Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Тюменской области в составе судьи Безикова О.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем Шрамовой О.В., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

Первого заместителя прокурора Тюменской области

к Администрации Сартамского сельского поселения Викуловского муниципального района Тюменской области (ОГРН <***>, ИНН <***>)

об оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предусмотренного пунктом 19 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов,

при участии

от заявителя – ФИО1 на основании служебного удостоверения,

установил:

Первый заместитель прокурора Тюменской области (далее – заявитель, прокурор) обратился в арбитражный суд с заявлением к Администрации Сартамского сельского поселения Викуловского муниципального района Тюменской области (далее – ответчик, Администрация) об оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предусмотренного пунктом 19 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов.

Ответчик о времени и месте судебного разбирательства извещен надлежащим образом в соответствии с требованиями статей 122 и 123 Арбитражного процессуального кодекса РФ, для участия в судебное заседание своего представителя не направил.

Суд рассматривает дело в отсутствие ответчика.

Представитель заявителя поддержал заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении письменных дополнениях.

От ответчика поступил отзыв на заявление, в котором Администрация возражает против удовлетворения исковых требований.

Как следует из материалов дела, Прокуратурой Викуловского района при проведении анализа состояния законности на поднадзорной территории по вопросам осуществления муниципального контроля установлен факт бездействия Администрации, выразившийся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предусмотренного пунктом 19 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ).

Прокурором установлено, что на территории Сартамского сельского поселения разработаны и действуют Правила благоустройства территории Сартамского сельского поселения, утвержденные решением Думы Сартамского сельского поселения Викуловского муниципального района от 15.11.2018 № 25.

Согласно пункту 1 статьи 32 Устава Сартамского сельского поселения, утвержденного решением Думы Сартамского сельского поселения Викуловского муниципального района от 02.11.2005 №02, Администрация сельского поселения - исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления сельского поселения, наделенный настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Тюменской области.

Администрацию сельского поселения возглавляет глава сельского поселения.

Согласно представленной Главой Администрации информации от 26.03.2021 №39 нормативным правовым актом, регламентирующим порядок осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства, является решение Думы Сартамского сельского поселения от 15.11.2018 №25 (в редакции от 13.05.2019 № 11; от 10.03.2020 № 05; от 27.08.2020 № 14) «Об утверждении Правил благоустройства территории Сартамского сельского поселения» и дополнительной регламентации не требуется.

Контроль за исполнением Правил осуществляют должностные лица Администрации и должностные лица Администрации Викуловского муниципального района, уполномоченные на право составления протоколов об административной ответственности за их неисполнение (пункт 19.1 раздела 19 Правил благоустройства Сартамского сельского поселения).

Вместе с тем, прокурором установлено, что Администрацией не принят нормативный правовой акт о порядке осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства, в том числе, административные регламенты проведения соответствующих контрольных проверок.

В связи с чем, прокурор обратился с настоящим иском в арбитражный суд.

В представленном отзыве Администрация ссылается на то, что положения Правил благоустройства предусматривают необходимый механизм в части контроля за их исполнением. Во исполнение требований закона, решением Думы Викуловского муниципального района от 15.10.2018 №29 утверждено Положение о видах муниципального контроля, осуществляемых на территории Викуловского муниципального района. По мнению ответчика, прокуратура, требуя обязать Администрацию принять отдельный муниципальный правовой акт, оставила без внимания тот факт, что Правила благоустройства утверждены решением Думы Сартамскогого сельского поселения.

В письменных дополнениях Администрацией поддержана изложенная позиция, а также сделан вывод о том, что исходя из анализа норм действующего законодательства, контроль за соблюдением Правил благоустройства, предусмотренный Законом № 131-ФЗ, не относится к видам муниципального контроля, осуществление которого в силу положений Федерального закона №294-ФЗ предполагает разработку административного регламента. Разработка административного регламента в сфере контроля за благоустройством не требуется. В заявлении не указано, какие именно права и законные интересы соответствующих лиц нарушаются. Заявление подано в арбитражный суд с нарушением процессуального срока.

