Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Министерства транспорта и дорожного хозяйства Сахалинской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Территориальному управлению Федеральной службы Финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области о признании недействительным представления от 26.03.2015 № 61-03-017/486,

при участии:

- от Министерства транспорта и дорожного хозяйства Сахалинской области – ФИО1 по доверенности от 02.10.2015 № 4.3-10/5;

- от Территориального управления Федеральной службы Финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области – ФИО2 по доверенности от 12.01.2015 № 1;

- от третьего лица - ГКУ «Управление автомобильных дорог Сахалинской области» - представитель не явился,

- от третьего лица - Правительства Сахалинской области – представитель не явился,

У С Т А Н О В И Л:

Министерство транспорта и дорожного хозяйства Сахалинской области (далее – министерство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области (далее – управление, административный орган, заинтересованное лицо) о признании недействительным представления от 26.03.2015 № 61-03-017/486.

Определением суда от 15.04.2015 заявление принято к производству, назначено предварительное судебное заседание от 14.05.2015. Определением от 14.05.2015 дело назначено к судебному разбирательству в судебном заседании на 15.06.2015. 15.06.2015 в судебном заседании объявлен перерыв до 19.06.2015. Определением от 19.06.2015 судебное разбирательство отложено до 30.06.2015. Определением от 02.07.2015 (резолютивная часть оглашена 30.06.2015) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора на стороне заявителя, привлечено ГКУ «Управление автомобильных дорог Сахалинской области» (далее – ГКУ «Управление Сахавтодор», Сахавтодор, учреждение), в этой связи судебное разбирательство отложено до 16.07.2015. Определением суда от 20.07.2015 (резолютивная часть оглашена 16.07.2015) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора на стороне заявителя, привлечено Правительство Сахалинской области (далее - правительство), в этой связи судебное разбирательство отложено до 14.08.2015. Определением суда от 14.08.2015 судебное разбирательство отложено судьей в порядке взаимозаменяемости до 03.09.2015. 03.09.2015 в судебном заседании объявлен перерыв до 08.09.2015 для предоставления лицам, участвующим в деле, времени для подготовки пояснений по представленным министерством документам. Определением суда от 08.09.2015 судебное разбирательство отложено до 08.10.2015 для подготовки к исследованию материалов дела и судебным прениям. 08.10.2015 в судебном заседании объявлен перерыв до 12.10.2015. Информация об объявленных судом перерывах размещена на сервисе «Картотека арбитражных дел» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

В обоснование заявленных требований министерство в заявлении, пояснениях и возражениях на дополнения к отзыву, его представитель в судебном заседании указали, что управлением нарушен порядок принятия решения о вынесении представления по результатам проверки, установленный в Правилах осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092. В частности, решение о выдаче оспариваемого представления выдано до истечения срока представления министерством возражений на акт проверки – 10 рабочих дней со дня получения акта (акт проверки от 17.03.2015 поступил в министерство 18.03.2015, возражения на акт министерством направлены 27.03.2015, представление датировано 26.03.2015). Указанное, по мнению министерства, свидетельствует о нарушении порядка принятия решения о выдаче представления, о принятии решения только на основании заключения должностного лица без учета позиции министерства. Кроме того, министерству вменяется нарушение статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, выразившееся в неэффективном использовании субсидии посредством не освоения средств. Между тем, средства субсидии из федерального бюджета в сумме 226 964, 234 рублей использованы не были, по состоянию на 01.01.2015 числились в остатках, а в январе 2015 возращены в федеральный бюджет, что соответствует статье 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктам 6.2 Соглашений №№ ФДА 48/86-С-1 и ФДА 48/86-С «О предоставлении в 2014-2016 годах субсидии из федерального бюджета бюджету Сахалинской области в рамках реализации ФЦП «Экономическое и социальное развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года» (далее – Соглашение № ФДА 48/86-С-1 и Соглашение № ФДА 48/86-С). Учитывая, что бюджетные средства не были использованы, вменяемое министерству нарушение отсутствует, поскольку неэффективным расходованием средств может быть признана конкретная расходная операция в силу разъяснений, содержащихся в пункте 23 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации». Более того, из акта проверки от 17.03.2015 № 61-03-017 следует, что по двум объектам «Строительство автомобильной дороги к ЛРЗ на оз. Рейдово, о. Итуруп» и «Строительство автомобильной дороги к ЛРЗ на р. Саратовка, о. Итуруп» управление усмотрело в действиях министерства неэффективное использование средств, выразившееся в недостижении заданных результатов с использованием наименьшего объема средств, то есть не обеспечена экономность. Вместе с тем, в силу статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации обеспечение экономности в полномочия главного распорядителя бюджетных средств не входит. При этом в акте отмечено и наличие экономии средств. Работы еще продолжают выполняться, в этой связи оценке эффективности могут подлежать только использованные бюджетные средства при фактическом достижении результата – ввода дороги в эксплуатацию. Кроме того, в самом представлении не указано, в чем именно выразилось неэффективное использование средств – в необеспечении результативности или экономности. В разделе «Содержание нарушения» в представлении указан только факт не освоения средств как неэффективное использование субсидии. При описании нарушения в акте указано на не обеспечение министерством экономности, что не соответствует статье 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В связи с чем представление в части двух автомобильных дорог с нарушенными сроками сдачи также не соответствует закону. Кроме того, министерством указано, что при утверждении соглашений, нарушение условий которых также вменено министерству и обеспечить исполнения пунктов 2.3.7 которых управление требует в представлении, Правительство Сахалинской области, являясь стороной указанных соглашений, распоряжением от 13.10.2014 № 556-р поручило министерству осуществлять исполнение лишь пункта 2.3.6 соглашения. Правительство Сахалинской области, как сторона вышеназванных соглашений и как лицо, принявшее на себя все обязательства по данным соглашениям, не наделяло министерство полномочиями по исполнению иных пунктов соглашений, в том числе пунктов 2.3.7. Более того, получателем средств субсидии из федерального бюджета в соответствии с указанными соглашениями названа не Сахалинская область, а конкретный орган исполнительной власти Сахалинской области – Правительство Сахалинской области, которое в силу статей 152, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации является самостоятельным участником бюджетного процесса, в том числе обязанным, как получатель бюджетных средств, обеспечить результативность предоставленных ему бюджетных ассигнований. Аналогичная обязанность возложена на учреждение – Сахалинавтодор, которое сторонами указанных соглашений определено заказчиком по строительству спорных объектов. Соответственно, учитывая, что министерством до учреждения доведены уведомления о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств, указанное учреждение является получателем бюджетных средств, которое также ответственно за результативность их использования. Более того, именно Правительство Сахалинской области принимало решение на основании информации учреждения о необходимости подтверждения потребности в денежных средствах, выделенных на объект «Строительство автомобильной дороги к ЛРЗ на оз. Благодатное, о. Итуруп». Между тем, именно министерству вменяется не достижение результата, выразившегося в не освоении средств, выделенных на строительство указанной дороги, поскольку министерством не принимались меры по исключению вышеуказанного объекта из Перечня объектов на 2014 к соглашению № ФДА 48/86-с-1. Более того, в материалы дела представлены доказательства, что строительство автомобильной дороги к ЛРЗ на оз. Благодатное, о. Итуруп, не было начато, поскольку инвестор, который должен был строить рыбоводный завод на оз. Благодатное, о. Итуруп, несмотря на заключенные соглашения, не начал подготовку строительства и строительство указанного рыболовного завода. В настоящее время мероприятия по строительству он планирует начать в 2016 году. Между тем, строительство указанной дороги было запланировано в рамках мероприятия «Формирование автодорожной сети в местах рыбоводных заводов на островах Итуруп и Кунашир», предусмотренной федеральной целевой программы «Курилы». Таким образом необходимость строительства автомобильной дороги по указанному объекту обусловлена строительством рыбоводного завода. В этой связи отказ инвестора от строительства завода послужил основанием для подготовки предложений об исключении объекта «Строительство автомобильной дороги к ЛРЗ на оз. Благодатное, о. Итуруп» из перечня объектов, направленных Правительством Сахалинской области в Росавтодор письмом от 10.10.2014 № 2-5777. Но данное предложение не получило положительного решения, в связи с чем средства по данному объекту числились в остатке и были возращены в федеральный бюджет в соответствии со статьей 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Также министерством указано, что при оценке наличия или отсутствия нарушения бюджетного законодательства в части нарушения принципа эффективности оценке подлежит не результат строительства, а результативность использования субсидии. Предоставление субсидии из федерального бюджета осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 09.08.2006 № 478 «О Федеральной целевой программе «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы». В соответствии с данным постановлением и заключенными соглашениями значения показателей результативности использования субсидий должны соответствовать значением целевых показателей и индикаторов ФЦП «Курилы». Таким целевым индикатором и показателем является протяженность автомобильных дорог с твердым покрытием, который на 2014 год установлен в размере 63,11 км. Фактически указанный показатель по данным отчета в Росавтодор за 2014 год выполнен с превышением и составил 61, 189 км. при наличии указанной в акте экономии бюджетных средств. Таким образом принцип эффективности использования бюджетных средств соблюден. Указанное не оспаривается управлением, что следует из стр. 18 акта проверки и стр. 6 отзыва, где указано, что плановый показатель результативности за 2014 год Сахалинской областью выполнен на 14,879 км. и превысил на 1,079 км. за счет введенного в эксплуатацию одного объекта «а/д к ЛРЗ на оз. Лебединое, о. Итуруп». Также министерством указано на отсутствие у управления полномочий по проведению проверки выполнения соглашений в части использования предоставленной субсидии. Более того, контрольно-счетной палатой Сахалинской области проведена внешняя проверка бюджетной отчетности министерства за 2014 год, нарушений не выявлено. Кроме того, управлением проведена проверка Сахавтодора, как заказчика по строительству дорог и получателя бюджетных средств, подобных нарушений не выявлено, несмотря на то, что именно указанное учреждение является стороной государственных контрактов по строительству автомобильных дорог, а, значит, имеет право на применение к подрядчикам мер гражданской правовой ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по контракту, в том числе в части взыскания неустойки за нарушение подрядчиком сроков выполнения работ по контрактам. Помимо прочего, оспариваемое представление является неисполнимым. В данном представлении управление требует от министерства принять меры выполнения условий в соответствии с пунктами 2.3.7 Соглашений №№ ФДА 48/86-С-1 и ФДА 48/86-С. Вместе с тем, в представлении в силу части 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подпункта «а» пункта 68 Правила № 1092 должно содержаться требование о принятии мер по устранению нарушений законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Соглашения к таким актам не относятся. Кроме того, в представлении управление указывает на необходимость министерства обеспечить своевременное освоение средств федерального бюджета и обеспечить принятие мер подведомственным учреждением по взысканию неустойки с подрядчиков. Вместе с тем, срок исполнения представления истекает 26.04.2015 (30 дней с момента получения), требование в части освоения бюджетных средств не может быть исполнено, поскольку выполнение работ по контрактам, заключенным учреждением, еще не завершено, работы не приняты, значит, не могут быть оплачены. Более того, министерство не является стороной государственных контрактов, а, соответственно, не имеет полномочий по обеспечению взыскания неустойки с подрядчиков. Несмотря на то, что учреждение подведомственно министерству, у министерства нет полномочий по применению мер принуждения к учреждению. Требование о взыскании неустойки с подрядчиков должно быть предъявлено к учреждению, а не к министерству.

