Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Удмуртской Республики в составе судьи Л.Ф. Мосиной, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Степановой В.Ю., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Муниципального казенного учреждения города Ижевска «Служба благоустройства и дорожного строительства» г.Ижевск о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике г. Ижевск от 23.03.2015 №ТГ 08-02/2014-65, при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора: 1. Муниципального унитарного предприятия г.Ижевска «Ритуал», 2. Администрации <...>. Индивидуального предпринимателя ФИО1

при участии представителей:

от заявителя: ФИО2 по доверенности от 19.01.2015, ФИО3 по доверенности от 09.01.2015;

от ответчика: ФИО4 по доверенности от 14.01.2015;

от третьих лиц: 1. не явился, уведомлен надлежащим образом;

2. ФИО5 по доверенности от 09.02.2015;

3. ФИО6 по доверенности от 30.01.2015, ФИО1 предприниматель;

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное казенное учреждение города Ижевска «Служба благоустройства и дорожного строительства» (далее МКУ г.Ижевска «СБиДХ», Учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (далее УФАС по УР, антимонопольный орган) от 23.03.2015 по делу №ТГ 08-02/2014-65.

Ответчик требования заявителя не признал по основаниям, изложенным в отзыве на заявление (т.1 л.д.59-62).

Третье лицо - Администрация г.Ижевска поддержало позицию заявителя, изложив свои доводы в отзыве на заявление (т.1 л.д.48-50).

Третье лицо - Муниципальное унитарное предприятие г.Ижевска «Ритуал» (далее МУП «Ритуал») поддержало позицию заявителя, изложив свои доводы в отзыве на заявление (т.1 л.д.42-45).

Третье лицо – ИП ФИО1 поддержало позицию УФАС по УР, изложив свои доводы в отзыве на заявление (т.1 л.д. 52-53).

Третье лицо, не заявляющее самостоятельное требование относительно предмета спора - МУП «Ритуал» в судебное заседание не явилось. Дело на основании ст.123 АПК РФ рассмотрено в отсутствие третьего лица, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на официальном сайте http://www.udmurtiya.arbitr.ru Арбитражного суда Удмуртской Республики (ст. ст. 123, 156 АПК РФ).

Из представленных по делу доказательств, следует, что в УФАС по УР поступило заявление индивидуального предпринимателя ФИО1 (далее ИП ФИО1) о наличии в действиях Администрации города Ижевска, МКУ г.Ижевска «СБиДХ» признаков нарушения антимонопольного законодательства при осуществлении соответствующих функций в сфере похоронного дела на территории города Ижевска.

В заявлении ИП ФИО1 указал, что на рынке оказания ритуальных услуг сложилась практика, в соответствии с которой для предоставления возможности захоронения умерших на муниципальных кладбищах г. Ижевск требуется ряд документов, а именно: копия справки о смерти (свидетельства о смерти) удостоверение на захоронение; корешок об оплате услуг МУП г. Ижевска «Ритуал» на копку могилы. Вместе с тем, МУП г. Ижевска «Ритуал» является участником конкурентного рынка по оказанию ритуальных услуг, которому необоснованно предоставляется преимущество перед иными участниками рынка, в том числе, ИП ФИО1, так как, с учетом указанных обстоятельств только МУП г.Ижевска «Ритуал» в данной ситуации имеет возможность копки могил за плату.

По результатам рассмотрения заявления ИП ФИО1, приказом УФАС РФ от 18.06.2014 №340 возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства, в ходе которого Комиссией УФАС по УР было установлено следующее.

Участники рынка оказания ритуальных услуг неоднократно обращались в МКУ г.Ижевска «СБиДХ» с целью самостоятельного оказания ритуальных услуг в полном объеме, а именно, изъявляли желание осуществлять рытье могил на территории кладбищ г. Ижевска самостоятельно, то есть без участия МУП г. Ижевска «Ритуал», так как, рытье могил также входит в комплекс ритуальных услуг.

