Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению закрытого акционерного общества «Востокдорстрой» (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании недействующим абзаца 4 пункта 4.1.4 Положения о порядке проведения аукционов на право пользования участками недр местного значения, утвержденного Постановлением Администрации Сахалинской области от 05.06.2009 № 211-па,

при участии:

от ЗАО «Востокдорстрой» - ФИО1 по доверенности от 11.03.2013,

от Правительства Сахалинской области – ФИО2 по доверенности от 13.01.2014 № 2-73, ФИО3 по доверенности от 13.01.2014 № 2-72,

У С Т А Н О В И Л:

Закрытое акционерное общество «Востокдорстрой» (далее - общество, заявитель, ЗАО «Востокдорстрой») обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением о признании недействующим абз. 4 п.4.1.4 Положения о порядке проведения аукционов на право пользования участками недр местного значения, утвержденного Постановлением Администрации Сахалинской области (далее – Правительство) от 05.06.2009 № 211-па.

До рассмотрения дела по существу общество в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) уточнило заявленное требование, просило признать не соответствующим положениям Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах), Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ) абз. 4 п. 4.1.4 Положения о порядке проведения аукционов на право пользования участками недр местного значения, утвержденного Постановлением Администрации Сахалинской области от 05.06.2009 № 211-па (далее - Положение), опубликованного в издании «Губернские ведомости» от 17.06.2009 № 106 (3313).

В обоснование заявленного требования ЗАО «Востокдорстрой» указало, что при рассмотрении заявки на участие в аукционе на право пользования участком недр «Орлиный» Охотского месторождения обществу было отказано в приеме заявки, в том числе связи с нарушением п. 4.1.4. Положения - представленное ЗАО «Востокдорстрой» соглашение о намерении, заключенное с маркшейдерской организацией ООО «Геомар», не является договором подряда. Раздел 4 Положения устанавливает требования к заявке на участие в аукционе на право пользования участками недр местного значения. Согласно п. 4.1.4. Положения в составе заявки на участие в аукционе должны указываться данные о наличии у заявителя технических средств и квалифицированных специалистов, необходимых для ведения работ на участке недр. При привлечении сторонних организаций необходимо предоставить копии подрядных договоров, заключенных с такими лицами, с приложением доказательств наличия у них технических средств и кадровых возможностей, необходимых для безопасного и эффективного проведения работ. Установление возможности предоставления заявителем в составе заявки только договора подряда, противоречит номам гражданского и антимонопольного законодательства. Одним из существенных условий договора подряда (а в силу ст. 783 ГК РФ - и договора возмездного оказания услуг) является условие о начальном и конечном сроках выполнения работ (оказания услуг). Однако до момента проведения аукциона, утверждения его итогов, заключения с победителем лицензионного соглашения и получения им лицензии, невозможно определить начальный срок выполнения работ, предусмотренных лицензией. Постановка сроков договора подряда в зависимость от результатов проводимого аукциона (то есть «в течение определенного периода времени с даты получения Заказчиком лицензии на пользование участком недр») также не является согласованием сторонами срока выполнения работ по договору, так как в силу ст. 190 ГК РФ срок может определяться указанием лишь на такое событие, которое должно неизбежно наступить, то есть не зависит от воли и действий сторон (п. 4 информационного письма Президиума ВАС РФ от 11.01.2002 № 66, постановление Президиума ВАС РФ от 18.01.2011 № 11659/10). В связи с чем, на этапе подачи заявки на участие в аукционе на право пользования участком недр нет возможности заключить с третьим лицом договор подряда и представить его копию в составе заявки на участие в аукционе, так как такой договор будет являться незаключенным, что в свою очередь влечет отказ организатора торгов в допуске заявителя к участию в аукционе. Таким образом, имеющаяся на сегодняшний день редакция абз. 4 п. 4.1.4. Положения исключает возможность участия в аукционе организаций, которые не имеют лицензий (разрешений) на производство отдельных видов работ. В силу изложенного, в аукционах на право пользования участком недр имеют возможность принимать участие только лица, самостоятельно обладающие лицензиями на выполнение всего комплекса работ, предусмотренного Законом о недрах, что противоречит положениям вышеуказанных норм права.