В судебном заседании представитель министерства поддержала заявленные требования по доводам, изложенных в заявления, дополнениях, пояснениях и возражениях, просила суд признать оспариваемое представление недействительным. Указала, что представление нарушает права министерства, поскольку необоснованно вменяет нарушение бюджетного законодательства и возлагает обязанность по выполнению заведомо невыполнимых требований, за неисполнение которых в установленный срок установлена административная ответственность в статье 19.5 КоАП РФ.

Управление в отзыве и дополнениях к нему требования министерства не признало, просило суд отказать в их удовлетворении, указав на следующее. Министерство не доказало, каким образом оспариваемое представление нарушает его права или незаконно возлагает обязанности. Министерство в заявлении указало, что оспариваемое представление нарушает права и законные интересы, поскольку необоснованно вменяет министерству нарушения бюджетного законодательства и возлагает обязанности по выполнению заведомо невыполнимых требований; за неисполнение представления статьей 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность. Вместе с тем, вменение министерству нарушения бюджетного законодательства не является нарушением прав, как утверждает заявитель, оно относится к другому основанию, которое подлежит доказыванию при предъявлении в суд заявлений по статье 198 АПК РФ - несоответствие ненормативного правового акта закону или иному нормативному акту. В части ссылки заявителя на то, что права министерства нарушены, так как управление возлагает обязанности по выполнению заведомо невыполнимых требований, при невыполнении условий соглашений виноваты иные лица, управление указало, что заведомая необоснованность требований заявителем не доказана. Сахавтодор действительно несет ответственность по договорам, заключенным ими перед стороной по договору (областью, муниципальным образованием, генеральным подрядчиком, подрядчиком). Но указанное учреждение не является стороной по договору с Российской Федерацией, так как оно не заключали Соглашение с Российской Федерацией, не наделено полномочиями органов власти субъекта. Соглашение заключало Правительство Сахалинской области, поэтому именно у него возникли обязательства перед Российской Федерацией, именно оно в лице уполномоченного органа - Министерства транспорта и дорожного хозяйства Сахалинской области - несет ответственность за неисполнение принятых обязательств. Более того, статьей 4 АПК РФ установлено, что защите подлежит нарушенное или оспариваемое право, угроза нарушения права защите по АПК РФ не подлежит. Заявитель сослался на то, что он может быть привлечен к ответственности по статье 19.5 КоАП РФ. При этом привлечение министерства управлением к ответственности по статье 19.5 КоАП РФ за невыполнение представления не предусмотрено. В соответствии со статьей 23.7, подпунктом 11 пункта 2 статьи 28.3 КоАП РФ управление не уполномочено на составление протоколов и рассмотрение дел по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ, которая предусматривает привлечение к административной ответственности за невыполнение представлений. Управление не привлекало министерство к административной ответственности, в том числе по статье 19.5 КоАП, соответственно, права не являются нарушенными и подлежащими защите в суде. Управлением также указано на необоснованность выводов министерства о том, что оно не является надлежащим субъектом вмененного ему нарушения бюджетного законодательства, поскольку в соответствии со статьей 125 ГК РФ Сахалинская область, как публично-правовое образование, исполняет функции через органы власти. Органы государственной власти области действуют в рамках полномочий, закрепленных в нормативных правовых актах, определяющих статус органов. В рамках компетенции уполномоченным органом Сахалинской области в области строительства дорог является Министерство транспорта и дорожного хозяйства Сахалинской области. Исполнение обязательств, принятых в области строительства Сахалинской областью, в том числе по названному заявителем соглашению (договору), возложено на министерство. Если обязательства приняты, они подлежат исполнению надлежащим образом. Каким образом министерство будет организовывать процесс надлежащего исполнения принятых обязательств, является задачей министерства, которая решается в рамках предоставленных полномочий (в том числе статьей 158 БК РФ). При этом результатом организационного процесса должно являться строительство объектов, на которые выделялись средства в соответствии с соглашением. Соглашение в рамках реализации ФЦП «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 - 2015 годы» (далее – ФЦП «Развитие Курильских островов») от 18.09.2014 № ФДА 48/86-С-1 (в ред. дополнительного соглашения от 28.10.2014), заключенное между Федеральным дорожным агентством и Правительством Сахалинской области, предусматривает в пункте 1.3.3 принятие правительством обязательств по обеспечению соответствия значений показателей, устанавливаемых региональными (муниципальными) программами и иными нормативными правовыми актами Сахалинской области и органов местного самоуправления, значениям показателей результативности предоставления субсидии Российская Федерация перечисляет средства по названному Соглашению соотносительно к объектам, срокам их строительства и показателям результативности. В приложении № 1 к Соглашению указан график перечисления субсидий. В соответствии с Перечнем объектов строительства и реконструкции определены обязательства второй стороны Соглашения - Правительства Сахалинской области по строительству объектов по перечню, в определенные сроки, с достижением показателей результативности (обязательства Сахалинской области). На основании вышеизложенного, из договоров возникают обязательства для сторон, их заключивших. Все далее заключаемые соглашения субъектом Российской Федерации относятся к вопросам организации работы Сахалинской области по исполнению принятых на себя обязательств перед Российской Федерацией, на исполнение которых предоставляются средства федерального бюджета. За неисполнение обязательств перед Российской Федерацией ответственность несут не муниципальные образования, которые Соглашение не подписывали, а субъект Российской Федерации, заключивший Соглашение, в лице уполномоченного органа. Кроме того, именно министерство в силу Положения о нем, утвержденного постановлением Правительства Сахалинской области от 21.09.2011 № 384, осуществляет дорожную деятельность, для чего в порядке организации работы привлекает к выполнению возложенных задач организации, органами власти не являющимися такие, как Сахалинавтодор. Средства федерального бюджета поступали не в Сахалинавтодор, а на единый счет бюджета области. Именно Сахалинская область является по Соглашению получателем средств федерального бюджета. Поступившие средства в части двух объектов не были использованы и находились в остатках на счетах области, а не в Сахалинавтодоре. На основании вышеизложенного, неэффективное использование средств было установлено при исполнении заключенного с субъектом Соглашения, в отношении органа власти субъекта – министерства. Также управление не согласилось с доводом министерства о невозможности признания неэффективным использованием неиспользование средств и несовершение конкретной расходной операции, поскольку, исходя из положений статьи 34 БК РФ, и согласно завершенному логическому ряду в использовании выделенных средств может иметь место лишь два определения: эффективное использование, неэффективное использование. Понятие «неэффективное использование средств» понятие более широкое, чем трактует его министерство. Использование может выражаться как в форме действия, так и в форме бездействия. Использование в форме действия, являясь частным случаем неэффективного использования средств, это конкретная расходно-платежная операция, которая заключается в том, что при исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). Определяющим в статье 34 БК РФ является не расходная операция, а то, что при исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). В данном случае средства федерального бюджета, выделенные Сахалинской области, находились на едином счете бюджета без движения, результат их выделения из федерального бюджета не достигнут, следовательно, нарушение совершено в форме бездействия. Согласно отчетам области, заданные результаты областью не достигнуты, соответственно, использование средств по параметру эффективности более худшие, чем если бы была произведена конкретная расходно-платежная операция без достижения заданного результата в полном объеме. В соответствии с пунктами 15, 16 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 № 588, оценка планируемой эффективности государственной программы проводится ответственным исполнителем на этапе ее разработки и осуществляется в целях оценки планируемого вклада результатов государственной программы в социально-экономическое развитие и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Обязательным условием оценки планируемой эффективности государственной программы является успешное (полное) выполнение запланированных на период ее реализации целевых индикаторов и показателей государственной программы, а также мероприятий в установленные сроки. То, что неиспользование средств влияет на оценку эффективности, подтверждается и Методикой оценки эффективности государственной программы Сахалинской области, утвержденной постановлением Правительства Сахалинской области от 08.04.2011 № 117. Как следует из акта проверки от 17.03.2015 № 61-03-017, согласно представленному годовому отчету, отчету о ходе освоения государственных капитальных вложений, предусмотренного Региональной программой, представленным Министерством Министерству экономического развития Сахалинской области, степень реализация мероприятий по автомобильным дорогам к рыбоводным заводам по отношению к запланированным работам за счет средств федерального бюджета составила 48,1% (274 821,742/570 913,000). Согласно Методике оценки эффективности, предусмотренной Правительства Сахалинской области от 12 июля 2013 г. № 352, при интегральном показателе эффективности мероприятий программы менее 0,83 эффективность государственной Программы признается неудовлетворительной. Таким образом, согласно представленному годовому отчету Министерством Министерству экономического развития Сахалинской области, интегральной показатель эффективности по мероприятиям в рамках ФЦП «Развитие Курильских островов» составил 0,59, то есть менее 0,83, показатель эффективности ФЦП «Развитие Курильских островов» признается неудовлетворительным. Более того, в соглашении, в частности, к предмету отнесены приложения № 1 и 2, в соответствии с которыми установлено, что Российская Федерация перечисляет субсидии в бюджет Сахалинской области с разбивкой сумм по годам, а субъект РФ принимает на себя обязательства с использованием названных средств строительства конкретных объектов с разбивкой по конкретным годам, с указание сроков ввода в эксплуатацию. Исходя из названных приложений к Соглашениям, результат строительства оценивается не только по выполнению строительства в целом, но и по каждому году, по каждому объекту. В приложениях к Соглашению стороны согласовали конкретные объемы финансирования на конкретные годы и мощности, подлежащие вводу по годам, принятые обязательства подлежат исполнению обоими сторонами. Кроме того, пунктом 16 Порядка, утвержденного постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 (далее - Порядок № 588), определено, что обязательным условием оценки эффективности государственной программы является успешное (полное) выполнение запланированных на период ее реализации целевых индикаторов и показателей государственной программы, а также мероприятий в установленные сроки. Соответственно, исходя из позиции собственника средств - Российской Федерации, изложенной в Порядке № 588, если мероприятия программы не выполняются вследствие бездействия, а не произведения расходной операции, то использование выделенных из федерального бюджета средств также не может оцениваться Правительством РФ, как успешное, полное, эффективное. В спорном случае строительство двух запланированных объектов не состоялось, показатели эффективности не могли быть достигнуты, так как мероприятия в установленные сроки не выполнены. Относительно подсчета показателя эффективности, произведенного Министерством за счет превышение натуральных показателей по другому объекту -«а/д Рейдовое», следует отметить, что подсчет в натуральных показателях не доказывает выполнение показателей эффективности использования средств. Собственник средств не вносил изменений в Соглашение и не предоставлял права Сахалинской области не выполнить строительство конкретных объектов в конкретные сроки в случае превышения натуральных показателей по другим объектам. При этом подтверждение Федеральным дорожным агентством потребности в средствах на 2014 год, которые без движения находились на едином счете бюджета области и не достигли результата их предоставления, не означает, что неэффективного использования средств не допущено. Подтверждая потребность в средствах, Федеральное агентство подтверждает необходимость завершения строительства объектов, предусмотренных Соглашением. То, что Росавтодор и Счетная палата не усмотрели нарушений и не привлекли Министерство к ответственности, не свидетельствует о том, что нарушения не было. Это вопрос полноты проверки или качества работы ведомства, а не отсутствия нарушения. Ссылка министерства на то, что во исполнение пункта 5.3 Соглашения в связи с не достижением показателей результативности размер субсидии не был сокращен, а потребность в средствах подтверждена на 2015 год, то она также не подтверждает отсутствие нарушения. Подтверждение потребности в средствах касается другого финансового года и мотивировано решением собственника средств о необходимости достройки объекта, а не отсутствием нарушения. Управлением также указано, что у министерства было достаточно времени на то, чтобы в 2014 году выяснить в порядке взаимодействия между органами исполнительной власти отсутствие инвестора и после исключения объекта из Перечня не подтверждать потребность в средствах. Средства, выделенные из федерального бюджета, числились на едином счете бюджета без достижения результата. За организацию дорожной деятельности, надлежащее строительство и использование средств на осуществление дорожной деятельности, ответственность несет министерство. Министерство указало, что управление не вправе было требовать в обжалуемом представлении выполнения Соглашений, заключенных с Российской Федерацией, так как указанное требование не соответствует части 2 статьи 270.2 БК РФ и подпункта «а» пункта 68 Правил, утвержденных постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092. Из содержания приведенных норм следует, что управление обязано направить представление, в котором необходимо изложить требование о рассмотрении, принятии мер по устранению выявленных нарушений, а также устранению причин и условий таких нарушений. Направленное в адрес министерства представление соответствует требованиям нормативных правовых актов. Министерство сослалось на то, что управление направило представление в министерство с нарушением установленного порядка и по этой причине не может быть признано объективным, поскольку принято только на основании заключения должностного лица проверяющего органа, без учета доводов объекта контроля, изложенных в возражениях. Вместе с тем, позиция управления и содержание представления остались неизменными независимо от даты направления представления. Представление было направлено в проверенную организацию до поступления возражений на акт проверки, однако, это не делает его недействительным и необъективным. Позиция министерства по выявленным нарушениям была устно озвучена в ходе проверки и оценена должностными лицами управления. Неизменность позиции управления была подтверждена в заключении на возражения от 10.04.2015 № 61-03-017-569, доводы объекта контроля признаны необоснованными. Также управление не согласилось с доводами заявителя об отсутствии у управления полномочий по проведению в отношении министерства проверки использования субсидий из федерального бюджета, указав, что в соответствии с постановлениями Правительства РФ от 04.02.2014 77 «О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора», от 28.11.2013 № 1092 «О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» служба имеет полномочия на проведение проверок получателей средств федерального бюджета. Положением о территориальном управлении Федеральной службы финансово бюджетного надзора в Сахалинской области, утвержденным приказом Росфиннадзора от 11.02.2015 № 69, аналогичное право предоставлено территориальным органам Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. Соответственно, управление провело проверку и вынесло представление, действуя в рамках предоставленных ему полномочий по контролю за использованием средств федерального бюджета.