Между тем, смотрители кладбищ, управляющие по кладбищам (сотрудники Администрации кладбищ, являющейся структурным подразделением МКУ г.Ижевска «СБиДХ») отказывают в предоставлении земельных участков для погребения умерших, выдаче разрешений на погребение в отсутствие квитанции об оплате рытья могилы землекопами МУП г. Ижевска «Ритуал», не позволяя при этом, осуществлять рытье могилы самостоятельно.

Также в материалы дела представлены копии книг учета захоронений (частично, за 2012 и 2014 гг.) Хохряковского, Западного и Южного кладбищ. Согласно информации, содержащейся в книгах захоронений Западного и Южного кладбищ, рытье могил на указанных кладбищах осуществляли землекопы МУП г. Ижевска «Ритуал».

МКУ г.Ижевска «СБиДХ» направлены ответы на запросы участников рынка ритуальных услуг, из содержания которых следует, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления, а погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами, которой в г. Ижевске признано МУП г.Ижевска «Ритуал».

Согласно постановлению Администрации, г. Ижевска «О признании МУП «Ритуал» специализированной службой по вопросам похоронного дела г. Ижевска» от 08.12.1998 № 573 МУП «Ритуал» является специализированной службой по вопросам похоронного дела в г. Ижевске.

Вместе с тем, действующее законодательство в сфере организации погребения и похоронного дела, в том числе, Закон о погребении, Санитарные правила и нормы СанПиН 2.1.2882-11 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения» (далее СанПин 2.1.2882-11), не содержат требований к предоставлению земельного участка для погребения умершего исключительно после заключения договора либо иным образом оформления соответствующих гражданско-правовых отношений со специализированной организацией.

Следовательно, требование управляющих по кладбищам, смотрителей кладбищ, являющихся сотрудниками МКУ г. Ижевска «СБиДХ», о предъявлении квитанций об оплате услуг по рытью могилы от каких-либо специализированных организаций для получения земельного участка для погребения умершего не соответствует требованиям действующего законодательства и является необоснованным препятствованием осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами на соответствующем рынке.

Согласно требованиям СанПин 2.1.2882-11 контроль за выполнением СанПин 2.1.2882-11 проводится органами, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 1.4). Аналогичное положение содержит статья 17 Закона о погребении. В соответствии с пунктом 3 Положения об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.09.2005г. № 569, органом, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Роспотребнадзор) и ее территориальные органы.

В соответствии с Уставом функцией МКУ является осуществление контроля за соблюдением порядка захоронений на муниципальных кладбищах, порядок захоронений установлен Правилами. Вместе с тем, ни Уставом, ни Правилами, ни иными нормативно-правовые актами Администрации г. Ижевска МКУ г. Ижевска «СБиДХ» не наделено полномочиями в сфере контроля по определению соответствия действий работников ритуальных агентств требованиям СанПин 2.1.2882-11.

Следовательно, управляющие по кладбищам, смотрители кладбищ (сотрудники Администрации кладбищ) не обладают полномочиями в части осуществления проверки действий сотрудников ритуальных агентств на предмет соблюдения требованиям СанПин 2.1.2882-11.

В материалы дела МКУ также представлен протокол от 11.02.2015 № 2-2015, содержащий информацию о том, что при проведении совещания службы Администрации кладбищ - структурного подразделения МКУ г. Ижевска «Служба благоустройства и дорожного хозяйства» по вопросам оформления документов на захоронение и реализации порядка захоронения умерших на кладбищах города, в целях недопущения нарушений санитарного законодательства, принято решение всоответствии с п. 2 ст. 25 Закона о погребении о возобновлении выполнения работ по погребению на кладбищах в части подготовки могил работниками специализированной службы по вопросам похоронного дела МУП города Ижевска «Ритуал», а также решение о том, что при невозможности соблюдения требований СанПин 2.1.2882-11 иные ритуальные агентства, не вправе осуществлять рытье могил не территории кладбищ г. Ижевска, данная информация доведена до управляющих по кладбищам.