Представитель ЗАО «Востокдорстрой» в судебном заседании поддержал уточненное требование в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении и дополнениях к нему.

Правительство в представленном отзыве и его представители в судебном заседании уточненное требование общества не признали, просили в их удовлетворении отказать, полагали, что оспариваемый абзац п. 4.1.4 Положения утвержден на законных основаниях. Пояснили, что горное производство (горные работы) по разработке месторождений полезных ископаемых является деятельностью, имеющей повышенную степень опасности, в связи с чем, законодательством о недрах к пользователям недр предъявляются повышенные требования. Представление претендентом на получение права пользования недрами сведений и документов, подтверждающих наличие у него квалифицированных специалистов и необходимых технических средств, является не только формальной процедурой, направленной на проверку соответствия заявочных материалов условиям (требованиям) аукционной документации, но главным образом необходимо для того, чтобы организатор аукциона смог проанализировать представленные материалы и убедиться в том, что претендент имеет конкретные технические, технологические и кадровые возможности (ресурсы), способен обеспечить их привлечение в объеме, достаточном для эффективного и безопасного проведения горных работ на передаваемом участке недр, а также для исполнения в полном объеме требований, предъявляемых законодательством о недрах. Указание в п. 4.1.4. Положения предоставления копии подрядных договоров со сторонними организациями, привлекаемыми в качестве подрядчиков, с приложением доказательств наличия у них технических средств, кадровых возможностей, необходимых для безопасного и эффективного проведения работ, при привлечении подрядчиков не противоречит действующему законодательству. Так, по смыслу ст. 429 ГК РФ, лица, заключившие предварительный договор, имеют единственное нематериальное обязательство - обязанность заключить в будущем основной договор и право требовать от другой стороны заключения основного договора. Правовая природа предварительных договоренностей, с точки зрения их самостоятельного значения, не предполагает (не порождает) возникновение обязательственных отношений имущественного (материального) характера, вытекающих из основного договора, который будет заключен в будущем. Также необходимо учесть, что в силу положений п. п. 4 и 6 ст. 429 ГК РФ обязательства сторон предварительного договора заключить в будущем основной договор прекращаются в случае ненаправления в срок, установленный предварительным договором, или в определенный законом годичный срок ни одной из сторон предложения о заключении основного договора. В связи с изложенным, предварительный договор, заключенный между претендентом на участие в аукционе на право пользования участком недр и привлекаемой им сторонней организацией, с учетом его правовой природы, предмета и объема принимаемых сторонами обязательств, по мнению Правительства, не может являться для организатора аукциона достаточным доказательством того, что данный претендент обладает или будет обладать квалифицированными специалистами и техническими средствами, необходимыми для безопасного и эффективного проведения горных работ.

Заслушав участников процесса, изучив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

Как видно из материалов дела и установлено судом, Постановлением Администрации Сахалинской области 05.06.2009 № 211-па утверждено Положение о порядке проведения аукционов на право пользования участками недр местного значения, которое 17.06.2009 опубликовано в газете «Губернские ведомости» № 106 (3313).

Разделом 4 Положения установлены требования к заявке на участие в аукционе. Для участия в аукционе претендент должен подать в Уполномоченный орган в срок, указанный в объявлении, заявку на участие в аукционе (далее - заявка) установленной формы, к которой прилагаются следующие документы:

4.1.1. Документы, содержащие данные о заявителе, включая место его основной деятельности, в том числе:

- наименование, организационно-правовая форма и местонахождение юридического лица;

- фамилию, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность (для индивидуального предпринимателя);

- заверенные в установленном порядке копии учредительных документов;

4.1.2. Данные о руководителях, учредителях, акционерах заявителя и лицах, которые представляют его на аукционе, включая:

- заверенную в установленном порядке копию решения уполномоченных органов управления заявителя о назначении единоличного исполнительного органа организации или доверенность, выданную в установленном порядке;

4.1.3. Данные о финансовых возможностях заявителя, необходимых для выполнения работ, связанных с намечаемым пользованием недрами, включая документальные данные о наличии собственных и/или привлеченных средств, в том числе:

- копии бухгалтерских балансов заявителя за год, предшествующий подаче заявки, с отметкой налогового органа об их принятии;

- для заявителей, находящихся на упрощенной системе налогообложения, - справки из банковских учреждений о наличии денежных средств на счетах заявителя, полученные не позднее 3-х рабочих дней, предшествующих дате подачи заявки на участие в аукционе на право пользования недрами;

- в случае использования привлеченных средств - заверенные в установленном порядке документы (договор) о том, что заявитель обладает или будет обладать необходимыми привлеченными финансовыми и техническими средствами. В данном случае заявитель также представляет документальные подтверждения наличия у лица, предоставившего средства, указанных средств (за исключением наличия финансовых средств у кредитной организации);

4.1.4. Данные о наличии у заявителя технических средств и квалифицированных специалистов, необходимых для ведения работ на участке недр, в том числе:

- подписанную руководителем или уполномоченным представителем руководителя справку о применяемых технологиях с их описанием и перечень технических средств (в т.ч. привлекаемых), необходимых для проведения работ, с доказательством их принадлежности (аренды) заявителю (копии свидетельств о государственной регистрации права на недвижимое имущество, договоров, актов приема-передачи);

- подписанные руководителем или уполномоченным представителем руководителя сведения о кадровом составе заявителя, квалифицированных специалистах (в т.ч. привлекаемых), которые будут непосредственно осуществлять работы по освоению участка недр (копия штатного расписания заявителя);

- при привлечении подрядчиков - копии подрядных договоров со сторонними организациями, привлекаемыми в качестве подрядчиков, с приложением доказательств наличия у них технических средств и кадровых возможностей, необходимых для безопасного и эффективного проведения работ.

4.1.5. Предложения по условиям пользования недрами (сроки проведения геологоразведочных работ, сроки начала добычи полезного ископаемого, объемы добычи и так далее).

4.1.6. Копия платежного документа, подтверждающего оплату сбора за участие в аукционе.

Общество, посчитав утвержденное Правительством Положение, в части предоставления копии подрядных договоров со сторонними организациями, привлекаемыми в качестве подрядчиков, с приложением доказательств наличия у них технических средств и кадровых возможностей, необходимых для безопасного и эффективного проведения работ при привлечении подрядчиков, не соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушающим его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратилось в суд с настоящим заявлением.

Проверив в судебном заседании доводы лиц, участвующих в деле, представленные в обоснование заявленных требований и возражений доказательства, суд считает заявленное обществом требование неподлежащими удовлетворению, исходя из следующего.

Положение Правительства является изданным в установленном порядке актом управомоченного на то органа местного самоуправления, который устанавливает правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанного на неоднократное применение и действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, то есть отвечает признакам нормативного правового акта.

В силу ч. 1 ст. 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ст. 29 и ч. 3 ст. 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.

В ч. 1 ст. 50 Закона о недрах указано, что споры по вопросам пользования недрами разрешаются органами государственной власти, судом или арбитражным судом в соответствии с их полномочиями и в порядке, установленном законодательством.

Подведомственность дел арбитражному суду установлена в ст. 27 АПК РФ, в соответствии с ч. 1 которой арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 2 указанной статьи Кодекса арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных данным Кодексом и иными федеральными законами, с участием России, субъектов РФ, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

В рассматриваемом случае заявление подано обществом, которое полагает, что отдельные положения оспариваемого нормативного правового акта нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности.