В судебном заседании представитель управления на основании приведенных выше доводов просила суд отказать министерству в удовлетворении заявленных им требований.

ГКУ «Управление автомобильных дорог Сахалинской области», привлеченное к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора на стороне заявителя, в судебное заседание своего представителя не направило, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом, представило отзыв, в котором свою позицию по спору не выразило, указав, что судебный акт по настоящему делу никак не может повлиять на права учреждения. Пояснило, что учреждение является казенным. Согласно положениям устава оно создано с целью осуществления функций заказчика - застройщика по комплексу дорожных работ на сети автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Сахалинской области, являющихся областной государственной собственностью (пункт 2.1 Устава). Согласно пункту 7.1. Устава расходование бюджетных средств осуществляется учреждением в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств в соответствии с бюджетной сметой и законом об областном бюджете, предусматривающим финансирование дорожного хозяйства Сахалинской области. Учитывая изложенное, учреждение не наделено полномочиями по исполнению обязательств по Соглашениям, заключенным Росавтодором и Правительством Сахалинской области. Исполнение учреждением функций государственного заказчика не наделяет его статусом органа государственной власти и не означает, что учреждение выполняет функции государственного органа. По вопросу о взыскании неоплаченных подрядчиками неустоек учреждение пояснило, что срок давности их взыскания является общим. Оплата неустоек в полном объеме уже произведена рядом подрядчиков – ООО «Тоннельно-мостовой отряд № 30» и АО «Автодорпроект». Неустойка, выставленная за нарушение промежуточных сроков ООО «СП «СУ-4» и «ФСК» но государственному контракту № 27-05-12 от 20.11.2012, взыскивается учреждением в рамках срока исковой давности. Взыскание неоплаченных ЗАО «Гидрострой» неустоек за просрочку исполнения обязательств по государственным контрактам № 14-01-14 от 15.05.2014 г., № 14-03-14 от 28.07.2014 г. будет произведено учреждением после выполнения подрядчиком комплекса работ в полном объеме в рамках срока исковой давности.

Правительство Сахалинской области, привлеченное к участию в настоящем деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора на стороне заявителя, своего представителя в судебное заседание не направило, о времени и месте его проведения извещено надлежащим образом, представило отзыв, в котором поддержало позицию министерства, указав, что, по его мнению, вмененное представлением нарушение - неэффективное использование субсидии (то есть не освоение средств), противоречит принципам объективности и достоверности результатов, установленным Правилами Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденными постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092, и основано не только на произвольном толковании принципов Бюджетного кодекса РФ (глава 5), но и на несоблюдении других его положений, определяющих, в частности, полномочия участников бюджетного процесса (глава 18, ст. 158, 161. 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации), основы исполнения бюджета (глава 24, в том числе ст. 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Так, Росфиннадзором не доказано нарушение статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а именно, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата. Кроме того, в представлении установлено требование к министерству «принять меры выполнения условий в соответствии с пунктом 2.3.7 Соглашения № ФДА 48/86-С-1. пунктом 2.3.7 Соглашения № ФДА 48/86-С «О предоставлении в 2014 - 2016 годах субсидий из федерального бюджета бюджету Сахалинской области в рамках реализации ФЦП «Экономическое и социальное Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года» и требований Бюджетного кодекса РФ о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету Сахалинской области». Вместе с тем, соглашение, заключенное между Федеральным дорожным агентством и Правительством Сахалинской области, не относится к числу нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Также правительством указано, что решение руководителя Территориального управления о направлении в Министерство представления принято с нарушением установленного порядка, то есть на основании неполных материалов проверки без учета возражений министерства, следствием чего является нарушение установленных Правилами Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденными постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092, принципов законности, объективности и независимости, поскольку представление вынесено на основании только заключения должностного лица проверяющею органа без учета доводов министерства, изложенных в возражениях на акт выездной проверки.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд с учетом мнения представителей лиц, участвующих в деле и присутствующих в судебном заседании, определил рассмотреть дело в отсутствии надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, но не направивших своих представителей Правительства Сахалинской области, ГКУ «Управление автомобильных дорог Сахалинской области».

Заслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела и оценив в совокупности все представленные доказательства, суд установил следующее.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из материалов дела следует, что Правительство Сахалинской области письмом от 18.01.2014 № 2-278, адресованным заместителю руководителя Росавтодор, просило подтвердить возможность использования в 2014 году остатка не использованных средств федерального бюджета по ФЦП «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 – 2015 годы» по состоянию на 01.01.2014 в размере 211 363 000 рублей, в том числе в размере 30 300 000 рублей по объекту «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на озере Благодатное, о. Итуруп», указав при этом, что средства не были использованы в связи с поздним подписанием дополнительного соглашения № 4 (рег. № ФДА 48/86-С-1 от 23.12.2013) к соглашению от 18.07.2011 № УД 48/86-С1.

Письмом от 04.09.2014, исх. № 4.1-07/1-2296/14-0 министерство просило Губернатора Сахалинской области исключить объект «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на озере Благодатное, о. Итуруп» из перечня пусковых объектов в связи с отсутствием инвестора для строительства рыбоводного завода.

Правительство Сахалинской области письмом от 10.10.2014 № 2-5777, адресованным заместителю руководителя Росавтодор, просило рассмотреть вопрос о перераспределении денежных средств по объекту «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на озере Благодатное, о. Итуруп» с 2014 года на 2015 год на те же цели, указав в качестве причины то, что строительство автомобильной дороги к заводу на озере Благодатное остров Итуруп в настоящее время производить не целесообразно и не эффективно, поскольку инвестором принято решение о приостановке строительства указанного завода.

18.09.2014 между Правительством Сахалинской области и Федеральным дорожным агентством (далее – агентство, Росавтодор) заключено соглашение № 48/86-С о предоставлении в 2014-2016 годах субсидии из федерального бюджета бюджету Сахалинской области в рамках реализации федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года». Указанным соглашением стороны определили порядок взаимодействия при осуществлении совместных действий по организации финансирования объектов строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования регионального и местного значения, софинансируемых за счет средств федерального бюджета в форме субсидий в рамках реализации Программы, а также по обеспечению контроля за целевым и результативным использованием Субсидий. В пункте 1.2 соглашения стороны определили, что График перечисления субсидий в бюджет Сахалинской области в рамках реализации федеральной целевой программой «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года» (приложение № 1 к Соглашению), составляемый с учетом оценки ожидаемых платежей, а также Перечень объектов строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования регионального и местного значения, софинансируемых за счет средств федерального бюджета в форме субсидий, предусмотренных на реализацию федеральной целевой программы (приложение № 2), являются неотъемлемой частью соглашения. В пункте 1.5 соглашения стороны определили, что получателем средств является Правительство Сахалинской области. В пункте 2.3.6 Правительство области приняло на себя обязательства обеспечивать своевременное представление в Росавтодор: отчета об осуществлении расходов бюджета на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования регионального и местного значения, софинансируемых за счет средств федерального бюджета в форме субсидий, предусмотренных федеральной целевой программой «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года», ежеквартально не позднее 15 числа месяца, следующего за отчетным кварталом; ежемесячных отчетов о выполнении обязательств Правительства области по финансированию объектов, включенных в Перечень, в том числе по объектам муниципальной собственности, в срок до 2 числа месяца, следующего за отчетным, а также отчет о выполнении обязательств в целом за текущий год не позднее 10 декабря соответствующего года; ежеквартальной информации об исполнении бюджета Сахалинской области в части финансирования дорожного хозяйства, по направлениям расходования средств, а также по видам доходов, которые являлись источниками формирования расходов бюджета Сахалинской области на дорожное хозяйство, в срок до 15 числа месяца, следующего за отчётным кварталом; ежегодной бюджетной отчетности по использованию средств федерального бюджета с приложением справки по консолидируемым расчетам в срок до 10 февраля года, следующего за отчетным; ежеквартальный отчет об использовании межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектом Российской Федерации, муниципальными образованиями и территориальным государственным внебюджетным фондом. В пункте 2.3.7 соглашения стороны указали, что Правительство Сахалинской области обязуется обеспечивать контроль за целевым и результативным использованием субсидии, а также за соблюдением сроков выполнения работ в соответствии с графиками производства работ, качеством выполняемых работ, применяемых дорожно-строительных материалов, конструкций и изделий на объектах, включенных в Перечень.

