Гражданский кодекс часть 1

установил: ОАО «Томскнефть» ВНК обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Росприроднадзора по Томской области о признании незаконным и отмене постановления от 19 мая 2008 года №НЗП-065/2 о назначении административного наказания, мотивируя тем, что оспариваемое постановление вынесено с нарушением норма материального права при отсутствии оснований для привлечения общества к административной ответственности, а также с нарушением процессуальных норм, т.е. в нарушение порядка привлечения к административной ответственности, предусмотренного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В заявлении общество указало следующее:

1. Относительно нарушений, допущенных при составлении протокола.

Согласно ст. 26.2. КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых должностное лицо, в производстве которого находится дело, устанавливает наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Статья 28.3 КоАП РФ определяет, что протоколы об административных правонарушениях вправе составлять только строго определенные должностные лица, которые прямо предусмотрены законодательством об административных правонарушениях, либо должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

В соответствии с п.3 ст. 28.8 КоАП РФ в случае, если протокол об административном правонарушении составлен неуполномоченным лицом, а также в иных случаях, предусмотренных пунктом 4 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ, недостатки протокола и других материалов дела об административном правонарушении должны быть устранены в срок не более трех суток со дня их поступления (получения) от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении.

ОАО «Томскнефть» ВНК полагает, что законодательство об административных правонарушениях не случайно определяет детали составления протокола об административном правонарушении - как основного документа, позволяющего возбудить дело об административном правонарушении. Важное значение имеет, какое именно должностное лицо составляло протокол об административном правонарушении, наделено ли оно федеральным законодательством соответствующими полномочиями и т.д., поскольку данное нарушение (нарушение порядка составления протокола) является основанием для отмены вынесенного постановления.

Как следует из преамбулы протокола об административном правонарушении при пользовании недрами №НЗП-065/2 от 08.05.2008г., он был составлен Старшим государственным инспектором Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Томской области, при этом фамилия, имя и отчество не указаны.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005г. №293 было утверждено Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (далее - Положение). Указанное Положение, разработанное в соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах», устанавливает порядок проведения государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и определяет органы, осуществляющие государственный геологический контроль, их полномочия, права, обязанности и порядок работы.

Пунктом 11 названного Положения определено, что главный государственный инспектор Российской Федерации по геологическому контролю и его заместители, старший государственный инспектор Российской Федерации по геологическому контролю, главные государственные инспекторы по геологическому контролю на соответствующих территориях, их заместители и старшие государственные инспекторы по геологическому контролю на соответствующих территориях от имени органа государственного геологического контроля имеют право:

а) давать пользователям недр, должностным лицам, ответственным за проведение работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр, обязательные для исполнения указания по устранению нарушений требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

б) подготавливать представления о приостановлении всех видов работ по геологическому изучению недр, если они проводятся с нарушением требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением недр, направлять указанные представления в Федеральное агентство по недропользованию для принятия соответствующих решений;

в) уведомлять в письменной форме пользователя недр и орган, предоставивший ему лицензию на пользование участком недр, о результатах проверки, выявленных нарушениях требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а при необходимости вносить предложения о приостановлении, ограничении или прекращении права пользования недрами;

г) прекращать в установленном порядке самовольное пользование недрами и застройку площадей залегания полезных ископаемых;

д) рассматривать дела об административных правонарушениях в области недропользования, применять штрафные санкции в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

е) передавать в случае необходимости материалы о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении установленного законодательством Российской Федерации порядка ведения работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр, в компетентные органы для рассмотрения вопроса о привлечении таких лиц к уголовной ответственности;

ж) привлекать с согласия руководителей организаций специалистов для участия в работе органов государственного геологического контроля.

Пункт 12 Положения устанавливает, что только государственные инспекторы, осуществляющие государственный геологический контроль, имеют право:

а) проверять в установленном порядке соблюдение требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, при выполнении работ по геологическому изучению и использованию недр, а также документы, являющиеся объектом мероприятий по контролю и относящиеся к предмету проверки;

б) посещать для проведения проверок без предварительного уведомления при предъявлении служебного удостоверения организации независимо от организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности, осуществляющие геологическое изучение и использование недр, за исключением военных, оборонных и других режимных объектов, порядок посещения которых государственными инспекторами, осуществляющими государственный геологический контроль, определяется совместно Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и соответствующими федеральными органами исполнительной власти;

в) давать пользователям недр предписания, составлять иные документы по устранению выявленных нарушений при проведении работ по геологическому изучению, использованию и охране недр, а также по соблюдению условий лицензии на пользование участками недр.

Совокупность п. 11 и п. 12 названного выше Положения позволяет определить, что только строго определенные должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования вправе проверять недропользователей, осуществляющих геологическое изучение и использование недр, давать пользователям недр предписания и т.д., тогда как другие строго определенные должностные лица вправе подготавливать представления о приостановлении всех видов работ, прекращать в установленном порядке самовольное пользование недрами и, в том числе, рассматривать дела об административных правонарушениях в области недропользования.

ОАО «Томскнефть» ВНК полагает, что такое разделение полномочий между различными должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования неслучайно, поскольку обеспечивает независимость должностных лиц, а также объективность проводимого государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр. При этом одни и те же должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования не вправе одновременно проверять недропользователей и принимать к ним же меры административного воздействия и т.п.

В то же время, протокол об административном правонарушении при пользовании недрами №НЗП-065/2 от 08.05.2008г. и оспариваемое постановление о назначении административного наказания за административное правонарушение при пользовании недрами №НЗП-065/2 от 19.05.2008г. составлены одним и тем же должностным лицом - Старшим государственным инспектором, что противоречит требованиям ст.28.3 КоАП РФ и названого выше Положения.

2. Относительно нарушения срока давности привлечения к административной ответственности (ст.4.5 КоАП РФ).

В соответствии с ч.1 ст.4.5 КоАП РФ срок, в течение которого может быть вынесено постановление по делу об административном правонарушении, ограничен двумя месяцами со дня совершения административного правонарушения, а в случае, если правонарушение носит длящийся характер, исчисление двухмесячного срока начинается со дня обнаружения правонарушения. Данный срок носит характер пресекательного и восстановлению не подлежит.

Более того, истечение данного срока в соответствии с п.6 ст.24.5 КоАП РФ является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении, то есть при его наличии производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению.

Важность указанного срока давности привлечения к ответственности определяется тем, что «...наложение административного взыскания без учета времени совершения правонарушения и сроков давности привлечения к административной ответственности противоречит публично-правовым принципам назначения наказания за административное правонарушение» (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.10.2002г. по делу №2084/01).