Следовательно, настоящий спор подведомствен арбитражному суду и подлежит рассмотрению в порядке главы 23 АПК РФ.

Судом установлено, что при рассмотрении Правительством заявки ЗАО «Востокдорстрой» на участие в аукционе на право пользования участком недр «Орилиный» Охотского месторождения обществу было отказано в приеме заявки в связи с нарушением п. 4.1.4 Положения. В отказе Правительство указало, что представленное обществом соглашение о намерении, заключенное с маркшейдерской организацией ООО «Геомар», не является договором подряда.

При этом, из спорного абз. 4 п. 4.1.4 вытекает обязанность общества при подаче заявки на участие в аукционе предоставлять в качестве подтверждения наличия у заявителя технических средств и квалифицированных специалистов, необходимых для ведения работ на участке недр, в том числе при привлечении подрядчиков - копии подрядных договоров со сторонними организациями, привлекаемыми в качестве подрядчиков, с приложением доказательств наличия у них технических средств и кадровых возможностей, необходимых для безопасного и эффективного проведения работ.

В соответствии с ч.ч. 4-5 ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт (ч. 6 ст. 194 АПК РФ).

В соответствии с подпунктом «в» п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения недрами отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 1 Закона о недрах законодательство Российской Федерации «О недрах» основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации. Как следует из ст. 1.1 Закона о недрах субъекты Российской Федерации принимают свои правовые акты в целях регулирования отношений в области недропользования в пределах своих полномочий. В соответствии со ст. 4 указанного Закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях относится принятие и совершенствование законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о недрах.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере недропользования определены пп. 43 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором указано, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации о недрах полномочий в сфере регулирования отношений недропользования на соответствующих территориях.

Решение вопросов установления порядка пользования участками недр местного значения отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и п. 9 ст. 4 Закона о недрах.

Статьей 18 Закона о недрах установлено, что порядок предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, порядок пользования недрами юридическими лицами и гражданами в границах предоставленных им земельных участков с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Порядок предоставления и пользования участками недр местного значения, к которым относятся участки недр, содержащие общераспространенные полезные ископаемые, а также участки недр, используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых устанавливает Закон Сахалинской области от 11.07.2005 № 48-ЗО «О порядке предоставления и пользования участками недр местного значения» (далее - Закон Сахалинской области от 11.07.2005 № 48-ЗО).

В соответствии со ст. 10.1 Закона о недрах основанием возникновения права пользования участками недр является принятое в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении по результатам аукциона права пользования участком недр местного значения, включенным в перечень участков недр местного значения, утвержденный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых.

Предметом рассматриваемого аукциона явилось право пользования недрами участка недр «Орлиный», расположенного в Корсаковском районе Сахалинской области, являющийся частью разрабатываемого Охотского месторождения строительных песков.

Согласно ст. 13.1. Закона о недрах принятие решений о проведении конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, о составе и порядке работы конкурсных или аукционных комиссий и определение порядка и условий проведения таких конкурсов или аукционов относительно каждого участка недр или группы участков недр осуществляются органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации относительно участков недр местного значения.

Приказом Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области от 07.05.2013 № 25 утвержден Административный регламент Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области по предоставлению государственной услуги «Предоставление права пользования участками недр местного значения» (далее - Регламент).

В соответствии с п. п. 4 п. 2.6.1 Регламента для получения услуги по предоставлению по результатам аукциона права пользования участками недр местного значения для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых заявитель должен самостоятельно представить в Министерство заявку на участие в аукционе установленной формы, которая должна содержать, в том числе, подписанные руководителем или уполномоченным представителем руководителя сведения о кадровом составе заявителя, квалифицированных специалистах (в т.ч. привлекаемых), которые будут непосредственно осуществлять работы по освоению участка недр (копия штатного расписания).

Постановлением от 05.06.2009 № 211-па Администрацией Сахалинской области утверждено Положение.