Согласно Приложениям № 1,2 к указанному соглашению в нем согласован график перечисления субсидий и перечень объектов, на строительство которых перечисляются субсидии, расположенных исключительно на о. Сахалин. В частности, в перечень включен следующий объект «Строительство и реконструкция участков автомобильной дороги регионального и местного значения (Южно-Сахалинск - Оха)».

18.09.2014 между Правительством Сахалинской области и Федеральным дорожным агентством (далее – агентство, Росавтодор) заключено соглашение № 48/86-С-1 о предоставлении в 2014-2015 годах субсидии из федерального бюджета бюджету Сахалинской области в рамках реализации федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 – 2015 годы» (далее – Соглашение от 18.09.2014 № 48/86-С-1). В указанном соглашении стороны также определили порядок взаимодействия при осуществлении совместных действий по организации финансирования объектов строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования регионального и местного значения, софинансируемых за счет средств федерального бюджета в форме субсидий в рамках реализации Программы, а также по обеспечению контроля за целевым и результативным использованием Субсидий. В пункте 1.2 соглашения стороны определили, что График перечисления субсидий в бюджет Сахалинской области в рамках реализации федеральной целевой программой «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 – 2015 годы» (приложение № 1 к Соглашению), составляемый с учетом оценки ожидаемых платежей, а также Перечень объектов строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования регионального и местного значения, софинансируемых за счет средств федерального бюджета в форме субсидий, предусмотренных на реализацию федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 – 2015 годы» (приложение № 2), являются неотъемлемой частью соглашения. В пункте 1.5 соглашения стороны определили, что получателем средств является Правительство Сахалинской области. В пунктах 2.3.6 и 2.3.7 соглашения стороны предусмотрели те же обязанности Правительства Сахалинской области, что и в пунктах 2.3.6, 2.3.7 соглашения от 18.09.2014 № 48/86-С.

Согласно Приложениям № 1,2 к указанному соглашению в нем согласован график перечисления субсидий и перечень объектов, на строительство которых перечисляются субсидии. К указанным объектам в 2015 году в части, именуемой «Формирование автодорожной сети в местах размещения рыбоводных заводов на островах Итуруп и Кунашир», в том числе отнесены следующие объекты:

- «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на реке Саратовка, о. Итуруп»;

- «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на озере Благодатное, о. Итуруп»;

- «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на озере Лебединое, о. Итуруп».

28.10.2014 между Росавтодором и Правительством Сахалинской области заключено дополнительное соглашение № 1 к соглашению от 18.09.2014 № ФДА 48/86-с-1, которым внесены изменения в приложения №№ 1, 2 к соглашению - в график перечисления субсидий и перечень объектов, на строительство которых перечисляются субсидии. В частности, в разделе 2014 год в части, именуемой «Формирование автодорожной сети в местах размещения рыбоводных заводов на островах Итуруп и Кунашир», указаны следующие объекты:

- «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на озере Рейдовое, о. Итуруп»;

- «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на озере Лагунное (р. ФИО3), о. Кунашир».

В перечень объектов в части, именуемой «Формирования автодорожной сети в местах размещения рыбоводных заводов на островах Итуруп и Кунашир», на 2015 год включены:

- «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на реке Саратовка, о. Итуруп»;

- «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на озере Благодатное, о. Итуруп»;

- «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на озере Лебединое, о. Итуруп».

В соответствии с Перечнем объектов на 2014 год к Соглашению № ФДА 48/86-С-1, заказчиком и получателем бюджетных средств на строительство и реконструкцию автомобильных дорог в целях реализации ФЦП «Развитие Курильских островов» являлись Сахавтодор и МО «Курильский городской округ», за счет средств федерального бюджета в общей сумме 934 896,000 тыс. рублей (с учетом остатка по состоянию на 01.01.2014, потребность в котором подтверждена - 211 363,000 тыс. рублей), за счет средств консолидированного областного бюджета - 116 700,000 тыс. рублей (с учетом остатка по состоянию на 01.01.2014 - 13 427,932 тыс. рублей и средств бюджета муниципального образования 1 951,900 тыс. рублей), в том числе по объектам:

«а/д Курильск - Рейдово», средства федерального бюджета - 363 983,000 тыс. рублей (с учетом остатка по состоянию на 01.01.2014, потребность в котором подтверждена - 39 763,000 тыс. рублей, для погашения кредиторской задолженности), областного бюджета - 64 208,100 тыс. рублей, бюджета муниципального образования -1 951,900 тыс. рублей (получатель МО «Курильский городской округ»);

«а/д к ЛРЗ на оз. Лагунное, о. Кунашир», средства федерального бюджета 140 000,000 тыс. рублей, областного бюджета - 10 690,888 тыс. рублей (получатель Сахавтодор);

«а/д к ЛРЗ на оз. Рейдовое, о. Итуруп», средства федерального бюджета -209 550,000 тыс. рублей, областного бюджета - 13 673,771 тыс. рублей (получатель Сахавтодор);

«а/д к ЛРЗ на р. Саратовка, о. Итуруп», средства федерального бюджета -81 700,000 тыс. рублей, областного бюджета - 6 368,856 тыс. рублей, за счет остатков средств бюджетов на 01.01.2014, подтвержденных к использованию в 2014 году (получатель Сахавтодор);

«а/д к ЛРЗ на оз. Лебединое, о. Итуруп», средства федерального бюджета -59 600,000 тыс. рублей, областного бюджета - 4 684,962 тыс. рублей, за счет остатков средств бюджетов на 01.01.2014, подтвержденных к использованию в 2014 году (получатель Сахавтодор);

«а/д к ЛРЗ на оз. Благодатное, о. Итуруп, средства федерального бюджета -30 300,000 тыс. рублей, областного бюджета - 2 374,114 тыс. рублей, за счет остатков средств бюджетов на 01.01.2014, подтвержденных к использованию в 2014 году (получатель Сахавтодор).

В соответствии с Соглашением № ФДА 48/86-С-1 уведомлением от 19.09.2014 № 65/5 (с учетом уточненного уведомления от 05.11.2014 № 65/5) Росавтодором доведены бюджетные назначения до министерства за счет средств федерального бюджета, предусмотренные на 2014 год, в сумме 723 533,000 тыс. рублей. Также уведомлением от 20.02.2014 № 65/2 Росавтодором доведены бюджетные назначения неиспользованного остатка субсидии за счет средств федерального бюджета на 01.01.2014, потребность в котором подтверждена, в общей сумме 211 363,000 тыс. рублей.

Приказом от 18.02.2015 № 17-р управление назначило проведение в отношении министерства выездной проверки: проверяемый период – 2014 год; тема контрольного мероприятия: проверка использования в 2014 году средств федерального бюджета, направленных на реализацию государственной программы «Социально - экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» в уполномоченных органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и у получателей бюджетных средств; основание: план контрольной работы; срок проведения контрольного мероприятия: с 18.02.2015 по 27.02.2015; перечень основных вопросов, подлежащих изучению в ходе проведения контрольного мероприятия: проверка использования средств федерального бюджета, выделенных бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование мероприятий, предусмотренных Государственной программой, в том числе в рамках: федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года», федеральной целевой программы «Социально - экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 -2015 годы»; соответствие заключения и исполнения государственных (муниципальных) контрактов (договоров) на выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд за счет бюджетных средств, источником финансирования которых являлись субсидии из федерального бюджета на софинансирование мероприятий, предусмотренных Государственной программой, действующему законодательству; расчеты с организациями в части указанных бюджетных средств».

С 18.02.2015 по 27.02.2015 в отношении министерства проведена проверка, в результате чего 17.03.2015 составлен акт выездной проверки № 61-03-017. Согласно указанному акту в результате проверки установлено следующее:

1) по федеральной целевой программе «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года» управлением указано, что средства субсидии из федерального бюджета в общей сумме 722 178,806 тыс. рублей (с учетом остатка, подтвержденного к использованию в 2014 году - 244 007,806 тыс. рублей), софинансирование из областного бюджета в общей сумме 538 452,300 тыс. рублей, министерством использованы в полном объеме. Фактов нецелевого использования средств федерального бюджета не установлено. Вместе с тем, проверкой установлено, что сроки выполнения работ, услуг, предусмотренные государственными контрактами в соответствии с графиками и объемами сдачи и выполнения работ по вышеуказанному объекту, подрядчиками (ООО «СП «СУ-4» и «ФСК», ГК от 20.11.2012 № 27-05-12; ООО «Тоннельно-мостовой отряд № 30», ГК от 05.09.2014 № 43-02-14М) и Исполнителями (ОАО «Автодорпроект», ГК от 22.10.2014 № 26-01-15Д; ОАО «Абрис», ГК от 01.12.2014 № 97/3) нарушены. В соответствии с государственными контрактами Сахавтодор предъявил неустойку в адрес ООО «СП «СУ-4» и «ФСК» в общей сумме 771,750 тыс. рублей, в адрес ООО «Тоннельно-мостовой отряд № 30» - 9,463 тыс. рублей, в адрес ОАО «Автодорпроект» - 0,631 тыс. рублей, в адрес ОАО «Абрис» - 5,260 тыс. рублей. На дату окончания проверки оплачена неустойка исполнителем (ОАО Абрис) в полном размере, остальными подрядчиками и исполнителями не оплачена. Других мер, в части обращения в арбитражный суд для принудительного взыскания неустойки за неисполнение обязательств, со стороны заказчика (Сахавтодора) не приняты;

2) по федеральной целевой программе «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 – 2015 годы»:

- по получателю бюджетных средств – МО «Курильский городской округ» установлено, что согласно данным отчета ф. 0503324, отчетов о состоянии лицевых счетов Министерства, остаток средств федерального бюджета по вышеуказанному объекту по состоянию на 01.01.2014 и на 01.01.2015 не числился. Средства субсидии из федерального бюджета, полученные министерством с последующим доведением администрации в рамках выполнения ФЦП «Развитие Курильских островов» за 2014 год по объекту «а/д Курильск - Рейдово», использованы в общей сумме 304 598,438 тыс. рублей. Софинансирование из областного бюджета и бюджета муниципального образования использованы администрацией на 93,9 % от плана (66 160,000 тыс. рублей), в общем размере 62 156,044 тыс. рублей, пропорционально использованным средствам за счет федерального бюджета;