ОАО «Томскнефть» ВНК полагает, что по истечении каждого календарного года (2006, 2007г.) административный орган знал о фактическом выполнении (невыполнении) ОАО «Томскнефть» ВНК условий п.5, 6.5.1 Лицензионного соглашения, что объективно позволяло ему принимать соответствующие меры воздействия в случае выявления нарушений. Однако в данном случае наложение на недропользователя административного взыскания за то, что было им возможно и было совершено в 2006, 2007 годах года явно противоречит публично-правовым принципам назначения наказания за административное правонарушение. И, как следствие этого, ставит под сомнение законность вынесенного постановления по делу об административном правонарушении.

Таким образом, поскольку ст.4.5 КоАП РФ установлены сроки давности привлечения к административной ответственности, истечение которых является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении (пункт 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ), оспариваемое Постановление подлежит отмене как вынесенное за пределами срока давности. Данная позиция подтверждается также многочисленной судебной практикой, сложившейся по данному вопросу.

В соответствии с п. 14 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» было указано следующее: «...судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением».

Следовательно, длящееся правонарушение характеризуется длительностью противоправного поведения, которое продолжается в течение всего времени с начала правонарушения и до его прекращения и связано с тем, что возложенная на лицо обязанность в течение определенного периода не исполняется.

При решении вопроса об отнесении того или иного правонарушения к категории длящихся или не длящихся необходимо различать момент юридического окончания правонарушения и момент прекращения противоправного поведения (состояния). Оконченным считается правонарушение, характеризующееся полной реализацией его объективной и субъективной сторон.

В постановлении ФАС Северо-Западного округа от 28.03.2005 по делу №А56-28518/04 было указано, что длящееся правонарушение представляет собой противоправное деяние (действие или бездействие), сопряженное с последующим длительным невыполнением лицом возложенных на него обязанностей. Характерной особенностью длящихся правонарушений является то, что противоправное деяние продолжается в момент его выявления. Именно эта особенность обусловливает иной порядок исчисления давностного срока, поскольку невозможно определить момент совершения длящегося правонарушения.

ОАО «Томскнефть» ВНК полагает, что если в таблице № 8.1 к протоколу Центральной комиссии по разработке месторождений углеводородного сырья (ЦКР) №3353 от 24.03.2005г. (прилагается) определены годовые уровни добычи либо количество действующих добывающих и нагнетательных скважин, то соответственно истечение каждого календарного года следует рассматривать в качестве момента окончания возможного правонарушения, в виду того, что ОАО «Томскнефть» ВНК уже не сможет повлиять на прошедшие годовые уровни добычи либо несоблюдение количественного показателя действующих добывающих и нагнетательных скважин.

3. Относительно примененных расчетов уровней добычи.

В силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо привлекается к ответственности за совершение административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ.

В обжалуемом постановлении №НЗП-065/2 от 19.05.2008г. произведен расчет с целью установления среднемесячного уровня добычи за 2007 год, который затем сопоставлен с фактическими ежемесячными уровнями добычи за три первых месяца 2008 г. (стр.3 постановления).

При этом административный орган в оспариваемом постановлении указывает, что «в таблице №2 на основании предоставленных данных показан фактический и проектный показатель на 2008г. Из предоставленных документов следует, что проектный среднемесячный показатель по добыче на 2008г. равен 17.23 тыс.тонн, фактическая добыча за эти месяцы была от 5.1 до 5.6 тыс.тонн, а среднемесячная добыча первого квартала составила 5.3 тыс., что составило 30.6% от проектного уровня. Отклонение 2007г. - 60,5%, 2008г. - 69,4 %, что свидетельствует о том, что положение ухудшается».

ОАО «Томскнефть» ВНК принципиально не может согласиться с тем, административный орган вправе был делать вывод относительно наличия в действия ОАО «Томскнефть» ВНК состава вменяемого правонарушения, оценивая исключительно расхождения в месячных уровнях добычи относительно установленного проектом годового уровня добычи.

Очевидно, что если проектом был установлен годовой уровень добычи за определенный отчетный период времени, то, делая выводы относительно выполнения (невыполнения) ОАО «Томскнефть» ВНК условий лицензионного соглашения, административный орган обязан был оценивать исключительно фактический уровень добычи за соответствующий год. В противном случае установленный проектом годовой уровень добычи теряет свое правовое значение, что позволяет административному органу оценивать ежемесячный, ежесуточный объем уровня добычи нефти и соответственно каждый месяц (день) привлекать ОАО «Томскнефть» ВНК к административной ответственности за сверх добычу или невыполнение уровней добычи.

Ссылка же административного органа на п. 111 Правил охраны недр ПБ 07-601-03 не является в данном случае обоснованной, поскольку не влияет каким-либо образом на условия, указанные в лицензионном соглашении, и на уровни, определенные в проектных документах за год. При этом указанные в п. 111 данные правила отклонения месячных уровней в течение года могут рассматриваться как основание для совершения действий по изменению проектных документов, но не образуют состава правонарушения, предусмотренного ст. 7.3 КоАП РФ (Решение Арбитражного суда Томской области от 14.09.2006г. по делу №А67-7042/06).

4. Относительно вменяемого правонарушения.

В соответствии с оспариваемым постановлением о назначении административного наказания за административное правонарушение при пользовании недрами по лицензии ТОМ 00079 НЭ (Ломовое месторождение) «недропользователю предоставлено, согласно лицензии ТОМ 00079 НЭ, право пользования недрами на участке недр, включающем Ломовое нефтяное месторождение. При проведении плановой комплексной проверки были запрошены и получены документы и информация, касающиеся процесса разработки месторождения. Результаты проверки выявили многочисленные нарушения условий лицензионного соглашения, за которые предусмотрена санкция по ст. 7.3 КоАП РФ».

Статьей 7.3 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность юридических лиц за пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией) в виде административного штрафа в размере от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.

Кроме нарушений уровня добычи углеводородов в соответствии с проектными документами (за 2007 и 2008 года), о чем было уже отмечено в п.п.2, 3 настоящего заявления, ОАО «Томскнефть» ВНК вменяется также нарушение ряда позиций п.6.5.1 Лицензионного соглашения (основные требования по рациональному использованию и охране недр при проведении работ).

4.1. Относительно обеспечения полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр.

В рассматриваемом постановлении указано, что ОАО «Томскнефть» ВНК не выполнило требования п.6.5.1 Лицензионного соглашения в части рационального комплексного использования недр.