В соответствии с п. 4.1. Положения для участия в аукционе претендент на участие в аукционе должен подать в Уполномоченный орган (Министерство) заявку на участие в аукционе установленной формы, к которой прилагаются, в том числе данные о наличии у заявителя технических средств и квалифицированных специалистов, необходимых для ведения работ на участке недр.

Согласно ст. 14.1. Закона о недрах отказ в приеме заявки на участие в конкурсе или аукционе либо заявки на получение права пользования недрами без проведения конкурса или аукциона может последовать, в случае если 1) заявка на предоставление лицензии подана с нарушением установленных требований, в том числе если ее содержание не соответствует объявленным условиям конкурса или аукциона; 2) заявитель умышленно представил о себе неверные сведения; 3) заявитель не представил и не может представить доказательств того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ; 4) если в случае предоставления права пользования недрами данному заявителю не будут соблюдены антимонопольные требования; 5) заявитель не соответствует критериям, установленным условиями проведения аукциона, для предоставления права пользования участком недр федерального значения.

Основания для отказа, указанные в п.п. 1-4 ст. 14.1 Закона о недрах, содержатся также в ст. 9 Закона Сахалинской области от 11.07.2005 № 48-ЗО. Аналогичные основания к отказу в приеме заявки на участие в аукционе содержат Регламент и Положение.

Обществу отказано в участии в аукционе в связи с представлением заявки, не соответствующей п. 4 аукционной документации, а именно «обществом не представлена копия подрядного договора со сторонними организациями, привлекаемыми в качестве подрядчиков».

Как следует из буквального текстового и общего смыслового содержания абз. 4 п. 4.1.4 Положения, технические и кадровые возможности сторонних организаций, привлекаемых в качестве подрядчиков, могут подтверждаться заключенными и действующими подрядными договорами.

Согласно п. 1 ст. 1 ГК РФ гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

Законом № 135-ФЗ установлен запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев.

Согласно ч. 1 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

Статья 34 Конституции РФ устанавливает, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

В соответствии с пп. 4 п. 17 Приказа Минприроды РФ от 17.06.2009 №156 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами» (далее – Административный регламент) данные о технических и технологических и кадровых возможностях заявителя, а также других предприятий, привлекаемых им в качестве подрядчиков, должны в числе прочего подтверждаться копиями подрядных договоров со сторонними организациями, привлекаемыми в качестве подрядчиков с приложением доказательств наличия у них лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, связанных с планируемым пользованием недрами, в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», сведениями о кадровом составе заявителя, квалифицированных специалистов, которые будут непосредственно осуществлять работы по освоению участка недр (копиями штатного расписания заявителя, копия дипломов квалифицированных специалистов и т.д.), технических средствах и технологиях, необходимых для безопасного и эффективного проведения работ.

Положения пп. «в» п. 4 ч. 2.6.1 Регламента также обязывают заявителя предоставлять копии подрядных договоров со сторонними организациями, привлекаемыми в качестве подрядчиков, с приложением доказательств наличия у них технических средств и кадровых возможностей, необходимых для безопасного и эффективного проведения работ, в случае привлечения подрядчиков.

Оспариваемый абзац Положения фактически воспроизводит перечень документов, прилагаемых к заявке на участие в конкурсе или аукционе на право пользования участками недр, установленный пп. 4 п. 17 Административного регламента, в том числе в части документов, подтверждающих данные о технических и технологических возможностях предприятия-заявителя, а также других предприятиях, привлекаемых им в качестве подрядчиков.

Согласно п. 1 ст. 420 ГК РФ договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей.

В силу ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора; стороны могут заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами, смешанный договор, в котором содержатся элементы различных договоров; условия договора определяются по усмотрению сторон кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами.

Действительно, исходя из содержания ст. 429 ГК РФ предварительный договор является соглашением сторон о заключении будущего договора. Вместе с тем, конструкция предварительного договора имеет своей целью юридически связать стороны еще до того, как у контрагента появится право на необходимую для исполнения вещь, с тем, чтобы в установленный им срок восполнить отсутствие условия, необходимого для заключения основного договора.