- по получателю бюджетных средств – Сахавтодор установлено, что согласно данным отчета ф. 0503324, отчетов о состоянии лицевых счетов министерства, остаток средств федерального бюджета по вышеуказанным объектам по состоянию на 01.01.2014 числился в сумме 171 600,000 тыс. рублей, который подтвержден к использованию. Остаток средств федерального бюджета на 01.01.2015 числился в сумме 243 573,618 тыс. рублей, в том числе по объектам:

«а/д к ЛРЗ на оз. Рейдовое о. Итуруп», средства федерального бюджета -178 241,651 тыс. рублей (из них: за счет экономии по сметному расчету, согласно утвержденной цене контракта, в сумме 6 997,658 тыс. рублей; за счет нарушенных сроков выполнения и сдачи работ подрядчиком, согласно установленным Графиком на 2014 год, в сумме 171 243,993 тыс. рублей). Кроме того, за нарушенные сроки Сахавтодором в адрес Подрядчика (ЗАО «Гидрострой») выставлена претензия о взыскании неустойки за просрочку исполнения обязательств в сумме 13 421,110 тыс. рублей, которая до настоящего времени не исполнена. На момент окончания проверки в арбитражный суд для принудительного взыскания неустойки Сахавтодор не обращался;

а/д к ЛРЗ на реке Саратовка, о. Итуруп», средства федерального бюджета -32 253,462 тыс. рублей (из них: за счет экономии по сметному расчету, согласно утвержденной цене контракта, в сумме 6 833,221 тыс. рублей, за счет нарушенных сроков выполнения и сдачи работ подрядчиком, согласно установленным Графиком на 2014 год, в сумме 25 420,241 тыс. рублей). Кроме того, за нарушенные сроки Сахавтодором в адрес Подрядчика (ЗАО «Гидрострой») выставлена претензия о взыскании неустойки за просрочку исполнения обязательств в сумме 484,895 тыс. рублей, которая до настоящего времени не исполнена. На момент окончания проверки в Арбитражный суд для принудительного взыскания неустойки Сахавтодор не обращался;

«а/д к ЛРЗ на оз. Лебединое, о. Итуруп», средства федерального бюджета -2 778,505 тыс. рублей (за счет экономии по сметному расчету подрядных работ, при завершении строительства объекта);

«а/д к ЛРЗ на оз. Благодатное, о. Итуруп» в общей сумме 30 300,000 тыс. рублей (работы не проводились, контракты с подрядчиками Сахавтодором не заключались). При этом доведенное финансирование Росавтодором на лицевой счет министерства по объекту «а/д к ЛРЗ на оз. Благодатное, о. Итуруп» в общей сумме 30 300,000 тыс. рублей на лицевой счет Сахавтодора не доводилось. Также установлено, что средства федерального бюджета для финансирования объекта «а/д к ЛРЗ на оз. Благодатное, о. Итуруп» в министерство от Росавтодора поступили 28 марта 2014 года, за счет подтвержденного остатка к использованию в 2014 году, в сумме 30 300,000 тыс. рублей (платежное поручение от 28.03.2014 № 740). Остаток подтвержден к использованию и доведен по данному объекту, согласно представленному Правительством Сахалинской области в Росавтодор запросу от 18.01.2014 № 2-278 для использования остатков за счет средств федерального бюджета по состоянию на 01.01.2014.

На основании изложенного управлением сделан вывод о том, что министерством не обеспечен контроль за соблюдением сроков выполнения работ в соответствии с графиками производства работ по объектам «а/д к ЛРЗ на оз. Рейдовое о. Итуруп», «а/д к ЛРЗ на реке Саратовка, о. Итуруп», предусмотренный пунктом 2.3.7. Соглашения № ФДА 48/86-С-1, в результате в нарушение статьи 34 Бюджетного кодекса РФ неэффективное использование средств федерального бюджета по вышеуказанным объектам составило на общую сумму 196 664,234 тыс. рублей (171 243,993 + 25 420,241), то есть министерством не достигнуты заданные результаты с использованием наименьшего объема средств. Кроме того, в результате необоснованного подтверждения потребности в средствах федерального бюджета (заявка на сумму 30 300,000 тыс. рублей) были завышены расходные обязательства Российской Федерации и выделены средства субсидии из федерального бюджета сверх реальной потребности.

За 2014 год не освоено средств федерального бюджета по ФЦП «Развитие Курильских островов» в общей сумме 246 328,258 тыс. рублей, в том числе: 196 664,234 тыс. рублей (171 243,993 + 25 420,241) - за счет не выполнения подрядных работ в установленные сроки; 30 300,000 тыс. рублей - за счет отсутствия инвестора для строительства рыбоводного завода; 19 364,024 тыс. рублей (2 754,640 + 6 997,658 + 6 833,221 + 2 778,505) - за счет экономии средств федерального бюджета, согласно сметным расчетам по государственным контрактам, из них средства в сумме 2 754,640 тыс. рублей на лицевой счет Министерства Росавтодором не доводились.

Согласно представленному годовому отчету министерством Министерству экономического развития Сахалинской области, интегральной показатель эффективности по мероприятиям в рамках ФЦП «Развитие Курильских островов» составил 0,59, т.е. менее 0,83, показатель эффективности ФЦП «Развитие Курильских островов» признается неудовлетворительным

Таким образом, управлением в акте указано, что министерством в нарушение статьи 34 Бюджетного кодекса РФ не обеспечено эффективное использование средств федерального бюджета в сумме 226 964,234 тыс. рублей (196 664,234 + 30 300,000), поскольку при наличии и подтверждении потребности в использовании субсидии, допущено не освоение средств, выделенных из федерального бюджета, в том числе по объекту «а/д к ЛРЗ на оз. Благодатное, о. Итуруп» - по причине несвоевременного решения субъектом Российской Федерации организационных вопросов по перераспределению денежных средств на другие объекты или исключению объекта из Перечня объектов на 2014 год к Соглашению № ФДА 48/86-С-1, по объектам «а/д к ЛРЗ на оз. Рейдовое о. Итуруп», «а/д к ЛРЗ на реке Саратовка, о. Итуруп» - не обеспечен контроль за соблюдением сроков выполнения работ в соответствии с графиками производства работ.

Письмом от 17.03.2015 № 61-03-017/418, полученным министерством согласно отметке 18.03.2015, вх. № 1537/15, в министерство направлен акт выездной проверки.

Письмом от 27.03.2015 № 3-08-952/15 министерство в адрес управления направило возражения на акт выездной проверки, в котором указало, что неэффективным в силу статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации можно признать использование бюджетных средств, в результате которого не достигнуты заданные результаты. Средства в размере 226 964, 234 рублей министерством использованы не были по причинам, независящим от министерства и по состоянию на 01.01.2015 числились в остатках. Кроме того, министерством указано, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доведены на лицевой счет Сахавтодора в полном объеме, в том числе и средства на финансирование по объекту «а/д к ЛРЗ на оз. Благодатное, о. Итуруп».

26.03.2015 управлением министерству выдано представление, поступившее в министерство 27.03.2015, вх. № 1739/15, согласно которому управлением министерству вменено нарушение в 2014 году статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, выразившееся в неэффективном использовании субсидии (не освоении средств) в денежном выражении 226 964,234 тыс. рублей (30 300,000 + 171 243, 993 + 25 420, 241):

- по объекту «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на оз. Благодатное, о. Итуруп» вследствие несвоевременного решения субъектом Российской Федерации организационных вопросов по перераспределению денежных средств на другие объекты или исключению объекта из Перечня объектов на 2014 год к Соглашению от 18.09.2014 № ФДА 48/86-С1 при отсутствии инвестора для строительства завода;

- по объектам «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на озере Рейдовое (р. Минеральный), о. Итуруп», «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на реке Саратовка, о. Итуруп» вследствие не обеспечения контроля за соблюдением сроков выполнения работ в соответствии с графиками производства работ при невыполнении подрядчиками работ в установленные сроки.

В представлении также указано, что за нарушение сроков выполнения и сдачи работ подведомственное учреждение - Сахавтодор предъявил неустойку в адрес ОАО «Труд» в общей сумме 3 994,601 тыс. рублей, в адрес ЗАО «Гидрострой» - 13 906,005 тыс. рублей, в адрес ООО «СП «СУ-4» и «ФСК» в общей сумме 771,750 тыс. рублей, в адрес ООО «Тоннельно-мостовой отряд № 30» - 9,463 тыс. рублей, в адрес ОАО «Автодорпроект» - 0,631 тыс. рублей, в адрес ОАО «Абрис» - 5,260 тыс. рублей. На дату окончания проверки неустойка подрядчиками (ЗАО «Гидрострой», ООО «СП «СУ-4» и «ФСК», ООО «Тоннельно-мостовой отряд № 30», ОАО «Автодорпроект») не оплачена. Других мер, в части обращения в арбитражный суд для принудительного взыскания неустойки за неисполнение обязательств подрядчиками со стороны Заказчика не приняты.

В связи с выявленным нарушением управление потребовало от министерства: рассмотреть информацию об указанных в данном представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; принять меры выполнения условий в соответствии пунктом 2.3.7 Соглашения № ФДА 48/86-С-1, пунктом 2.3.7 Соглашения № ФДА 48/86-С «О предоставлении в 2014 -2016 годах субсидий из федерального бюджета бюджету Сахалинской области в рамках реализации ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года» и требований Бюджетного кодекса РФ о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету Сахалинской области путем: 1) обеспечения эффективного использования средств федерального бюджета, предоставленных в виде межбюджетных трансфертов на реализацию мероприятий ФЦП «Развитие Курильских островов», своевременное освоение бюджетных средств; 2) обеспечения принятие мер подведомственным учреждением - Сахавтодором (получателем межбюджетных трансфертов) по взысканию неустойки с подрядчиков (исполнителей) по государственным контрактам, в том числе с ООО «СП «СУ-4» и «ФСК», ООО «Тоннельно-мостовой отряд № 30», ОАО «Автодорпроект», ЗАО «Гидрострой».

Не согласившись с представлением, министерство обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

При этом на заявителя по делу возлагается обязанность обосновать и доказать факт нарушения оспариваемым актом его прав и законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, а на государственный орган - доказать законность своих действий.

Согласно статье 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований).

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 № 77, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом «Об аудиторской деятельности».

Согласно пункту 4 указанного Положения Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

В силу пункта 5.1 Положения Федеральная служба финансово-бюджетного надзора наделена полномочиями по контролю в финансово-бюджетной сфере в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 5.1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Минфина РФ от 11.07.2005 № 89н, территориальное управление наделено полномочиями по осуществлению контроля и надзора за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

Порядок осуществления указанной службой контрольно-надзорных мероприятий определен в Правилах осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 (далее – Правила № 1092), а также в Административном регламенте исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденном приказом Министерства финансов Российской Федерации от 20.03.2014 № 18н (далее – административный регламент № 18н).