В качестве обоснования указывается, что «котельная на промысле работает на нефти, которая завозится из Пионерного, в то время как за 2006 г. потери газа (сожжено) более 10 млн.м3 (при выполнении проектных показателей добыли бы газа почти в три раза больше). Электроэнергия закупается по 1.27 руб/кВт-час, в то время как этого количества газа хватило бы на три блочных установки по выработке электроэнергии при себестоимости 0.33 руб./кВт-час. Далее указано, что согласно государственному балансу, на промысле со времени начала разработки сожжено 553 млн,м3 газа, который мог быть переработан в высокооктановый компонент бензинов. Из этого газа можно извлекать высокооктановый компонент бензинов С5+, а осушенный газ использовать для выработки электроэнергии. Вместо этого все сжигается, что усиливает парниковый эффект и ухудшает экологическую обстановку».

В соответствии со ст.23 Закона РФ «О недрах» основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются, в том числе, обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр.

Пунктом 2 Положения о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, об определении размера и порядка взимания платы за ее проведение, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 г. №69 определено, что государственная экспертиза запасов проводится, прежде всего, в целях создания условий для рационального комплексного использования недр, государственного учета запасов полезных ископаемых и участков недр, предоставляемых для добычи полезных ископаемых и т.д.

Таким образом, требования по рациональному комплексному использованию недр могут быть определены только при государственной экспертизе запасов.

В разделе №4 протокола Центральной комиссии по разработке месторождений углеводородного сырья (ЦКР) 3353 от 24.03.2005г. установлено, что запасы нефти утверждены ГКЗ (протокол №189 от 15.10.1993г.), при этом на 01.01.2005 года на государственном балансе числится начальные запасы нефти в следующих категориях: В+С1 и С2 (состояние запасов приведено в таблице № 2).

Сопоставление указанных параметров позволяет утверждать, что Центральная комиссия по разработке месторождений углеводородного сырья, при утверждении проекта разработки Ломового нефтяного месторождения не определила специальных требований в части использования попутного нефтяного газа. А поэтому требования административного органа в части необходимости использования попутного газа для выработки электроэнергии или компонентов бензина являются неправомерными и не основанными на действующем законодательстве.

4.2. Относительно наиболее полного извлечения из недр запасов углеводородного сырья и попутных компонентов:

В оспариваемом постановлении указано, что ОАО «Томскнефть» ВНК не выполнило требования п.6.5.1 Лицензионного соглашения в части наиболее полного извлечения из недр запасов углеводородного сырья и попутных компонентов.

В качестве обоснования вывода приводится п.3 констатирующей части протокола ЦКР №3353 от 24.03.2005г. «система разработки разбалансирована, в бездействии и простое находится 42% эксплуатационных и 73% нагнетательных скважин; продолжение эксплуатации при таком состоянии фонда приведет к конечному КИН 0.174. Из приведенной выше таблицы 1 видно, что со времени утверждения проектного документа (2005г.) ситуация по добывающему фонду осталась по состоянию на 01 апреля 2008г. такой же, как в 2005г., а по нагнетательному фонду ухудшилась».

ОАО «Томскнефть» ВНК считает необходимым акцентировать внимание на том моменте, что административный орган, делая вывод о наиболее полном извлечении недр, вновь ссылается на таблицу №1 постановления, которая сопоставима с таблицей №8.1 к протоколу Центральной комиссии по разработке месторождений углеводородного сырья (ЦКР) 3353 от 24.03.2005г.

Таким образом, делая вывод о вине ОАО "Томскнефть" ВНК во вменяемом правонарушении, административный орган, по сути, сопоставляет данные 2005, 2006, 2007 годов с 2008 годом, в части количественных показателей действующих добывающих скважин и действующих нагнетательных скважин.

Однако, как было указано выше (в разделе 2 заявления), наложение административного взыскания за то, что имело место в 2005, 2006, 2007 годах явно противоречит публично-правовым принципам назначения наказания за административное правонарушение, т.к. возможные составы административного правонарушения имели место исключительно по окончании соответствующего отчетного периода (один календарный год).

Вместе с тем ст.4.5 КоАП РФ установлены сроки давности привлечения к административной ответственности, истечение которых является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении (пункт 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ). По этой причине ОАО «Томскнефть» ВНК на сегодняшний день не может нести ответственность за правонарушения, которые возможно имели место в 2005, 2006, 2007 годах.

4.3. Относительно максимального размера санкции

В оспариваемом постановлении указано, что «работа с бездействующим фондом скважин, проведение комплекса исследований по контролю за разработкой месторождения, заключение договора на создание нового проектного документа, доразведка месторождения (если есть необходимость уточнения фильтрационно-емкостных свойств продуктивных пластов месторождений), зависит от верхнего эшелона менеджмента ОАО «Томскнефть» ВНК (руководителей геологической службы, разработчиков, технических работников, геофизиков) при назначении вилки санкции следует брать максимальный размер с учетом п.4 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ».

Вместе с тем, пунктом 4 части 1 статьи 4.3 КоАП РФ определено, что обстоятельством, отягчающим административную ответственность, признается совершение административного правонарушения группой лиц.

Прежде всего, необходимо отметить, что в отличие от обстоятельств, смягчающих ответственность, признаки, отягчающие ответственность, зафиксированы в КоАП РФ и не могут быть каким-либо образом изменены (дополнены) законами субъектов Федерации или судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело. Таким образом, названной нормой и указанным пунктом определен исчерпывающий перечень обстоятельств, наличие которых предполагает назначение более сурового наказания за совершение административного правонарушения. Следовательно, данный перечень не подлежит расширительному толкованию и произвольному применению соответствующими должностными лицами.

Очевидно, что общественную опасность усиливают групповые правонарушения. Характерным признаком группового правонарушения следует признать совместное участие двух или более лиц в совершении одного административного проступка. Административная ответственность соучастников административного правонарушения определяется характером и степенью фактического участия каждого из них в совершении общественно опасного деяния (организатор, подстрекатель, исполнитель). Особенностью этого обстоятельства является то, что не только в действиях группы лиц, но и в действиях каждого из участников этой группы, есть состав административного правонарушения.