Из имеющегося в материалах дела соглашения о намерениях, заключенного между обществом и ООО «ГЕОМАР» следует, что последний обязуется выполнить работы по пересчету запасов, проектированию горных работ, геолого-макшейдерскому обслуживанию, авторскому надзору по участку недр «Орлиный» Охотского месторождения строительных песков; составлять ежегодные планы развития горных работ; предоставить квалифицированных специалистов, необходимых для ведения маркшейдерских работ. При этом следует отметить, что принятые сторонами п. 2 обязательства по обсуждению проекта договора и принятию окончательного решения по его условиям могут быть исполнены только в течение месяца со дня получения ЗАО «Востокдорстрой» лицензии на право пользования участком недр «Орлиный» Охотского месторождения строительных песков. Кроме того, подписанное сторонами соглашение не налагает на стороны никаких юридических обязательств (п. 3).

По смыслу статьи 429 Гражданского кодекса Российской Федерации лица, заключившие предварительный договор, имеют единственную обязанность заключить в будущем основной договор и право требовать от другой стороны заключения основного договора. Правовая природа предварительных договоренностей с точки зрения их самостоятельного значения не предполагает возникновения обязательственных отношений имущественного характера, вытекающих из будущего договора.

Предварительный договор при заключении сторонами основного утрачивает юридическую силу, его признание недействительным (ничтожным) не порождает каких-либо правовых последствий (недействительность основного договора с недействительностью предварительного законом не связывается, поскольку первый имеет самостоятельное значение; двусторонняя реституция невозможна), то есть защиты или восстановления каких либо прав истца не происходит.

Одним из видов юридических конструкций помимо прочих договоров, является соглашение о намерениях. Такой термин, как соглашение о намерениях, напрямую не подкреплен законодательством. В таком соглашении лишь фиксируется желание сторон вступить в будущем в договорные отношения. Стороны выражают свое желание заключить договор в будущем без всяких обязательств и без определения существенных условий.

Условия договора, который планируется к заключению в будущем, могут согласовываться сторонами и в протоколе разногласий, который не является по своей сути предварительным договором, хотя и содержит пожелания сторон по поводу условий основного договора. В некотором смысле протокол разногласий можно противопоставить предварительному договору: в предварительном договоре закреплены условия, которые полностью согласованы сторонами, а в протоколе разногласий стороны извещают партнеров о своем несогласии с определенными условиями проекта договора. Протокол разногласий — это своеобразное предложение изменить определенные условия проекта договора, которое противоположная сторона может принять либо отклонить, а также может сделать встречное предложение. Подписание протокола разногласий не порождает конкретных прав и обязанностей сторон.

Кроме того, как верно указывало Правительство, для реализации своих прав общество могло заключить договор подряда под отлагательным условием в соответствии со ст. 157 ГК РФ.

Согласно п. 1 ст. 157 ГК РФ сделка считается совершенной под отлагательным условием, если стороны поставили возникновение прав и обязанностей в зависимость от обстоятельства, относительно которого неизвестно, наступит оно или не наступит.

При этом отлагательное условие, для признания его таковым, должно отвечать следующим критериям:

- не должно являться неизбежным;

- не должно зависеть от воли сторон или одной из сторон;

- должно произойти в будущем.

В случае, если заявитель был бы не признан победителем аукциона, то исходя из п. 1 ст. 157 ГК РФ у общества не возникает обязанности по исполнению заключенного договора подряда.

Таким образом, ни соглашение о намерениях, ни предварительный договор (ст. 426 ГК РФ) не могут быть расценены как договоры подряда (Глава 37 ГК РФ) в силу очевидной разности их предмета и объема, принятых на себя обязательств.

В связи с вышеизложенным, предоставление при привлечении подрядчиков - копии подрядных договоров со сторонними организациями, привлекаемыми в качестве подрядчиков, с приложением доказательств наличия у них технических средств и кадровых возможностей, необходимых для безопасного и эффективного проведения работ, не противоречит нормам гражданского законодательства.