В соответствии с частью 1 статьи 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе главные распорядители (распорядители, получатели) средств федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита федерального бюджета; финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета; федеральные государственные учреждения, а также государственные бюджетные и автономные учреждения субъекта Российской Федерации (муниципальные бюджетные и автономные учреждения) в части соблюдения ими целей и условий предоставления средств, источником финансового обеспечения которых являются целевые межбюджетные трансферты, предоставленные из федерального бюджета

Аналогичные положения установлены в пункте 7 Правил № 1092, в пункте 3 Административного регламента № 18н.

Согласно части 2 статьи 266.1 БК РФ органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Такой контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты

Из материалов дела следует, что управлением проведена выездная проверка в отношении министерства, как получателя средств из федерального бюджета. Факт того, что указанные средства субсидии по указанным выше Соглашениям были доведены министерству, последним не оспаривался. В этой связи доводы министерства об отсутствии у управления полномочий по проведению проверки использования средств федерального бюджета, предоставленных в виде субсидий на основании указанных выше Соглашений, судом не принимаются, как основанные на не верном толковании положений приведенных выше нормативных правовых актов.

Согласно пункту 1 статьи 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Право должностных лиц Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора) выдавать представления, предписания об устранении выявленных нарушений в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, кроме того закреплено в пункте 10 Правил № 1092 (подпункт «г»). Аналогичное право установлено в пункте 108 Административного регламента № 18н.

Под представлением в части 2 статьи 270.2 БК РФ понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 99 Административного регламента № 18н при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений руководитель (заместитель руководителя) Службы (территориального органа) направляет представления, содержащие обязательную для рассмотрения в установленные в них сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Из содержания приведенных правовых норм следует, что представление территориального органа Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, составленное по итогам контрольного мероприятия, отвечает признакам ненормативного правового акта, поскольку выдано государственным органом по контролю и надзору, адресовано конкретному лицу, содержит выводы о допущенных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, обязательно для рассмотрения и включает в себя требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений в установленный представлением срок, то есть затрагивает права и порождает обязанности соответствующего лица в сфере его экономической деятельности.

То есть представление является властным актом, содержащим в себе требование к определенному лицу совершить указанное в них действие.

За неисполнение представления в части 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена возможность применения мер административной ответственности.

При этом отсутствие у управления полномочий на применение мер административного принуждения за неисполнение выданных им представлений не свидетельствует о невозможности применения указанных мер, учитывая установленную как в КоАП РФ, так и в нормативных правовых актах, регулирующих бюджетные правоотношения, обязанность сообщать в уполномоченные органы о выявленных фактах нарушений норм действующего законодательства РФ,

В этой связи оспариваемое представление согласно положениям пункта 2 части 1 статьи 29, статей 197, 198 АПК РФ может быть предметом обжалования в арбитражном суде. Поэтому соответствующие доводы управления относительно необязательного характера представления и неподведомственности спора арбитражному суду, в связи с отсутствием нарушения права, являются необоснованными.

Из акта проверки и представления следует, что министерству вменяется нарушение статьи 34 БК РФ в виде неэффективного использования субсидии, выразившееся в не освоении средств как путем несвоевременного решения вопроса по перераспределению средств на другие объекты или исключения объекта из Перечня объектов, подлежащих строительству в 2014 году, так и путем не обсечения контроля за соблюдением сроков выполнения работ в соответствии с графиками производства работ при невыполнении подрядчиками работ в установленные сроки.

При этом из представления следует, что вывод о неэффективности использования субсидии основан исключительно на не освоении в 2014 году и возврате в федеральный бюджет средств субсидии.

В статье 34 БК РФ дано определение принципа эффективности использования бюджетных средств. В частности, указанный принцип означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Указанный принцип в силу приведенного определения действует как при составлении, так и при исполнении бюджета. При этом из анализа данного определения следует, что эффективность определяется необходимостью достижения результата. Соответственно, недостижение результата при наличии средств свидетельствует о неэффективности при исполнении бюджета.

В этой связи суд соглашается с доводом управления, что о нарушении принципа эффективности при исполнении бюджета свидетельствует недостижение результата, определенного при составлении бюджета.

При этом судом не принимаются доводы министерства об оратном со ссылкой на пункт 23 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», поскольку из разъяснений, содержащихся в указанного пункте, не следует, что нарушение принципа эффективности исполнения бюджета возможно лишь в форме действия, выразившегося в совершении конкретной расходной операции.

В соответствии с положениями статей 158, 162 БК РФ лицами, ответственными за обеспечение результативности использования предусмотренных бюджетных ассигнований, являются как получатели бюджетных средств, так и их главные распорядители (распорядители).

В статье 6 БК РФ дано определение понятиям и терминам, применяемым в БК РФ. В частности, согласно положениям указанной статьи:

- главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) – это орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено БК РФ;

- распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств;

- получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ.

При этом казенное учреждение – это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Таким образом ответственность за обеспечение результативности использования бюджетных средств возложена на всех участников бюджетных правоотношений, которым данные средства передаются.

Вместе с тем, принимая решение о наличии или отсутствии нарушения норм, регулирующих бюджетные правоотношения, уполномоченный орган должен не только установить событие нарушения, но и лицо, обязанное совершить действие, несоверешение которого является нарушением, а также наличие у такого лица необходимых полномочий (прав) по совершению такого действия, а также правовых средств по их реализации.

Согласно оспариваемому представлению одним из вмененных министерству нарушений явилось неэффективное использование субсидии – не освоение средств - по объекту «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на оз. Благодатное, о. Итуруп» вследствие несвоевременного решения субъектом Российской Федерации организационных вопросов по перераспределению денежных средств на другие объекты или исключению объекта из Перечня объектов на 2014 год к Соглашению от 18.09.2014 № ФДА 48/86-С1 при отсутствии инвестора для строительства завода. В частности, из акта проверки следует, что данный объект был включен в перечень объектов, подлежащих строительству в 2014 году, вместе с тем, строительство данного объекта в 2014 году начато не было, несмотря на то, что средства субсидии из федерального бюджета перечислены.

Из материалов дела следует, что объект «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на оз. Благодатное, о. Итуруп» включен в перечень объектов, подлежащих строительству на основании соглашения от 18.09.2014 № 48/86-С-1 о предоставлении в 2014 – 215 годах субсидий из федерального бюджета бюджету Сахалинской области в рамках реализации федеральной целевой программы «Социально - экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 -2015 годы».

Из материалов дела судом также установлено следующее.

Сахавтодор письмом от 05.08.2011 № 01/1043, адресованным руководителю агентства по рыболовству Сахалинской области, просило уточнить месторасположение устройства рыбоводных заводов, в том числе на озере Благодатное, о. Итуруп, поскольку учреждение разместило на торги лот «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на озере Благодатное, о. Итуруп».

Агентство по рыболовству Сахалинской области в письме от 08.08.2011 № 2/1-1124/11-Д сообщило Сахавтодор контактную информацию предприятия, являющегося заказчиком строительства рыбоводных заводов, в том числе на озере Благодатное, о. Итуруп.

Правительство Сахалинской области в письме от 31.05.2012 № 3-2781, адресованном в Росрыболовство, просило согласовать размещение лососевых рыбоводных заводов (далее - ЛРЗ) на островах Итуруп и Кунашир, в том числе завода на оз. Благодатное (о. Итуруп), инвестор ООО «Континент». В данном письме также указано, что скорейшее согласование размещения объектов строительства позволит своевременно приступить к мероприятию по формированию автодорожной сети в местах размещения заводов.

Из письма Правительства Сахалинской области от 02.12.2011 № 2-7408 «О формировании автодорожной сети в местах размещения рыбоводных заводов», адресованного Министру экономического развития Российской Федерации, руководителю Федерального агентства по рыболовству, следует, что федеральная целевая программа «Социально - экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 -2015 годы» включает в себя финансирование мероприятий «Строительство государственных лососевых рыбоводных заводов по выпуску молоди горбуши и кеты на островах Итуруп, Кунашир, Парамушир» и «Формирование автодорожной сети в местах размещения рыбоводных заводов на островах Итуруп и Кунашир». В указанном письме Правительство указало, что средства федерального бюджета на строительство заводов не предусмотрены, найдены инвесторы для их строительства. Вместе с тем, к местам размещения всех запланированных к строительству девяти заводов требуется построить дороги. В рамках реализации государственно-частного партнерства с частными инвесторами заключены два договора на строительство двух заводов и дорог к ним. Кроме того, заключены два соглашения о намерениях на строительство двух заводов и дорог к ним. Для формирования автодорожной инфраструктуры еще для пяти заводов необходимы финансовые средства. В этой связи правительство указало на необходимость решения вопроса по финансированию из федерального бюджета автодорожной сети к местам размещения рыбоводных заводов.

Письмом от 24.10.2012 № 1-5492 «О строительстве лососевых рыбоводных заводов и формировании автодорожной сети в местах их размещения», адресованным Министру сельского хозяйства Российской Федерации, Правительство области просило решить вопрос утверждения Росрыболовством схемы размещения лососевых рыбоводных заводов (далее - ЛРЗ) и вопрос дополнительного финансирования строительства дорог к заводам. Из приложенных к письму схем следует, что одним из объектов являлся завод на озере Благодатное, о. Итуруп.

25.11.2011 между ООО «Контитент» и Агентствами по развитию Курильских островов и инвестиционных программ Сахалинской области, по рыболовству Сахалинской области заключено соглашение о государственно-частном партнерстве, в том числе с целью создания ЛРЗ на озере Благодатное, о. Итуруп.

Письмом от 26.12.2012 № 2/1-1572/12-0 Агентство по рыболовству Сахалинской области в Агентство по развитию Курильских островов и инвестиционных программ Сахалинской области сообщило, что согласно информации от инвесторов ими осуществляются мероприятия по строительству ЛРЗ, в том числе на оз. Благодатное, о Итуруп.

ООО «Контитент» в ответ на письмо Агентства по рыболовству Сахалинской области от 11.12.2012 № 2/1-1511/12-О сообщило, что по строительству ЛРЗ на озере Благодатное, о. Итуруп им планируется заключить договор на разработку проекта. В материалы дела также представлена копия договора № 283-12 на выполнение проектных работ от 29.10.2012, заключенного ООО «Континент», предметом которого являлась разработка проектно-сметной документации по объекту: «ЛРЗ на оз. Благодатное, о. Итуруп, Сахалинская область».

Из писем полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе от 15.05.2013 № А56-2032, Росавтодор от 22.12.2011, адресованных Правительству области, следует, что в рамках ФЦП «Социально - экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 -2015 годы» предусмотрено формирование автодорожной сети в местах размещения рыбоводных заводов на островах Итуруп и Кунашир.

Письмом от 21.06.2013 № 2941-ВС/У09 Росрыболовство направило Губернатору Сахалинской области согласованный Перечень ЛРЗ для реализации в рамках мероприятий «Формирование автодорожной сети в местах размещения рыбоводных заводов на островах Итуруп и Кунашир» ФЦП «Социально - экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 -2015 годы», в который в том числе включен ЛРЗ на озере Благодатное, о. Итуруп, Курильский район, Сахалинская область.