Однако мотивировка, используемая административным органом при назначении максимальной санкции в отношении ОАО «Томскнефть» ВНК, не соответствует буквальным требованиям статьи 4.3. КоАП РФ, поскольку лицензия ТОМ 00079 НЭ выдана юридическому лицу - ОАО «Томскнефть» ВНК, как единственному недропользователю, а выявленные нарушение вменяются не должностным лицам, а одному субъекту (ОАО «Томскнефть» ВНК). Более того, нарушение условий конкретного лицензионного соглашения может осуществляться исключительно недропользователем, т.е. одним юридическим лицом - ОАО «Томскнефть» ВНК. При этом, нарушение недропользователем определенных условий лицензионного соглашения не может и не образуется группу лиц, совершающих одно и тоже правонарушение.

Следует учесть, что лицензия на право пользования недрами №ТОМ 00079 НЭ выдана исключительно ОАО «Томскнефть» ВНК, а поэтому соответствующие обязательства и предоставленные права, установленные лицензионным соглашением, распространяются исключительно на последнего (т.е. на ОАО «Томскнефть» ВНК). В связи с чем, действия (бездействия) ОАО «Томскнефть» ВНК, приводящие к возможному нарушению каких-либо пунктов лицензионного соглашения не могут повлиять на объем прав и обязанностей других юридических или физических лиц, не участвующих в реализации этого лицензионного соглашения. При этом данные юридические и физические лиц объективно не могут повлиять на выполнение (нарушение) условий лицензионного соглашения со стороны ОАО «Томскнефть» ВНК. В связи с чем, применение административным органом п.4 ч.1 ст.4.3. КоАП РФ в данном случае является неправомерным.

5. О нарушенных правах и интересах.

ОАО «Томскнефть» ВНК полагает, что оспариваемым постановлением были нарушены его права и законные интересы. Так, в частности, оспариваемым Постановлением, ОАО «Томскнефть» ВНК незаконно привлечено к административной ответственности. Незаконность выразилась в привлечении ОАО «Томскнефть» ВНК к административной ответственности за правонарушение, которое им не совершалось, что привело к нарушению права ОАО «Томскнефть» ВНК на законное привлечение к ответственности.

Необходимо отметить и то, что ст. 35 Конституции РФ гарантирует каждому защиту права собственности на имущество, в том числе и на денежные средства, однако оспариваемым постановлением ОАО «Томскнефть» ВНК незаконно лишается части собственных денежных средств при отсутствии на то законных оснований.

Управление Росприроднадзора по Томской области в письменном отзыве возражал против доводов заявителя по следующим основаниям:

К п. 1 - относительно нарушений, допущенных при составлении протокола.

Заявитель утверждает, что право проводить проверки законодательством предоставлено государственным инспекторам, но отсутствует у старших государственных инспекторов. Вывод неверный по следующим мотивам.

А) В ч.1. ст.23.22 установлены статьи КоАП РФ (в том числе указана и ст.7.3), административные правонарушения по которым рассматриваются органами геологического контроля; здесь же пунктом 5 ч.2 это право предоставлено старшим государственным инспекторам по территории.

Часть 1.ст.28.3 КоАП РФ устанавливает, что протоколы должны составляться «должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела.... в соответствии со ст. 23 Кодекса...». Пункт 1. ч.1. ст.28.1 устанавливает, что поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является «непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения».

В данном случае старший государственный инспектор является лицом, уполномоченным составлять протоколы по ст. 7.3 КоАП РФ, а непосредственное обнаружение достаточных данных может быть только в процессе проверки. Из этого следует, что должностное лицо любого ранга, имеющее право составлять протокол, также имеет право на ведение проверочного мероприятия. Это положение закреплено в Положении об Управлении Росприроднадзора по Томской области и в должностном регламенте.

Б) Постановление Правительства №293 (об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональном использовании и охране недр) документ более низкого ранга, чем Кодекс, но там тоже нет запретов.

Пунктом 11 Положения установлены права инспекторов высшего звена, пунктом 12 - рядовых инспекторов. Естественно, что у них разный круг обязанностей и прав. Но нам неизвестны такие надзорные органы, в которых бы прав у должностных лиц высокого ранга было меньше, чем у рядовых проверяющих. Истец ввел от себя слово «только» в п. 12 Положения, этим самым «подкорректировав» в нужную для себя сторону смысл. В первоисточнике этого слова нет.

Вывод: Проверочное мероприятие проведено и протокол по административному правонарушению составлен уполномоченным на такие действия должностным лицом. Нарушений при составлении протокола не было.

К п. 2. - относительно нарушения срока давности привлечения к административной ответственности (ст.4.5 КоАП РФ).

Заявитель пытается доказать, что применение санкции за невыполнение проектных уровней незаконно, так как превышен срок давности, установленный ч.1.ст.4.5 КоАПРФ.

Заключение неверное по следующим основаниям.

Действительно, в Управление Росприроднадзора по Томской области ежеквартально (к 10 числу месяца после окончания квартала по электронной почте приходит информация по уровням добычи от всех недропользователей области по всем месторождениям, на которых ведется добыча углеводородного сырья. Технический работник управления Росприроднадзора по Томской области набивает эту информацию в таблицу установленной формы и отправляет в Москву в ВИЭМС (институт экономики минерального сырья). Других задач нет. Для вывода, что фактическая добыча не соответствует проектной, следует иметь проектный документ или протокол ЦКР с утвержденными уровнями добычи, а эти документы по запросу предоставляются инспектору в ходе проверочного мероприятия. То есть, получаемая информация не может служить основанием для применения санкций.

Отсчет недропользователем двухмесячного срока не корректен, так как в первом квартале недропользователь мог бы провести необходимые работы по выводу скважин из бездействия и выйти на проектные уровни добычи.

Вывод: Нарушения срока давности привлечения к ответственности не было. Отставание в уровнях добычи выявилось в ходе проверочного мероприятия.

К п. 3. В протоколе ЦКР имеется таблица 8.1. «Обоснование прогноза добычи нефти, объёма буровых работ», по которой оценивается соответствие фактического состояние разработки проектному. Из таблицы видно, что проектные годовые показатели рассчитываются из суточных (строки 9, 10, 15, 33-37,41-43).

То есть, можно считать добычу с любой заданной периодичностью. В таблице 8.1. указана добыча за год. На промысле ежемесячно составляется технологический режиме работы нефтяных скважин (приложение 1) - на май 2008г.). В нем указываются на каждый месяц параметры работы каждой скважины, в том числе ежесуточная добыча нефти. При проверке на промысле получен «Отчет о работе нефтяных скважин за март 2008г.», где есть детальнейшая информация о каждой скважине, в том числе ее добыча за месяц, с начала года и за весь период разработки.