От заявителя дополнительно поступили письменные дополнения относительно позиции Администрации. Прокурор находит доводы ответчика основанными на неверном толковании норм права. Организация и осуществление муниципального контроля за соблюдением требований муниципального правового акта на территории Сартамского сельского поселения, которым в данном случае являются Правила, возложены на Администрацию в силу прямого указания закона, регулирующего спорные правоотношения. Правовая позиция Администрации об отсутствии нарушения оспариваемым бездействием прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности также является несостоятельной, не основанной на нормах действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения. Законных оснований для непринятия мер по разработке и утверждению административного регламента муниципального контроля в сфере благоустройства у Администрации не имелось.

Исследовав материалы дела, оценив в совокупности имеющиеся в деле доказательства, заслушав пояснения представителя заявителя, суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению по нижеследующим основаниям.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации установлены Федеральным законом № 131-ФЗ.

В силу пункта 19 части 1 и части 3 статьи 14 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения сельского поселения отнесен вопрос утверждения правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами.

В статье 6 Устава Сартамского сельского поселения определен перечень вопросов местного значения, к которому отнесено утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами.

В соответствии с абзацем 21 части 1 статьи 2 Закона №131-Ф3 правила благоустройства территории муниципального образования – это муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Согласно подпункту 11 пункта 10 статьи 35, пункту 1 и подпункту 17 пункта 2 статьи 45 Федерального закона № 131-ФЗ утверждение правил благоустройства территории муниципального образования отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования соответствующего муниципального образования; правил благоустройства могут регулировать порядок осуществление контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования.

Таким образом, исходя из анализа муниципальных нормативных правовых актов Сартамского сельского поселения, разработанных и принятых в соответствии с требованиями федерального законодательства, осуществление контроля за соблюдением требований Правил благоустройства возложено на исполнительно-распорядительный орган муниципального образования – Администрацию.

Как установлено судом и отмечено выше, на территории Сартамского сельского поселения разработаны и действуют Правила благоустройства территории Сартамского сельского поселения, утвержденные решением Думы Сартамского сельского поселения Викуловского муниципального района от 15.11.2018 № 25 (далее – Правила благоустройства).

В силу пункта 19.1 раздела 19 Правил благоустройства контроль за исполнением Правил осуществляют должностные лица Администрации.

Вопросы, регулируемые правилами благоустройства территории муниципального образования, определены в подпунктах 1 - 17 части 2 статьи 45.1 Закона №131-Ф3. В частности, пункт 17 части 2 статьи 45.1 указанного закона предусматривает, что правилами благоустройства могут быть урегулированы вопросы осуществления контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования.

Вместе с тем, вопросы осуществления Администрацией контроля за исполнением Правил благоустройства в соответствующем муниципальном нормативном акте не урегулированы. Соответствующего муниципального нормативного правового акта, регламентирующего вопросы порядка осуществления на территории муниципального образования контроля за исполнением Правил Администрацией не принято, что ответчиком не оспаривается.

В данном случае суд разделяет позицию прокурора о том, что бездействие Администрации, выразившееся в непринятии нормативного правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного пунктом 19 части 1 статьи 14 Закона № 131-ФЗ, нарушает права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также один из основных принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля: открытость и доступность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей информации об организации и осуществлении муниципального контроля, о правах и обязанностях органов муниципального контроля, их должностных лиц.

В обоснование своего бездействия Администрация ссылается на отсутствие необходимости принятия органом местного самоуправления отдельного муниципального правового акта о контроле за Правилами благоустройства и не отнесении контроля за соблюдением Правил благоустройства к числу муниципального контроля.

Суд находит позицию ответчика необоснованной по следующим основаниям.