ООО «Континент» письмом от 16.07.2013 сообщило в Агентство по рыболовству Сахалинской области о том, что к разработке проектно-сметной документации и отводу земельного участка под строительство ЛРЗ на озере Благодатное указанное общество приступает в 2014 году.

Согласно протоколу совещания при заместителе председателя Правительства Сахалинской области от 02.10.2013 № 13-СК, на котором присутствовал руководитель министерства, принято решение принять к сведению, что инвесторы, в том числе ООО «Континент» подтверждают свои намерения по строительству ЛРЗ на островах Итуруп и Кунашир. При этом Агентству по рыболовству Сахалинской области предписано организовать работы по передаче пакета документов на земельные участки под размещение заводов на островах Итуруп и Кунашир, в том числе министерству по мере поступления указанных документов от инвесторов строительств ЛРЗ.

Письмом ООО «Континент» от 06.05.2014 № 134 сообщило Агентству по рыболовству Сахалинской области в ответ на письмо от 28.04.2014 № 2/1-503/14-0, что планируемые сроки начала строительства ЛРЗ на оз. Благодатном – май 2016 года.

Письмом от 09.06.2014 № 3-3118, адресованным Росрыболовству, Правительство области сообщило в том числе, что начало строительства ЛРЗ на озере Благодатное – май 2016 года.

Министерство в письме от 04.09.2014 № 4.1-07/1-2296/14-0, адресованном Губернатору области, указало, что перечнем поручений Губернатора Сахалинской области от 24.02.2014 № 9-ПП утвержден перечень пусковых объектов в Сахалинской области на 2014, в котором предусмотрен ввод автодорожной сети в местах размещения рыбоводных заводов на островах Итуруп и Кунашир (4 объекта). По трем объектам проведены конкурсные процедуры, заключены контракты, ведутся работы. Начать конкурсные процедуры по объекту «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на оз. Благодатное, о. Итуруп» не представляется возможным в связи с отсутствием инвестора для строительства рыбоводного завода. В этой связи министерство просило исключить данный объект из Перечня пусковых объектов. Согласно резолюции от 12.09.2014 Губернатор Сахалинской области согласился с данным предложением.

Правительство Сахалинской области письмом от 16.09.2014 № 3-5285, адресованным в Росрыболовство, просило утвердить перечень объектов строительства по мероприятию Программы «Строительство лососевых рыбоводных заводов на островах Итуруп, Кунашир, Парамушир», указав, что кроме мероприятия по строительству ЛРЗ в рамках проекта программы предусмотрено мероприятие по формированию автодорожной сети в местах размещения ЛРЗ. Данное мероприятие является обеспечивающим для основного мероприятия – строительства рыбоводных заводов. Также указано, что для открытия бюджетного финансирования формирования автодорожной сети необходим утвержденный Росрыболовством перечень объектов строительств – ЛРЗ. В указанный перечень в письме включен, в том числе ЛРЗ на озере Благодатное.

Таким образом приведенные обстоятельства в совокупности свидетельствуют о том, автомобильные дороги, субсидирование строительства которых осуществлялось на основании соглашений, заключенных с целью реализации ФЦП «Социально - экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 -2015 годы», в том числе дороги к ЛРЗ на оз. Благодатное, о. Итуруп, строятся к лососевым рыбоводным заводам. Соответственно, строительство указанных дорог предопределено таким обстоятельством, как строительство завода, на что Правительство области не раз указывало в своих письмах. Если строительство завода не осуществляется, то строительство дороги к заводу производить нецелесообразно, на что также указано Правительством области в письме от 10.10.2014 № 2-5777. То есть действия министерства в данном случае определяются решениями правительства, как вышестоящего органа исполнительной власти по отношению к министерству, учитывая также и то обстоятельство, что министерство не уполномочено на решение вопросов о строительстве ЛРЗ.

Кроме того, именно Правительство Сахалинской области инициировало включение объекта «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на оз. Благодатное, о. Итуруп» в программу, поскольку был найден инвестор для строительства указанного завода.

Таким образом Правительство Сахалинской области является органом исполнительной власти, координирующим работу, подведомственных ему министерств и агентств, по реализации ФЦП в части строительства заводов и дорог к ним.

Помимо этого, согласно пункту 1.5 соглашения от 18.9.2014 № 48/86-С-1 именно Правительство Сахалинской области является получателем средств субсидии из федерального бюджета на строительство автомобильных дорог. А в пункте 2.3.7 указанного соглашения правительство приняло на себя обязательства обеспечить контроль за целевым и результативным использованием субсидии, а также за соблюдением сроков выполнения работ в соответствии с графиками производства работ, качеством выполняемых работ, применяемых дорожно-строительных материалов, конструкций и изделий на объектах, включенных в Перечень.

Соответственно, лицом, ответственным за принятие решения о начале работ, в том числе по проведению закупки, по объекту «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на оз. Благодатное, о. Итуруп», является не министерство, а Правительство области, учитывая, что принятие такого решения зависит от ряда обстоятельств, не входящих в сферу ведения министерства, в том числе поставлено в зависимость от того, будет ли строится завод или нет. Данный вывод подтверждается также и тем, что на основании письма министерства об исключении объекта «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на оз. Благодатное, о. Итуруп» из Перечня пусковых объектов в Сахалинской области на 2014, утвержденного Губернатором Сахалинской области от 24.02.2014 № 9-ПП, правительство приняло решение не об его исключении, а о том, чтобы обратиться с просьбой в Росавтодор о перераспределении средств, выделенных на его строительство, на следующий год (письмо от 10.10.2014 № 2-5777).

На основании изложенного суд приходит к выводу, что в данном случае министерство не является тем лицом, которое допустило не освоение средств субсидии, выделенных по объекту «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на оз. Благодатное, о. Итуруп» в 2014 году.

При этом судом учитывается, что министерство при поступлении субсидии довело в установленном порядке бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств по лицевому счету Сахавтодора в полном объеме, в подтверждении чего представило суду справку – уведомление № 758 об изменении лимитов бюджетных обязательств на 2044 год и на плановый период 2015-2016 годов от 23.04.2014.

Доказательств того, что лимиты бюджетных обязательств, в том числе в части средств субсидии по объекту «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на оз. Благодатное, о. Итуруп», министерством до Сахавтодора доведены не были, управлением не представлено.

Указанное свидетельствует, что министерство совершило все необходимые и зависящие от него действия в пределах предоставленных ему полномочий для недопущения не освоения средств субсидии, обеспечения эффективного исполнения бюджета, то есть для реализации принципа эффективности использования бюджетных средств.

На основании изложенного суд приходит к выводу, что министерство не является тем органом исполнительной власти Сахалинской области, который в данном случае ответственен за несвоевременное решение организационных вопросов по перераспределению денежных средств на другие объекты или исключению объекта «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на оз. Благодатное, о. Итуруп» из Перечня объектов на 2014 год к Соглашению от 18.09.2014 № ФДА 48/86-С-1 при отсутствии инвестора для строительства завода.

Из оспариваемого представления следует, что министерству также в качестве нарушения вменено неэффективное использование субсидии (не освоение средств) по объектам «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на озере Рейдовое (р. Минеральный), о. Итуруп», «Строительство автомобильной дороги к лососевому рыбоводному заводу на реке Саратовка, о. Итуруп» вследствие не обеспечения контроля за соблюдением сроков выполнения работ в соответствии с графиками производства работ при невыполнении подрядчиками работ в установленные сроки.

Как было указано выше, для вменения нарушения норм Бюджетного кодекса Российской Федерации участнику бюджетного процесса необходимо помимо прочего установить не только наличие обязанности, но и наличие необходимых полномочий (прав) по совершению такого действия, а также правовых средств по их реализации.

Вменяя нарушение по необеспечению контроля за соблюдением сроков выполнения работ подрядчиками в соответствии с графиками на основании государственных контрактов, управлением не приведено ни одной нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации либо иного нормативного правового акта, содержащего право в рамках обеспечения такого контроля на совершение конкретных действий в отношении сторон государственного контракта, то есть управлением не указано какие действия по обеспечению контроля за сроками выполнения подрядных работ министерство вправе либо обязано свершить. Стороны государственных контрактов являются самостоятельными участниками правоотношений, при этом одна из сторон является участником бюджетных правоотношении, в отношении которой само управление, как территориальный орган службы, может провести контрольные мероприятия.

В частности, в соответствии с подпунктом «а» пункта 6 Правил № 1092 служба уполномочена при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере, в том числе осуществлять контроль за применением заказчиком мер ответственности и совершением иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта.

При этом судом не принимается довод управления, что Сахавтодор, являясь стороной – заказчиком по государственным контрактом, является и подведомственным министерству учреждением, в связи с чем министерство наделено полномочиями по контролю и применению в результате такого контроля мер в отношении данного учреждения, в силу следующего.

Министерству вменено не необеспечение контроля за действиями заказчика, а необеспечение контроля за соблюдением сроков выполнения работ подрядчиками. При этом управлением не доказано, что подрядчики по государственным контрактам относятся к числу лиц, в отношении которых министерство наделено какими-либо полномочиями. Более того, судом учитывается, что министерство не является стороной государственных контрактов, заключенных с указанными подрядчиками.

То есть, заявляя данный довод, управление не привело ссылок на правовые нормы, определяющие право министерства на осуществление контроля за соблюдением сроков выполнения подрядчиками работ по государственным контрактам, заказчиком по которым является учреждение.

Более того, управлением не приведено ссылок на правовые нормы, в частности нормы, регулирующие бюджетные правоотношения, в соответствии с которыми министерству предоставлено право на осуществление контроля в отношении подведомственного ему учреждения в части соблюдения им обязательств заказчика по государственным контрактам.

На основании изложенного, суд приходит к выводу, что управлением не доказано, что министерство является лицом, ответственным за совершение вмененных ему оспариваемым представлением нарушений, выразившихся в неэффективном использовании субсидии (не освоении средств).

При этом судом не принимается довод управления о том, что доказательством факта наличия в действиях министерства нарушения по неэффективному использованию субсидии – не освоению средств, является то, что показатель эффективности ФЦП «Развитие Курильских островов» признан неудовлетворительным, в силу следующего.

Признание показателя эффективности целевой программы неудовлетворительным само по себе не свидетельствует о нарушении субъектом бюджетных правоотношений принципа эффективности использования средств федерального бюджета, поскольку реализация программы осуществляется не только за счет средств указанного бюджета, но и за счет средств Сахалинской области и муниципальных образований.

Более того, из представления следует, что управлением указано на факты предъявления Сахавтодором, как заказчиком по государственным контрактам, неустойки за нарушение сроков выполнения и сдачи работ. При этом указано также и на то, что на дату окончания проверки неустойка подрядчиками не оплачена, а других мер, в части обращения в арбитражный суд для принудительного взыскания неустойки заказчиком не приняты.