Все это перечислено с целью показать, что недропользователь имеет возможность ежемесячно контролировать ход добычи. Действительно, по завершению года нет возможности повлиять на ситуацию, но не надо ожидать окончания года, чтобы понять, что проектные уровни не выдерживаются.

Поэтому в пункте 111. ПБ 07-601-03 сформулирован критерий для определения допустимости величины отклонения: «При устойчивом отклонении в течение года месячных уровней отборов нефти и газа от предусмотренных нормами отборов более чем на 10% составляется дополнение к проектному документу или новый проектный документ...... Этот нормативный документ имеет регистрацию в Минюсте (рег.№4718 от 18.06.03).

Поэтому в Постановлении №НЗП-065/2 проведено сравнение проектных и фактических уровней добычи за 2007 и три месяца 2008г. и доказано, что отклонение уровней кратно превышает допустимые. Причем, данные за 2008г. показывают, что положение ухудшается.

Вывод: Выявлено не выполнение п. 5.абз. первого: «Владелец лицензии обеспечивает: - уровни добычи углеводородов в соответствии с проектными документами, утвержденными в установленном порядке» за которое старший государственный инспектор обязан применить санкцию по ст.7.3. КоАП РФ.

По пункту 4 - относительно вменяемого правонарушения.

К п.п.4.1 заявления «Относительно обеспечения полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр» (п.6.5.1. лицензионного соглашения).

Заявитель ссылается на пункт 2. Положения о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, об определении размера и порядка взимания платы за ее проведение, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005г. №69: «Государственная экспертиза запасов проводится, в целях создания условий для рационального комплексного использования недр, государственного учета запасов полезных ископаемых и участков недр, предоставляемых для добычи полезных ископаемых и т.д.». Затем заявитель делает свое заключение: «...требования по рациональному комплексному использованию недр могут быть определены только при государственной экспертизе запасов». Далее делается (тоже свое) заключение со ссылкой на таблицу №2 Протокола ГКЗ №189 от 15.10.1993г.: что «Центральная комиссия по разработке месторождений углеводородного сырья, при утверждении проекта разработки Ломового нефтяного месторождения не определила специальных требований в части использования попутного нефтяного газа. А поэтому требования административного органа в части необходимости использования попутного газа для выработки электроэнергии или компонентов бензина являются неправомерными и не основанными на действующем законодательстве».

Старший государственный инспектор управления Росприроднадзора по Томской области не согласен с логикой заявителя по следующим основаниям.

1. Пункт 5. «Положения о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, об определении размера и порядка взимания платы за ее проведение» (этого же документа, на который ссылается заявитель), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005г. №69 устанавливает, что: «Постановка запасов полезных ископаемых на государственный учет осуществляется на основании заключения государственной экспертизы о промышленной значимости разведанных полезных ископаемых».

2. На государственном балансе полезных ископаемых Российской Федерации стоят на 01.01.2007г. запасы газа растворенного (по промышленным категориям А+В+С1) - 912 млн. м3.

Постановка на баланс (в соответствии с формулировкой п.5 Положения о государственной экспертизе...) свидетельствует о промышленной значимости запасов.

На этой же странице госбаланса в графе 5 пункте в указаны добыча и потери с начала разработки, они составляют 540 млн.м3 (то есть более трети запасов газа уже сожжено). Обобщением двух понятий в графе: добыча+потери -прячут потери, что наглядно показывает сравнение показателей по графам 9 и 10. Фактически цифра этих двух направлений учета суммирует только потери, так как ни одного объекта использования газа на месторождении нет, весь газ сжигается на факелах (приложение 4). Этот факт отмечен и в акте проверки. Термин «добыча» в отчетности по газу является синонимом термина «использование», а суммирование этих двух показателей показывает объем извлеченного из недр газа - что в отчетности показывается как «ресурс газа».

Таким образом, постановка на государственный баланс показывает о промышленной ценности попутного (нефтяного) газа, а его сжигание свидетельствует о нерациональном использовании полезных ископаемых.

3. На государственном балансе полезных ископаемых Российской Федерации на 01.01.2007г. стоят запасы этан, пропан, бутанов. В графе 10 показано, что за год их сожжено 5 тыс.т, а с начала разработки вместе с растворенным газом сожжено этана - 87 тыс.т, пропана 154 тыс.т, бутанов 75 тыс.т. Постановка на баланс свидетельствует о промышленной значимости запасов, а сжигание их на факеле указывает на нерациональное использование ресурсов.

4. Заявитель считает, что ЦКР Роснедра своим Протоколом «не утвердила специальных требований в части использования попутного нефтяного газа».

Но ЦКР в Протоколе утвердила только наиглавнейшие показатели. Остальные параметры разработки в том числе по использованию попутного (нефтяного) газа) детализированы и указаны в тексте проектного документа, утвержденного этим протоколом. В Проекте разработки указаны направления использования газа: - выработка электроэнергии на газопоршневых (ГПЭС) или газотурбинных электростанциях (ГТЭС), строительство мини-ГПЗ для переработки на промысле попутного газа в высокооктановый компонент бензинов (ВОК), перевод котельной с нефти на газ, что позволит использовать 0.56 млн.м3 газа в год. Максимальное количество добычи газа при реализации проектных положений будет в 2010г. - 52 млн.м3. При реализации указанных направлений начиная с 2006г. утилизация газа повыситься до 90-95%.

На время проверки ни одного объекта потребления нет, котельная работает на нефти, весь газ сжигается. Указанные в предоставленной информации 2% утилизации получены в результате того, что нормативные потери считаются использованным газом. То есть, чем больше потери, тем выше показатель использования газа.

Вывод: Выявлено не выполнение п.6.5.1. лицензионного соглашения в части «обеспечения полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр», за которое старший государственный инспектор обязан применить санкцию по ст.7.3. КоАП РФ.

К п.п. 4.2. - «Относительно наиболее полного извлечения из недр запасов углеводородного сырья и попутных компонентов».

Заявитель пытается доказать, что его наказывают за нарушения прошлых лет. Это не так. Показатели прошлых лет приведены для доказательства того, что ситуация не улучшается, а ухудшается, то есть, потери нефти могут быть более значительными чем 4 млн.т указанные экспертами ЦКР.

Доказательства следующие.

1. Протоколом ЦКР №3353 от 24.03.2005г. в констатирующей части пунктом 3 отмечено: Система разработки разбалансирована, в бездействии и простое находится 42% эксплуатационных и 73% нагнетательных скважин; продолжение эксплуатации при таком состоянии фонда приведет к конечному КИН 0.174 и накопленной добыче нефти 4859 тыс.т, что влечет за собой снижение КИН на 0.143и недобор нефти в размере 4010 тыс.т.

