закона РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.94г. № 68-ФЗ правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляется настоящим Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Постановлением Правительства РФ от 30.12.2003г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», в соответствии с которым и принято оспариваемое постановление, установлено, что порядок создания, использования и восполнения резервов финансовых и материальных ресурсов определяется законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и организациями. Единая система объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Таким образом, органы местного самоуправления могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций только в пределах своих полномочий.

Согласно ч.1 ст. 43 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ от 06.10.03г. в систему муниципальных правовых актов входят:

1. Устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме;

2. нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3. правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В соответствии с ч.3 ст. 43 Закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

Согласно ч.6 ст. 43 Закона глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Согласно ч.1 ст. 37 Закона местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Из анализа и системного толкования указанных норм права следует, что местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и полномочиями по изданию правовых актов, носящих нормативный характер, не обладает.

Указанные полномочия относятся к компетенции представительного органа муниципального образования.

В статье 33 Устава города Саратова, утвержденного решением Саратовской городской Думы от 18.12.05г. № 67-649 указано, что Администрация города является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города, наделенным Уставом города полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города федеральными законами и законами Саратовской области. Администрацией города руководит глава администрации города на принципах единоначалия. Администрация города обеспечивает исполнение полномочий главы администрации города.

Статьей 36 Устава города Саратова определены полномочия главы Администрации г. Саратова, в числе которых: принятие (издание) в пределах своих полномочий постановлений и распоряжений; организация выполнения правовых актов городской Думы в рамках своих полномочий; право внесения в городскую Думу проектов решений городской Думы.

Таким образом, судом установлено и подтверждено представителем Администрации МО «Город Саратов», что полномочия Администрации МО «Город Саратов» по изданию нормативных правовых актов Уставом города Саратова не предусмотрены.

Представитель Администрации пояснил, что оспариваемый нормативный правовой акт принят при отсутствии полномочий на его принятие.

При таких обстоятельствах, суд считает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят не уполномоченным на то органом.

В соответствии с ч.4, ч.5 ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.

В соответствии со статьей 44 Устава города Саратова муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования.

Таким образом, поскольку оспариваемый правовой акт Администрации МО «город Саратов» относится к таким правовым актам, он подлежал опубликованию.

Судом установлено и подтверждено представителем Администрации МО «город Саратов», что в нарушение указанных требований оспариваемый нормативный акт не опубликован для всеобщего сведения.

В связи с этим арбитражный суд признал, что отсутствие официального опубликования Порядка означает, что он не вступил в законную силу и является недействующим.

Применение неопубликованных нормативных правовых актов нарушает режим гласности, доступности официальной информации. Негативное последствие неопубликованных нормативных правовых актов состоит в имитации ими действующих актов и применение их различными органами, должностными лицами вследствие заблуждения об их юридической силе.

Свою позицию в отношении возможности обжалования неопубликованного нормативного правового акта высказал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 02.03.2006 № 58-О «По жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», согласно которому устранение из системы законодательства нормативных правовых актов, не зарегистрированных и неопубликованных в установленном порядке, а, следовательно, не влекущих правовых последствий, должно осуществляться судами. Суды при рассмотрении подобных дел, по смыслу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, - они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации.

Данная правовая позиция Конституционного Суда РФ универсальна и применима к главе 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Поэтому при оспаривании в арбитражный суд неопубликованного нормативного правового акта суд не прекращает производство по делу на основании пункта 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а рассматривает требование по существу и в случае наличия в акте нормативных положений, затрагивающих права и интересы граждан, признает данный нормативный акт недействующим.

Пунктом 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" установлено, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

В данном случае суд установил при издании оспариваемого нормативного правового акта нарушение предусмотренных правил введения нормативных правовых актов в действие, в частности правил их опубликования.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Арбитражным судом установлено, что неопубликованным в официальном порядке оспариваемым нормативным актом регулируются вопросы создания и использования резервов материальных ресурсов при чрезвычайных ситуациях. При этом оспариваемый акт применяется органами местного самоуправления при создании и пополнении резервов материальных ресурсов путем размещения муниципального заказа, что нарушает права и законные интересы организаций, непосредственно являющихся участниками указанных правоотношений.

В соответствии с частью 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Исходя из смысла указанной нормы во взаимодействии с частью 3 статьи 13 Кодекса арбитражные суды не вправе определять соответствие оспариваемых нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, в связи с чем, в части требования о признании оспариваемого акта недействующим как противоречащему статье 71 Конституции РФ, производство по делу подлежит прекращению.

По результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд принимает одно из решений: о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, либо о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части (часть 2 статьи 195 Кодекса).

Руководствуясь ст. ст. 27, 150, 169, 170, 191, 192, 194 АПК РФ, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

Признать недействующим пункт 2.6 Порядка создания, использования и восполнения местного резерва продовольствия, вещевого имущества, товаров первой необходимости, технических средств доставки пищи, утвержденного Постановлением Администрации муниципального образования «город Саратов» № 100 от 06.03.2009г. как несоответствующий статьям 37,43 Федерального закона от 06.10.03г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьям 33, 36, 43, 44 Устава города Саратова, утвержденного Решением Саратовской городской Думы от 18.12.2005г. № 67-649.

Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия.

Решение может быть обжаловано в порядке и сроки, установленные статьями 273-291 АПК РФ.

Председательствующий судья Е.В. Пузина

Судьи А.В. Топоров

Е.В. Бобунова