Указанные обстоятельства приведены в представлении безотносительно квалификации их в качестве нарушения. Вместе с тем, в резолютивной части представления управление потребовало от министерства:

- рассмотреть информацию об указанных в представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (пункт 1);

- принять меры выполнения условий в соответствии пунктом 2.3.7 Соглашения № ФДА 48/86-С-1, пунктом 2.3.7 Соглашения № ФДА 48/86-С «О предоставлении в 2014 -2016 годах субсидий из федерального бюджета бюджету Сахалинской области в рамках реализации ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года» и требований Бюджетного кодекса РФ о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету Сахалинской области путем:

1) обеспечения эффективного использования средств федерального бюджета, предоставленных в виде межбюджетных трансфертов на реализацию мероприятий ФЦП «Развитие Курильских островов», своевременное освоение бюджетных средств;

2) обеспечения принятие мер подведомственным учреждением - Сахавтодором (получателем межбюджетных трансфертов) по взысканию неустойки с подрядчиков (исполнителей) по государственным контрактам, в том числе с ООО «СП «СУ-4» и «ФСК», ООО «Тоннельно-мостовой отряд № 30», ОАО «Автодорпроект», ЗАО «Гидрострой» (пункт 2).

Как было указано выше, представление – это документ, содержащий обязательную для рассмотрения в установленный в нем срок или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Исполнение представления органа государственного контроля обеспечено возможностью применения к лицу, которому оно выдано, мер административной ответственности.

Соответственно, представление должно быть исполнимо и относится к конкретным причинам и условиям совершения выявленного нарушения, содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить лицу, которому оно адресовано, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Вместе с тем, из резолютивной части оспариваемого представления следует, что оно не исполнимо с учетом установленных для его исполнения сроков, а также не соответствует положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В частности, управление в пункте 2 потребовало от министерства принять меры выполнения условий пунктов 2.3.7 Соглашений №№ 48/86-С-1, ФДА 48/86-С. Вместе с тем, указанные соглашения не относятся к числу нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Более того, министерство не является стороной указанных соглашений, в соответствии с распоряжением Правительства Сахалинской области от 13.10.2014 № 556-р на него возложены обязанности по исполнению только пункта 2.3.6 одного из указанных соглашений - № 48/86-С-1. При этом в данном пункте содержится условие о предоставлении отчетов в Росавтодор, вместе с тем, нарушение порядка предоставления отчетности по использованию субсидии министерству управлением не вменялось.

Также в пункте 2 представления указано, что министерство должно принять меры выполнения требований Бюджетного кодекса Российской Федерации о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету Сахалинской области путем обеспечения эффективного использования средств федерального бюджета, предоставленных в виде субсидии, и своевременного их освоения (подпункт 1 пункта 2). Вместе с тем, в соответствии со статьей 34 БК РФ обязанность соблюдать принцип эффективности установлена как при составлении, так и при исполнении бюджетов. Из анализа положений главы 24 БК РФ исполнение бюджета осуществляется в течение финансового года. Согласно статье 12 БК РФ финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. Таким образом обеспечить выполнение требований, содержащихся в подпункте 1 пункта 2 резолютивной части представления, в течение срока, установленного для предоставления информации о рассмотрении и исполнении представления, в силу приведенных норм Бюджетного кодекса Российской Федерации не возможно.

В подпункте 2 пункта 2 резолютивной части представления министерству также указано на необходимость принятия мер выполнения требований Бюджетного кодекса Российской Федерации о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету Сахалинской области путем обеспечения принятия мер подведомственным учреждением по взысканию неустойки с подрядчиков по государственным контрактам. При этом способы обеспечения принятия данных мер не указаны, то есть не указаны конкретные действия, которые должно совершить министерство. Более того, управлением не приведено норм, в которых содержится право министерства на принятие подобного рода мер, то есть мер, в отношении подведомственного ему учреждения в части принуждения его к соблюдению обязательств заказчика по государственным контрактам.

Таким образом оспариваемое представление носит неопределенный характер, не отвечающий принципу его исполнимости, в связи с чем также не соответствует положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Из приказа о назначении выездной проверки от 18.02.2015 № 17-р, акта проверки № 61-03-017 от 17.03.2015 следует, что в отношении министерства проведена выездная проверка.

В соответствии с пунктами 29, 48, 62-67 Правил № 1092 контрольное мероприятие проводится на основании приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) Службы (ее территориального органа) о его назначении, в котором указываются наименование объекта контроля, проверяемый период при последующем контроле, тема контрольного мероприятия, основание проведения контрольного мероприятия, состав должностных лиц, уполномоченных на проведение контрольного мероприятия, срок проведения контрольного мероприятия, перечень основных вопросов, подлежащих изучению в ходе проведения контрольного мероприятия.

Проведение выездной проверки (ревизии) состоит в осуществлении соответствующих контрольных действий в отношении объекта контроля по месту нахождения объекта контроля и оформлении акта выездной проверки.

По результатам выездной проверки (ревизии) оформляется акт, который должен быть подписан течение 15 рабочих дней, исчисляемых со дня, следующего за днем подписания справки о завершении контрольных действий. К акту выездной проверки (ревизии) (кроме акта встречной проверки и заключения, подготовленного по результатам проведения обследования) прилагаются предметы и документы, результаты экспертиз (исследований), фото-, видео- и аудиоматериалы, полученные в ходе проведения контрольных мероприятий.

Акт выездной проверки (ревизии) в течение 3 рабочих дней со дня его подписания вручается (направляется) представителю объекта контроля в соответствии с данными Правилами.

Объект контроля вправе представить письменные возражения на акт выездной проверки (ревизии) в течение 10 рабочих дней со дня его получения. Письменные возражения объекта контроля прилагаются к материалам выездной проверки (ревизии).

Акт и иные материалы выездной проверки (ревизии) подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) Службы (ее территориального органа) в течение 30 дней со дня подписания акта. По результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Службы (ее территориального органа) принимает решение:

а) о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

б) об отсутствии оснований для направления предписания, представления и уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

в) о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии), в том числе при представлении объектом контроля письменных возражений, а также дополнительных информации, документов и материалов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии).

Аналогичные положения содержатся в административном регламенте № 18 н, при этом в пункте подпункте «в» пункта 94 указанного регламента предусмотрено, что при наличии письменных возражений от объекта контроля, а также при предоставлении объектом контроля дополнительных документов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы по результатам выездной проверки (ревизии), уполномоченное лицо службы по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки должно принять решение о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии).

Из материалов дела следует, что акт проверки от 17.03.2015 № 61-03-017 направлен министерству с сопроводительным письмом и получен последним 18.03.2015, о чем свидетельствует штамп на письме управления.

Оспариваемое представление выдано 26.03.2015, то есть до истечения срока, предоставленного объекту контроля для направления возражений – 10 рабочих дней.

27.03.2015 – в пределах установленного срока в 10 рабочих дней - письмом № 3-08-952/15 министерство направило в управление соответствующие возражения.

Из изложенного следует, что управлением оспариваемое представление вынесено до истечения срока, предоставленного объекту контроля для направления возражений, а также до истечения срока, в течение которого материалы проверки могут быть дополнены объектом контроля. То есть решение о выдаче оспариваемого представления формально принято по неполным материалам проверки. Более того, согласно приведенным нормам управление при наличии письменных возражений от объекта контроля, а также при предоставлении дополнительных материалов должно принять решение о назначении внеплановой выездной проверки.

Соответственно, вынесение оспариваемого представления до истечения срока на представление возражений и таких материалов фактически свидетельствует о нарушении управлением обязанности при принятии решения учесть позицию и доводы объекта контроля, а также о невозможности провести дополнительные мероприятия по контролю.

Из возражений следует, что к ним были приложены дополнительные пояснения от 23.03.2015 и от 25.03.2015.

Учитывая приведенные нормы, управление при наличии письменных возражений на акт проверки обязано было принять решение о проведении внеплановой выездной проверки, что управлением сделано не было. Более того, и не могло быть сделано, учитывая принятие решения о выдаче представления до истечения срока на представление возражений, то есть срока для формирования в полном объеме материалов проверки.

Указанное нарушение порядка рассмотрения материалов проверки и принятия решения по ее результатам относится к числу существенных.

При этом довод управления об отсутствии в данном случае нарушения, поскольку возражения министерства на акт были рассмотрены, министерству дан ответ в письме от 10.04.2015 № 61-03-017/569, более того, возражения не содержали иных доводов кроме тех, которые были приведены в ходе проверки, то есть оспариваемое представление выдано с учетом позиции министерства, повторно изложенной в возражениях, судом не принимается в силу следующего.

Принятие решение по результатам проверки до истечения сроков для представления возражений, то есть на основании не полных материалов, которые могут быть дополнены объектом контроля посредством направления возражений и представления дополнительных сведений, само по себе свидетельствует о нарушении порядка принятия решения. Более того, управлением не представлено доказательств того, что доводы, содержащиеся в возражениях аналогичны тем, которые министерство приводило в ходе проверки.

На основании изложенного, а именно установленных судом фактов отсутствия доказательств того, что именно министерство является лицом ответственным за совершение вмененных ему оспариваемым представлением нарушений, выразившихся в неэффективном использовании субсидии – не освоении средств, неисполнимости представления, а также нарушения порядка принятия решения о его выдаче, суд приходит к выводу, что оспариваемое представление от 26.03.2015 № 61-03-017/486 не соответствует положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 201 АПК РФ суд может признать решение органа публичной власти незаконным при наличии двух обстоятельств: в случае, если им будет установлено его несоответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также в случае установления нарушения данным решением прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемое представление содержит в себе ряд обязательных требований, исполнение которых обеспечено возможностью применения мер административного принуждения. В этой связи, учитывая, что данные требования признаны судом не соответствующими Бюджетному кодексу Российской Федерации, возложение обязанности по их исполнению само по себе нарушает права заявителя.

Учитывая изложенное суд признает оспариваемое министерством представление Территориального управления Федеральной службы Финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области от 26.03.2015 № 61-03-017/486 недействительным, как не соответствующее нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений среди прочего должно содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным, оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок.

В пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» указано, что основанием для принятия судом решения о признании ненормативного правового акта органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов заявителя.

Таким образом в нормах главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации признание оспариваемого решения органа публичной власти не поставлено в зависимость от наличия или отсутствия возможности восстановить нарушенное право.

Учитывая изложенное сам факт признания оспариваемого представления незаконным восстановит нарушенное право заявителя.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 176 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Требования Министерства транспорта и дорожного хозяйства Сахалинской области к Территориальному управлению Федеральной службы Финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области о признании недействительным представления от 26.03.2015 № 61-03-017/486 удовлетворить.

Признать представление Территориального управления Федеральной службы Финансово-бюджетного надзора в Сахалинской области от 26.03.2015 № 61-03-017/486 недействительным, как не соответствующее нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Решение может быть обжаловано в Пятый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Сахалинской области в течение месяца со дня его принятия.

Судья Е.С. Логинова