Гражданский кодекс часть 1

о признании недействиующим пункта 2.6 Порядка создания, использования и восполнения местного резерва продовольствия, вещевого имущества, товаров первой необходимости, технических средств доставки пищи, утвержденного Постановлением Администрации муниципального образования «город Саратов» № 100 от 06.03.2009г. (далее – Порядок) как противоречащего статьям 1, 53 Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а также статье 71 Конституции Российской Федерации.

при участии:

от заявителя – ФИО1, удостоверение № 063001, ФИО2, удостоверение № 064001

от Администрации – ФИО3, доверенность № 01-02-41/43 от 06.07.2009г., ФИО4, доверенность № 01-02-41/41 от 06.07.2009г.

Установил:

Заместитель прокурора Саратовской области обратился с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействующим пункта 2.6 Порядка создания, использования и восполнения местного резерва продовольствия, вещевого имущества, товаров первой необходимости, технических средств доставки пищи, утвержденного Постановлением Администрации муниципального образования «город Саратов» № 100 от 06.03.2009г. (далее – Порядок) как противоречащий статьям 1, 53 Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а также статье 71 Конституции Российской Федерации.

Представитель Администрации МО «город Саратов» оспорил заявленное требование, считает, что оспариваемый акт не является нормативным актом, в связи с чем производство по делу подлежит прекращению.

Поддерживая заявленное требование, Прокуратура Саратовской области просит признать недействующим пункт 2.6 указанного Порядка, так как он содержит нормативные положения – обязательные правила поведения, адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, а также экономические права и законные интересы граждан и организаций, непосредственно являющихся участниками правоотношений по размещению муниципального заказа.

Материалами дела установлено, что Прокуратурой Саратовской области проведена проверка законности постановления администрации муниципального образования «город Саратов» № 100 от 06.03.2009г. «Об утверждении Порядка создания, использования местного резерва продовольствия, вещевого имущества, товаров первой необходимости, технических средств доставки пищи».

Указанное постановление принято Администрацией МО «город Саратов» во исполнение и в соответствии с Федеральным законом от 21.12.1994г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», постановлениями Правительства Российской федерации от 10.11.1996г. № 1340 «О порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 30.12.2003г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

В соответствии с пунктом 2.6 приложения № 1 «Порядок создания, использования и восполнения местного резерва продовольствия, вещевого имущества, товаров первой необходимости, технических средств доставки пищи» к постановлению Администрации МО «город Саратов» № 100 от 06.03.2009г. Комитет по экономике Администрации города совместно с управлением защиты населения территорий от чрезвычайных ситуаций города Саратова заблаговременно проводят предварительный отбор участников размещения заказа, квалификация которых соответствует предъявляемым требованиям и которые могут в возможно короткий срок без предварительной оплаты и (или) с отсрочкой платежа осуществить поставки необходимых товаров в резерв.

Размещение заказа на поставки материальных средств осуществляется у единого поставщика в соответствии с пунктом 6 части 2 статьи 55 Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Исполнение муниципального контракта осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами.

Прокуратура полагает, что положения пункта 2.6 Порядка противоречат положениям действующего законодательства. При этом Прокуратура Саратовской области ссылается на то, что статья 53 Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» устанавливает особенности размещения заказа путем запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера.

В соответствии с частью 1 указанной статьи, размещение заказа путем запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера осуществляется без ограничения цены государственного или муниципального контракта.

Однако, как считает, Прокуратура, из буквального толкования положений пункта 2.6 оспариваемого постановления следует, что данным правовым актом установлен порядок размещения заказа, отличный от порядка, установленного Федеральным законом, так как не предусматривает направление запроса котировок участникам размещения заказа.

Кроме того, Прокуратура считает, что установив подобный порядок размещения муниципального заказа, орган местного самоуправления вышел за пределы компетенции, приняв правовой акт по вопросам ведения Российской Федерации, чем нарушил право последней на осуществление нормативного регулирования процедуры размещения муниципального заказа.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, суд пришел к следующим выводам.

В части 3 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.

Согласно части 1 статьи 192 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. (пункт 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).