В силу положений пункта 19 части 1 и части 3 статьи 14 Закона № 131-ФЗ осуществление контроля за соблюдением правил благоустройства, являющихся муниципальным правовым актом, относится к вопросам местного значения сельского поселения.

Как отмечено судом выше, Разделом 9 Правил благоустройства контроль за соблюдением их требований отнесен к полномочиям Администрации.

Согласно статье 17.1 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства относится к компетенции органов местного самоуправления городских, сельских поселений, городских округов.

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон №294-ФЗ).

В силу пункта 4 статьи 2 Закона №294-ФЗ под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности (вида муниципального контроля) устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Согласно части 1 статьи 6 Закона №294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

В силу части 2 статьи 6 Закона № 294-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся:

1) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории. Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования;

1.1) организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления;

2) разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, разработка в соответствии с типовыми административными регламентами, утверждаемыми уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

3) организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации, за исключением муниципального контроля, осуществляемого уполномоченными органами местного самоуправления в сельских поселениях;

4) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий.

Таким образом, из системного толкования приведенных требований Законов № 131-ФЗ и № 294-ФЗ следует, что контроль за соблюдением Правил благоустройства, действующих в муниципальном образовании, осуществляется в рамках муниципального контроля.

Аналогичный подход содержится в Апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного суда Российской Федерации от 15.03.2017 № 10-АПГ17-1, проверявшей законность и обоснованность применения требований Закона № 294-ФЗ к правилам благоустройства. В указанном Апелляционном определении Верховный Суд Российской Федерации также отметил, что контроль за соблюдением правил благоустройства муниципального образования к числу исключений, установленных в подпунктах 3 и 3.1 Закона № 294-ФЗ, на которые нормы этого федерального закона не распространяются, не отнесен.

В данном случае ссылка ответчика на отдельные положения Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» является несостоятельной, поскольку согласно статье 98 данного Федерального закона, он вступает в силу с 01.07.2021, за исключением части 11 статьи 30, вступающей в силу с 01.01.2022, и части 2 статьи 39, вступающей в силу 01.01.2023.

Таким образом, организация и осуществление муниципального контроля за соблюдением требований муниципального правового акта на территории Сартамского сельского поселения, которым в данном случае являются Правила благоустройства, возложены на Администрацию в силу прямого указания на это в действующем законодательстве, регулирующем спорные правоотношения.

В данном случае обязание органа местного самоуправления разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, направлено на реализацию государственной политики в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля в этой сфере и не нарушает прав местного самоуправления на самостоятельное осуществление данной функции в соответствии с действующим федеральным законодательством.

При этом обязание органа местного самоуправления разработать и утвердить правовой акт не препятствует самостоятельной реализации права органов местного самоуправления избирать форму данного акта, формулировать его содержание в соответствии с действующим законодательством в данной сфере.

Изложенная правовая позиция согласуется с разъяснениями Верховного Суда Российской Федерации, данными в пункте 3 раздела «Судебная практика по административным делам» Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за январь - июль 2014 года, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 01.09.2014 (далее – Обзор), в соответствии с которыми, суд вправе обязать орган местного самоуправления совершить действия, вытекающие из полномочий в области муниципального управления.

Так, Верховный Суд Российской Федерации в указанном Обзоре отметил, что требования прокурора о возложении на орган власти обязанности по разработке и утверждению нормативного правового акта не ущемляют самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, направлены на понуждение в судебном порядке исполнить возложенные на них законом обязанности, поэтому не могут расцениваться как вмешательство в их компетенцию в области муниципального управления.

В Определении от 17.06.2008 № 435-0-0 Конституционный Суд Российской Федерации указал, что конституционно-правовой статус местного самоуправления как публично-территориальной организации населения по месту жительства и особой формы осуществления народом своей власти предполагает, что органы местного самоуправления, обеспечивая решение вопросов местного значения, действуют в интересах населения муниципального образования и одновременно, будучи частью системы органов публичной власти, осуществляют конституционные функции государства.