2. В таблице 4 Протокола ЦКР №3353 указано фактическое состояние фонда скважин, которое послужило для ЦКР основанием сделать вывод о потерях нефти. Здесь действующий фонд скважин указан величиной 61 единица. В таблице 4а Протокола ЦКР №3353 указан График ввода скважин из простоя, что позволило бы увеличить фонд действующих скважин. В представленной по запросу информации (приложение 8) приведено состояние фонда скважин за 2006,

2007 и помесячно - за 2008г. Последняя информация указана на 1 апреля

2008г. - перед началом проверочного мероприятия. Здесь действующий фонд указан величиной 40 скважин.

То есть, когда эксперты ЦКР сделали вывод, что «продолжение эксплуатации при таком состоянии фонда... влечет за собой ... недобор нефти в размере 4010 тыс.т.», действующий фонд был 61 скважина, на время проверки действующий фонд составил 40 скважин.

Это и послужило основанием для вывода, что состояние разработки на время проверки еще более ухудшилась, поэтому следует считать, что п.6.5.1. лицензионного соглашения не выполняется в части «обеспечения наиболее полного извлечения из недр запасов углеводородного сырья и попутных компонентов»;

Вывод: Выявлено не выполнение п.6.5.1 лицензионного соглашения в части «обеспечения наиболее полного извлечения из недр запасов углеводородного сырья и попутных компонентов», за которое старший государственный инспектор обязан применить санкцию по ст.7.3. КоАП РФ.

Исследовав материалы дела, изучив доводы сторон, проверив постановление Управление Росприроднадзора по Томской области от 19 мая 2008 года №НЗП-065/2 о назначении административного наказания в соответствии с частью 7 статьи 210 АПК РФ в полном объеме, арбитражный суд находит, что оспариваемое постановление следует признать незаконным и отменить его полностью по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ОАО «Томскнефть» ВНК зарегистрировано Администрацией г.Стрежевого 05.07.1993 за №250, о чем 17.09.2002 Межрайонной ИМНС России №7 по Томской области в Единый государственный реестр внесена запись о юридическом лице, зарегистрированном до 01.07.2002, за основным государственным регистрационным номером 1027001618918 и выдано свидетельство серия 70 №0022077.

Старшим государственным инспектором Управления Росприроднадзора по Томской области составлен протокол от 08.05.2008 №НЗП-065/2 об административном правонарушении при пользовании недрами по лицензии ТОМ 00079НЭ (Ломовое месторождение) и вынесено постановление от 19.05.2008 №НЗП-065/2 о назначении административного наказания.

В постановлении указано:

Недропользователю - ОАО «Томскнефть» ВНК предоставлено согласно лицензии ТОМ 00079 НЭ право пользования недрами на участке недр, включающем Ломовое месторождение; при анализе предоставленных материалов выявлен ряд нарушений лицензионного соглашения об условиях пользования недрами Ломового нефтяного месторождения, в редакции дополнения к лицензионному соглашению об условиях пользования недрами Ломового нефтяного месторождения; нарушен п. 5 абз. 1 лицензионного соглашения - владелец лицензии обеспечивает уровни добычи углеводородов в соответствии с проектными документами, утвержденными в установленном порядке; нарушены позиции п.6.5.1 лицензионного соглашения - невыполнение в части рационального комплексного использования и охраны недр, наиболее полного извлечения из недр запасов углеводородного сырья и попутных компонентов.

Нарушения совершены в процессе разработки Ломового месторождения, выражаются в невыполнении или отклонении фактического состояния разработки от проектных показателей, время совершения нарушения - с момента утверждения проектного документа и начала отклонения от графика реализации мероприятий по выходу на проектные уровни разработки. На момент проверки правонарушение продолжалось, так как документы, подтверждающие факт правонарушения, получены по состоянию на 01.04.2008.

Нарушения обнаружены в ходе проверки, при изучении и сопоставлении информации и документов, предоставленных проверяющему по запросу. Место обнаружения правонарушения: <...>, каб. 103. Время обнаружения 07.04.2008 при рассмотрении предоставленных материалов.

Нарушены указанные условия лицензионного соглашения, а также пункты 1,2 , 10 части второй статьи 22 Закона РФ «О недрах».

В силу того, что работа с бездействующим фондом скважин, проведение комплекса исследований по контролю за разработкой месторождения, заключение договора на создание нового проектного документа, доразведка месторождения (если есть необходимость уточнения фильтрационно-емкостных свойств продуктивных пластов месторождений), зависит от верхнего эшелона менеджмента ОАО «Томскнефть» ВНК (руководителей геологической службы, разработчиков, технических работников, геофизиков) при назначении вилки санкции следует брать максимальный размер с учетом п.4 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ.

Старший государственный инспектор Управления Росприроднадзора по Томской области постановил:

1. Признать ОАО «Томскнефть» ВНК виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.3 КоАП РФ за пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией).

2. Наложить на ОАО «Томскнефть» ВНК административный штраф с учетом пункта 4 части 1 статьи 4.3 КоАП РФ в размере сорок тысяч рублей.

ОАО «Томскнефть» ВНК обратилось в арбитражный суд в порядке, предусмотренном статьей 46 Конституции Российской Федерации, частью 3 статьи 30.1 КоАП РФ, пунктом 3 статьи 29 и главой 25 АПК РФ, с заявлением к Управлению Росприроднадзора по Томской области о признании незаконным и отмене постановления от 19 мая 2008 года №НЗП-065/2 о назначении административного наказания

В силу статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В соответствии с частью 4 статьи АПК РФ отказ от права на обращение в суд недействителен.

В Российской Федерации как правовом государстве человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанностью государства; права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, они определяют смысл, содержание и применение законов и обеспечиваются правосудием (статьи 1, 2, 17 и 18 Конституции Российской Федерации). Право на судебную защиту относится к основным неотчуждаемым правам и свободам человека и одновременно выступает гарантией всех других прав и свобод (статья 46, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).

Как следует из взаимосвязанных положений статей 46 (часть 1), 52, 53 и 120 Конституции Российской Федерации, предназначение судебного контроля как способа разрешения правовых споров на основе независимости и беспристрастности предопределяет право граждан и юридических лиц обратиться в суд за защитой от возможного произвольного правоприменения.

В силу статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела (часть 6); при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7).