Оспариваемый акт в полной мере соответствует указанным критериям.

Кроме того, в Постановлении Правительства РФ от 30.12.2003г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», в соответствии с которым и принято оспариваемое постановление, установлено, что порядок создания, использования и восполнения резервов финансовых и материальных ресурсов определяется законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и организациями. То есть, именно нормативными правовыми актами органов местного самоуправления определяется соответствующий порядок.

На основании вышеизложенного суд не принимает довод Администрации МО «город Саратов» о прекращении производства по делу в связи с тем, что оспариваемый акт является ненормативным правовым актом.

Суд установив, что оспариваемый заявителем акт является нормативным правовым актом, поскольку содержит правовые нормы, адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на неоднократное применение, и спор о признании его недействующим отнесен к подведомственности арбитражного суда в силу статьи 52 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", рассмотрел заявление прокурора по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт (часть 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При этом арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме (часть 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 1 статьи 19 Федерального закона от 28.08.95 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 43 Устава города Саратова, утвержденного решением Саратовской городской Думой от 18.12.2005г. № 67-649 от 27.11.2008г., постановления и распоряжения главы Администрации города Саратова по вопросам, отнесенным к его компетенции, входят в систему муниципальных правовых актов.

В соответствии со статьей 44 Устава города Саратова муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования.

Таким образом, поскольку оспариваемый правовой акт Администрации МО «город Саратов» относится к таким правовым актам, он подлежал опубликованию.

Судом установлено и подтверждено представителем Администрации Мо «город Саратов», что в нарушение указанных требований оспариваемый нормативный акт не опубликован для всеобщего сведения.

В связи с этим арбитражный суд признал, что отсутствие официального опубликования Порядка означает, что он не вступил в законную силу и является недействующим.

Применение неопубликованных нормативных правовых актов нарушает режим гласности, доступности официальной информации. Негативное последствие неопубликованных нормативных правовых актов состоит в имитации ими действующих актов и применение их различными органами, должностными лицами вследствие заблуждения об их юридической силе.

Свою позицию в отношении возможности обжалования неопубликованного нормативного правового акта высказал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 02.03.2006 № 58-О «По жалобе гражданина ФИО5 на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», согласно которому устранение из системы законодательства нормативных правовых актов, не зарегистрированных и неопубликованных в установленном порядке, а, следовательно, не влекущих правовых последствий, должно осуществляться судами. Суды при рассмотрении подобных дел, по смыслу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, - они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации.

Данная правовая позиция Конституционного Суда РФ универсальна и применима к главе 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Поэтому при оспаривании в арбитражный суд неопубликованного нормативного правового акта суд не прекращает производство по делу на основании пункта 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а рассматривает требование по существу и в случае наличия в акте нормативных положений, затрагивающих права и интересы граждан, признает данный нормативный акт недействующим.

Пунктом 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" установлено, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

В данном случае суд установил при издании оспариваемого нормативного правового акта нарушение предусмотренных правил введения нормативных правовых актов в действие, в частности правил их опубликования.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Арбитражным судом установлено, что неопубликованным в официальном порядке оспариваемым нормативным актом регулируются вопросы создания и использования резервов материальных ресурсов при чрезвычайных ситуациях. При этом оспариваемый акт применяется органами местного самоуправления при создании и пополнении резервов материальных ресурсов путем размещения муниципального заказа, что нарушает права и законные интересы организаций, непосредственно являющихся участниками указанных правоотношений.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» данный Федеральный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (далее также - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Федеральный закон применяется в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, за исключением случаев, если такие услуги оказываются международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международными финансовыми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры. Перечень указанных международных финансовых организаций утверждается Правительством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 53 указанного Федерального закона в случае необходимости оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера заказчик направляет запрос котировок всем участникам размещения заказа, которые могут осуществить поставки необходимых товаров, выполнение работ, оказание услуг в соответствии с перечнем, который формируют органы местного самоуправления в установленном законом порядке.