Уполномоченным органом публично-правового образования является орган, который от имени публично-правового образования приобретает и осуществляет права и обязанности в рамках его компетенции, установленной актами, определяющими статус данного органа.

Соблюдение закона органами местного самоуправления, в том числе, Администрацией, предполагает действие в интересах населения муниципального образования Сартамское сельское поселение.

Между тем допущенные нарушения повлекли нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц, в том числе, субъектов предпринимательской деятельности, интересов общества и муниципального образования, то есть публичных интересов, поскольку к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона № 294-ФЗ, соответственно отсутствие указанного правового акта влечет неопределенность требований к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, возможно нарушение порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.

Кроме того, непринятие муниципального правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, ущемляет права хозяйствующих субъектов в части открытости информации об организации и осуществлении муниципального контроля, включая информацию об организации и о проведении проверок, о результатах проведения проверок и о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, о правах и об обязанностях органа муниципального контроля, их должностных лиц, что является нарушением основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, предусмотренных пунктом 3 статьи 3 Закона № 294-ФЗ.

С учетом вышеизложенного, правовая позиция Администрации об отсутствии нарушения оспариваемым бездействием прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, подлежит отклонению, как основанная на неверном понимании и толковании норм действующего законодательства.

Довод Администрации об исчислении установленного статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ срока для обращения в арбитражный суд с даты опубликования Правил благоустройства, т.е. с 17.07.2020, и соответственно о пропуске прокурором срока для обращения с настоящим заявлением в суд, не может быть принят во внимание в силу следующего.

Как следует из материалов дела, бездействие Администрации, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предусмотренного пунктом 19 части 1 статьи 14 Закона № 131-ФЗ, выявлено прокурором при проведении анализа состояния законности на поднадзорной территории по вопросам осуществления муниципального контроля.

В связи с чем, исходя из требований части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ, дата опубликования Правил благоустройства не является в данном случае юридически значимым обстоятельством при исчислении срока на подачу в суд настоящего заявления, который определяется моментом, когда прокурору стало известно о нарушении прав и законных интересов лиц, в защиту которого он выступает.

С учетом вышеизложенного, прокурор обратился в суд в пределах 3-месячного срока, предусмотренного частью 4 статьи 198 АПК РФ, с момента, когда ему стало известно о бездействии Администрации (26.03.2021 – в день поступления в прокуратуру информации Главы Сартамского сельского поселения от 23.03.2021 №39 на запрос районной прокуратуры).

Принимая во внимание требования действующего федерального законодательства, положения муниципальных правовых актов Сартамского сельского поселения, с учетом установленных по делу фактических обстоятельств, суд пришел к выводу, что Администрация обязана разработать и принять муниципальный нормативный правовый акт, регламентирующий вопросы порядка осуществления на территории муниципального образования контроля за исполнением Правил благоустройства.

Каких-либо организационно-правовых оснований, препятствующих Администрации разработать и принять указанный муниципальный нормативный правовой акт, суду не представлено.

Позиция ответчика в обоснование своего бездействия основана на ином неверном толковании норм действующего законодательства, в связи с чем, судом не принимается.

При таких обстоятельствах, суд полагает необходимым удовлетворить заявленные требования.

В соответствии подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса РФ от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков.

В рассматриваемом случае и Администрация, и заявитель являются государственными органами, освобожденными от уплаты государственной пошлины.

При таких обстоятельствах, государственная пошлина судом не взыскивается.

Руководствуясь статьями 102, 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Заявленные требования удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Администрации Сартамского сельского поселения Викуловского муниципального района, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предусмотренного пунктом 19 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Обязать Администрацию Сартамского сельского поселения Викуловского муниципального района разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предусмотренного пунктом 19 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в месячный срок с момента вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня его принятия в Восьмой арбитражный апелляционный суд путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Тюменской области.

Судья

Безиков О.А.