Согласно части 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

В соответствии с принципами самостоятельности судебной власти и справедливого, независимого и беспристрастного правосудия (статьи 10 и 120 Конституции Российской Федерации) законодатель установил в статье 71 АПК РФ правило, согласно которому арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности; каждое доказательство подлежит оценке судом наряду с другими доказательствами; никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы.

Статьей 26.11. КоАП РФ также предусмотрено, что судья, члены коллегиального органа, должностное лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу.

В соответствии с частью 3 статьи 30.6 КоАП РФ судья, вышестоящее должностное лицо не связаны доводами жалобы и проверяют дело в полном объеме.

В силу части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Исходя из данной нормы, административное правонарушение характеризуется такими обязательными признаками, как противоправность и виновность.

В силу статьи 49 Конституции Российской Федерации и статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (часть 1).

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность (часть 3).

Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица (часть 4).

Статьей 26.1 КоАП РФ также предусмотрено, что одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, является виновность лица в совершении административного правонарушения.

В Определении от 21.12.2006 №556-О Конституционный Суд Российской Федерации указал: «В соответствии со статьей 24.1 КоАП Российской Федерации задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. При этом статьей 26.1 данного Кодекса к обстоятельствам, подлежащим обязательному выяснению по делу об административном правонарушении, отнесены виновность лица в совершении правонарушения (пункт 3) и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения (пункт 7)».

Вопросы, связанные с проблемой вины как элемента состава правонарушения, были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.

В Определении от 25 января 2007 года №71-О-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что сам по себе протокол об административном правонарушении и иные предусмотренные положениями частей 1 и 2 статьи 26.2 КоАП РФ документы не предрешают разрешение вопроса о виновности лица, привлекаемого к административной ответственности.

Согласно пункту 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Установленный законом порядок применения административного взыскания является обязательным для судей, органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

В соответствии с частью 1 статьи 24.4 КоАП РФ лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении, имеют право заявлять ходатайства.

Согласно части 1 статьи 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом.

В силу статьи 25.4 КоАП РФ защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или юридического лица, являющегося потерпевшим, осуществляют его законные представители (часть 1); законными представителями юридического лица в соответствии с настоящим Кодексом являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение (часть 2).

В пункте 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года №10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» даны следующие разъяснения:

«При рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является».

В силу статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (часть 1).

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (часть 2).

Не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона (часть 3).

В соответствии со статьей 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела (часть 2).

При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе (часть 3).

Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу (часть 4).

В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола (часть 4.1).

Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола, а также в случае, предусмотренном частью 4.1 настоящей статьи, в нем делается соответствующая запись (часть 5).

Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении (часть 6).

В пункте 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 года №2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» даны следующие разъяснения:

«Положения статьи 28.2 КоАП, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

Суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 Кодекса, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силу части 2 статьи 206 АПК РФ либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа (ч. 2 ст. 211 АПК РФ)».

В главе 29 КоАП РФ определен порядок рассмотрения дела об административном правонарушении.

В соответствии с пунктом 3 статьи 29.1 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняют вопросы, указанные в статье 29.1 КоАП РФ, в том числе: правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные настоящим Кодексом, а также правильно ли оформлены иные материалы дела.

Согласно пунктам 2, 3, 4, 5, подпункту «в» пункта 7 статьи 29.7 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении устанавливается факт явки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, а также иных лиц, участвующих в рассмотрении дела; проверяются полномочия законных представителей физического или юридического лица, защитника и представителя; разъясняются лицам, участвующим в рассмотрении дела, их права и обязанности; выносится определение об отложении рассмотрения дела в случае необходимости явки лица, участвующего в рассмотрении дела.

При продолжении рассмотрения дела об административном правонарушении оглашается протокол об административном правонарушении, а при необходимости и иные материалы дела. Заслушиваются объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, показания других лиц, участвующих в производстве по делу, исследуются иные доказательства.

Вышеуказанные нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях обеспечивают соблюдение процессуальных гарантий лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, так как без предоставления их лицу, привлекаемому к административной ответственности, дело об административном правонарушении не может быть признано всесторонне, полно и объективно рассмотренным.

Таким образом, положения статей 25.1, 26.2, 28.2, 29.1, 29.7 КоАП РФ, регламентирующие соблюдение прав лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, порядок составления протокола об административном правонарушении и рассмотрения дела об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. Несоблюдение такого порядка органами, уполномоченными привлекать субъектов к административной ответственности, нарушит право лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, на защиту. Протокол об административном правонарушении, составленный с нарушением требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в силу статей 64 и 68 АПК РФ и статьи 26.2 КоАП РФ не может быть признан надлежащими доказательствами по делу.

При рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, соблюдены ли права лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, правильно ли составлен протокол об административном правонарушении с точки зрения соблюдения процедуры оформления протоколов, а также полноты исследования события правонарушения и сведений о лице, его совершившем, а также соблюден ли порядок рассмотрения дела об административном правонарушении.

Сам по себе факт совершения административного правонарушения не может являться основанием для привлечения к административной ответственности, если в ходе производства по делу об административном правонарушении допущены существенные нарушения процессуальных требований.

Данная правовая позиция отражена в пункте 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года №10 «О некоторых вопросах, возникших судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях». Пленум разъяснил, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Из материалов дела следует, что при составлении протокола от 08 мая 2008 года №НЗП-065/2 об административном правонарушении, являющимся важнейшим процессуальным действием в рамках административной процедуры и завершающего формирование доказательственной базы, и вынесении оспариваемого постановления от 19 мая 2008 года №НЗП-065/2 присутствовала ФИО4, которая исходя из положений части 2 статьи 25.4 КоАП РФ и правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в соответствии с которой суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле (пункт 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года №10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях»), не является законным представителем ОАО «Томскнефть» ВНК, действовала на основании общей доверенности от 24 апреля 2008 года №064/08 на представление интересов общества при проведении плановой комплексной проверки выполнения условий лицензионных соглашений, соблюдения природоохранного законодательства РФ при проведении работ на ФИО6 и Озерном лицензионных участках с правом подачи и подписания необходимых заявлений, объяснений; подачи (направления) необходимых документов, получения соответствующих документов от указанных органов; представлять интересы общества в случае возбуждения дел об административных правонарушениях по результатам проверки условий лицензионных соглашений, в том числе знакомиться со всеми материалами дела, участвовать в рассмотрении дела, представлять доказательства, объяснения, подписывать протоколы, постановления, пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях РФ.