Статья 15 Закона № 135-ФЗ устанавливает запреты на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов.

Согласно п.п. 1, 2, 3, 8 ч. 1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ названным органам запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещаются введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров (п. 1); необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (п. 2); установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров (п. 3); создание дискриминационных условий (п. 8).

Согласно ч. 2 ст. 15 Закона № 135-ФЗ запрещается наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Вместе с тем согласно ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Таким образом, в целях обеспечения публичного порядка законодатель может ограничивать права и свободы в сфере экономики, в том числе устанавливать особые требования к доступу на рынок определенных услуг. Такой подход является международным стандартом, закрепленным в актах международного права и национальном законодательстве государств, и реализуемым в правовых позициях международных и национальных органов правосудия (например, решение Европейского суда по правам человека «Спорронг и Лоннрот против Швеции» от 23.09.1982; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20.12.2010 № 22-П, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 07.02.2012 № 276-О-О; решение Европейского суда справедливости «Commission v. UK» № 261/85 от 04.02.1988).

При этом такие ограничения должны устанавливаться на равных для всех условиях, соответствовать принципу правовой определенности и носить оправданный и пропорциональный характер.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9).

Закон о недрах, определяя, как указано в его преамбуле, правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивая защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр, устанавливает разрешительный режим пользования недрами: согласно ст. 13.1 предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии.

Учитывая особый статус предмета аукциона - право пользования участком недр - законодатель определил случаи для отказа в приеме заявки на участие в конкурсе или аукционе либо заявки на получение права пользования недрами без проведения конкурса или аукциона. В частности, согласно п. 2 ст. 14 заявитель не представил и не может представить доказательств того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ.

Оспариваемый заявителем абзац Положения содержит требования о предоставлении копии подрядных договоров со сторонними организациями, привлекаемыми в качестве подрядчиков, с приложением доказательств наличия у них технических средств и кадровых возможностей, необходимых для безопасного и эффективного проведения работ при условии привлечения подрядчиков.

Данная норма направлена на реализацию положений нормативных правовых актов, обеспечивающих защиту публичного порядка в сфере недропользования, а именно - безопасность и качество горного производства (горных работ) по разработке месторождений полезных ископаемых.

Эти публично-правовые цели определяют установление в законодательстве особых требований к лицам, претендующим на осуществление геологических изучений, горных производств (горных работ) по разработке месторождений полезных ископаемых.

При этом пропорциональными признаются меры, которые в частности, не превышают мер, необходимых для достижения своей цели.

Требование о предоставлении копии подрядных договоров со сторонними организациями, привлекаемыми в качестве подрядчиков, с приложением доказательств наличия у них технических средств и кадровых возможностей, необходимых для безопасного и эффективного проведения работ при условии привлечения подрядчиков суд не может признать диспропорциональным, поскольку оно реализуется в рамках баланса между ограничением права на свободу предпринимательской деятельности и рациональным использованием и охраны недр, обеспечиванием защиты интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.

Изложенные обстоятельства позволяют суду сделать вывод о том, нормативный правовой акт в оспариваемой части соответствует положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 195 АПК РФ по результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд принимает одно из решений: о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу; о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части.

Остальные доводы участников процесса на исход по делу не влияют.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Признать абзац 4 пункта 4.1.4 Положения о порядке проведения аукционов на право пользования участками недр местного значения, утвержденного Постановлением Администрации Сахалинской области от 05.06.2009 № 211-па, соответствующим Гражданскому кодексу Российской Федерации, Закону Российской Федерации от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах», Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

В удовлетворении заявления закрытого акционерного общества «Востокдорстрой» отказать.

Решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.

Председательствующий судья А.И. Белоусов

Судьи С.А. Киселев

И.Н. Шестопал