В запросе котировок указываются необходимые для оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера количество товаров, объем работ, услуг. В запросе котировок не указывается максимальная цена контракта. В котировочной заявке участник размещения заказа указывает количество товаров, объем работ, услуг, соответственно поставки, выполнение, оказание которых он может осуществить в срок, установленный запросом котировок.

Каждый участник размещения заказа вправе подать только одну котировочную заявку, изменение которой не допускается. При проведении запроса котировок какие-либо переговоры заказчика, уполномоченного органа или котировочной комиссии с участником размещения заказа в отношении поданной им котировочной заявки не допускаются.

В случае, если в срок, указанный в запросе котировок, подана только одна котировочная заявка, заказчик заключает государственный или муниципальный контракт с участником размещения заказа, подавшим такую котировочную заявку, на условиях, указанных в запросе котировок, в количестве, объеме и по цене, предложенных в такой котировочной заявке.

При отсутствии в котировочной заявке, указанной в части 10 настоящей статьи, требуемых заказчиком сведений о количестве товаров, объеме работ, услуг, а также в случае, если по истечении срока подачи котировочных заявок не подана ни одна котировочная заявка, заказчик вправе осуществить размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) в соответствии с пунктом 6 части 2 статьи 55 настоящего Федерального закона.

Однако из буквального толкования положений абзаца 2 пункта 2.6 оспариваемого Порядка следует, что данным правовым актом установлен порядок размещения заказа, отличный от порядка, установленного Федеральным законом, так как он не предусматривает направление запроса котировок участникам размещения заказа.

Указанным положением нарушаются права граждан и юридических лиц, которые могут в возможно короткий срок без предварительной оплаты и (или) с рассрочкой платежа осуществить поставки необходимых товаров в резерв, так как оспариваемым правовым актом допускается заключение муниципального контракта без проведения запроса котировок с единственным участником, что, в свою очередь, нарушает принцип гласности и прозрачности размещения заказов, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов.

Таким образом, суд пришел к выводу о несоответствии абзаца 2 пункта 2.6 Порядка статьям 1 и 53 Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Между тем в положениях абзацев 1 и 2 оспариваемого пункта суд не нашел противоречий указанному Федеральному закону.

В соответствии с частью 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Исходя из смысла указанной нормы во взаимодействии с частью 3 статьи 13 Кодекса арбитражные суды не вправе определять соответствие оспариваемых нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, в связи с чем в части требования о признании оспариваемого акта недействующим как противоречащему статье 71 Конституции РФ, производство по делу подлежит прекращению..

По результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд принимает одно из решений: о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, либо о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части (часть 2 статьи 195 Кодекса).

Руководствуясь ст. ст. 27,100, 101, 150, 169, 170, 191, 192, 194 АПК РФ, суд

Р Е Ш И Л :

Признать недействующим пункт 2.6 Порядка создания, использования и восполнения местного резерва продовольствия, вещевого имущества, товаров первой необходимости, технических средств доставки пищи, утвержденного Постановлением Администрации муниципального образования «город Саратов» № 100 от 06.03.2009г. как несоответствующий статье 19 Федерального закона от 28.08.1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статье 44 Устава города Саратова, утвержденного Решением Саратовской городской Думы от 18.12.2005г. № 67-649.

Признать недействующим абзац 2 пункта 2.6 Порядка создания, использования и восполнения местного резерва продовольствия, вещевого имущества, товаров первой необходимости, технических средств доставки пищи, утвержденного Постановлением Администрации муниципального образования «город Саратов» № 100 от 06.03.2009г. как несоответствующий статьям 1, 53 Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

В части требования о признании недействующим пункта 2.6 Порядка создания, использования и восполнения местного резерва продовольствия, вещевого имущества, товаров первой необходимости, технических средств доставки пищи, утвержденного Постановлением Администрации муниципального образования «город Саратов» № 100 от 06.03.2009г. как несоответствующего статье 71 Конституции Российской Федерации - производство по делу прекратить.

Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия.

Решение может быть обжаловано в порядке и сроки, установленные статьями 273-291 АПК РФ.

Председательствующий Т.А. Лескина

Судьи В.В. Землянникова

И.В. Мещерякова