В доверенности от 24 апреля 2008 года №064/08 не указаны полномочия ФИО4 по участию в конкретном административном деле. Старший государственный инспектор Управления Росприроднадзора по Томской области не проверил полномочия ФИО4 применительно к данному административному делу, не принял необходимых мер для извещения законного представителя юридического лица - генерального директора ОАО «Томскнефть» ФИО7 ФИО8 о составлении протокола об административном правонарушении 08.05.2008 в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ, составил протокол и рассмотрел дело об административном правонарушении в отсутствие законного представителя ОАО «Томскнефть» ВНК.

В нарушение положений пункта 3 статьи 29.1 КоАП РФ при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении старший государственный инспектор Управления Росприроднадзора по Томской области не выяснил вопрос о том, правильно ли составлен протокол об административном правонарушении, а также правильно ли оформлены иные материалы дела.

Указанные нарушения свидетельствуют о том, что административное взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

В оспариваемом постановлении административный орган указал, что результаты проверки выявили многочисленные нарушения лицензионного соглашения, отраженные в акте проверки, в том числе выявлено невыполнение условий лицензионного соглашения, за которые предусмотрена санкция по статье 7.3 КоАП РФ. Однако, как следует из материалов дела, акт проверки составлен 20 мая 2008 года, то есть акт проверки, в котором, как указал административный орган, отражены нарушения лицензионного соглашения, и, следовательно, на основании которого ОАО «Томскнефть» ВНК привлечено к административной ответственности, составлен после составления протокола от 08.05.2008 №НЗП-065/2 об административном правонарушении и вынесении оспариваемого постановления от 19.05.2008 №НЗП-065/2.

Оспариваемое постановление вынесено административным органом без учета решения Арбитражного суда Томской области от 14.09.2006, вынесенного по ранее рассмотренному делу №А67-7042/06 (по заявлению ОАО «Томскнефть» ВНК об оспаривании постановления Управления Росприроднадзора по Томской области от 01.08.2006 №НВЗ-148/3 о назначении административного наказания по статье 7. 3 КоАП РФ), которым установлено, что с учетом положений статьи 4.5 и пункта 6 статьи 24.5 КоАП РФ оснований для составления протокола и для вынесения 01.08.2006 постановления о привлечении к ответственности в связи с нарушением уровня добычи за 2005 год не имелось в связи с истечением срока давности привлечении к ответственности.

Решение арбитражного суда от 14.09.2006 по делу №А67-7042/06 не обжаловано (в том числе и в его мотивировочной части), вступило в законную силу.

В силу статьи 6 Федерального конституционного закона «О судебной системе в Российской Федерации» и статьи 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации гарантирует государственную, в том числе судебную, защиту прав и свобод человека и гражданина (статья 45, часть 1; статья 46, части 1 и 2); защита прав и свобод человека и гражданина составляет обязанность государства (статья 2). Из названных положений во взаимосвязи со статьями 1 (часть 1), 15 (часть 2), 17 (часть 3), 18, 52, 53, 55, 71 (пункт «в», 72 (пункт «б части 1) и 118 Конституции Российской Федерации следует, что защита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт своевременно не исполняется.

Этому корреспондирует и пункт 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также практика его применения Европейским Судом по правам человека, который в решении от 19 марта 1997 года указал, что право на судебную защиту стало бы иллюзорным, если бы правовая система государства позволяла, чтобы окончательное, обязательное судебное решение оставалось недействующим к ущербу одной из сторон; исполнение решения, вынесенного любым судом, должно рассматриваться как неотъемлемая часть «суда» (дело Hornsby c. Grece - Rec. 1997-II, fasc. 33).

В соответствии со статьей 49 Конституции Российской Федерации, частью 4 статьи 1.5 КоАП РФ и на основании вступившего в законную силу решения Арбитражного суда Томской области от 14.09.2006 по делу №А67-7042/06, которое подлежит исполнению Управлением Росприроднадзора по Томской области в силу статьи 6 Федерального конституционного закона «О судебной системе в Российской Федерации» и статей 16, 182 АПК РФ в целях обеспечения публично-правового порядка принудительного исполнения судебных актов и реализации конституционно значимого публично-правового интереса государства и общества в осуществлении эффективности правосудия и в целях защиты и восстановления нарушенных прав, у административного органа не имелось оснований для привлечения к ответственности по настоящему делу в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Кроме того, административным органом неправомерно применен пункт 4 части 1 статьи 4.3 КоАП РФ.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 4.3 обстоятельством, отягчающим административную ответственность, признается совершение административного правонарушения группой лиц.

Согласно статье 7.3 КоАП РФ за пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией) возможно наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц. При этом зависимость работы с бездействующим фондом скважин, проведение комплекса исследований по контролю за разработкой месторождения, заключение договора на создание нового проектного документа, доразведка месторождения от верхнего эшелона менеджмента ОАО «Томскнефть» ВНК (руководителей геологической службы, разработчиков, технических работников, геофизиков) не свидетельствует о совершении правонарушения группой лиц в случае привлечения к административной ответственности юридического лица (в этом случае административный орган обязан доказать совершение правонарушение группой юридических лиц).

В силу части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 года №2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» и пункта 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года №10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» нарушения порядка привлечения к административной ответственности являются основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа.

На основании изложенного и учитывая позицию Европейского суда по правам человека о недопустимости чрезмерных правовых и практических преград к судебной защите, а также правовую позицию, изложенную Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 6 июня 1995 года №7-П по делу о проверке конституционности абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона РСФСР «О милиции» и от 13 июня 1996 года №14-П по делу о проверке конституционности части пятой статьи 97 УПК РСФСР (в случаях, когда суды при рассмотрении дела не исследуют по существу его фактические обстоятельства, а ограничиваются только установлением формальных условий применения нормы, право на судебную защиту, закрепленное статьей 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации, оказывается существенно ущемленным), в целях соблюдения конституционного запрета на произвольное ограничение имущественных прав граждан и юридических лиц (статья 35, часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации), единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права, заявление ОАО «Томскнефть» ВНК следует удовлетворить, а постановление Управление Росприроднадзора по Томской области от 19 мая 2008 года №НЗП-065/2 о назначении административного наказания - признать незаконным и отменить его полностью.

Руководствуясь статьями 167-170, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

Заявление открытого акционерного общества «Томскнефть» Восточной нефтяной компанииудовлетворить.

Постановление Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Томской области от 19 мая 2008 года №НЗП-065/2 о назначении административного наказания признать незаконным и отменить его полностью.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба в арбитражный суд апелляционной инстанции.

Судья Л.А.Мухамеджанова