На основании вышеизложенного Комиссия УФАС по УР пришла к выводу, что действия МКУ г. Ижевска «СБиДХ» в качестве лица, наделенного функцией органа местного самоуправления в части организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, выразившиеся в фактическом отказе в допуске к самостоятельному рытью могил на подведомственных кладбищах иным лицам, кроме МУП г. Ижевска «Ритуал» по основаниям не предусмотренным действующим законодательством в сфере организации ритуальных услуг и похоронного дела, влекут необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами на соответствующем рынке услуг, а также являются необоснованным предоставлением преимущественных условий осуществления деятельности на рынке ритуальных услуг МУП г. Ижевска «Ритуал», что является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

23.05.2015 УФАС по УР вынесено решение по делу №ТГ 08-02/2014-65 (изготовлено 25.03.2015) о признании МКУ г. Ижевска «СБиДХ» нарушившим часть 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции», что выразилось в действиях по фактическому отказу в допуске к самостоятельному рытью могил на подведомственных кладбищах иным лицам, кроме МУП г. Ижевска «Ритуал» по основаниям не предусмотренным действующим законодательством в сфере организации ритуальных услуг и похоронного дела, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на соответствующем рынке.

23.03.2015 УФАС по УР в отношении МКУ г. Ижевска «СБиДХ» вынесено предписание по делу №ТГ 08-02/2014-65 (изготовлено 25.03.2015) о прекращении нарушений антимонопольного законодательства, а именно, не препятствовать по основаниям не предусмотренным действующим законодательством участникам рынка ритуальных услуг в осуществлении комплекса ритуальных услуг в полном объеме, в том числе г самостоятельному рытью могил, т.е. без привлечения специализированных организаций, на территории кладбищ, подведомственных МКУ г. Ижевска «СБиДХ». Срок исполнения предписания установлен - до 29.04.2015.

Несогласие заявителя с решением УФАС по УР по делу №ТГ 08-02/2014-65 от 25.05.2015 послужило основанием для обращения в арбитражный суд.

В обоснование заявленных требований заявитель указал, что процедура оформления разрешения на погребение на кладбищах города Ижевска (выдача удостоверения о захоронении) осуществляется уполномоченным в сфере погребения и похоронного дела МКУ г. Ижевска «СБиДХ». Данная услуга не является платной, удостоверения о захоронении выдаются заявителям - лицам, ответственным за захоронение (родственникам умершего) или представителям похоронных агентств (агентам) - исполнителям по организации и проведению похорон при предъявлении ими доверенности от лица, ответственного за захоронение на осуществление данных действий и получение разрешения на погребение. При выдаче удостоверения о захоронении, при уточнении со стороны заявителей по вопросу о предъявлении квитанции на копку могилы дается разъяснение о том, что на рынке ритуальных услуг существует множество ритуальных агентств, осуществляющих копку могил, в том числе МУП г. Ижевска «Ритуал». МУП г. Ижевска «Ритуал» предоставляются преференции в виде имущественных комплексов на территориях муниципальных кладбищ. Для лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение умершего, не устанавливаются требования по предъявлению квитанции МУП города Ижевска «Ритуал» на копку могилы для предоставления возможности захоронения умерших на муниципальных кладбищах города Ижевска. Допустимо выполнение подготовки могил иной специализированной службой по вопросам похоронного дела с соблюдением требований СанПиН 2.1.2882-11, согласно которым инвентарь, которым осуществляется копка и рытье могил, запрещается выносить за пределы территории кладбища. Осуществление контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбищах города Ижевска выполняют Администрации кладбищ, которые производят регистрацию захоронений и предоставление участков земли для погребения умерших на основании выданных разрешений на погребение уполномоченным в сфере погребения и похоронного дела муниципальным казенным учреждением города Ижевска. Участнику рынка ритуальных услуг ИП ФИО1, обратившемуся с заявлением о предоставлении места под захоронение на кладбище «Западное» на 50 тел, было отказано ввиду отсутствия правового регулирования правоотношений подобного характера. Деятельность по рытью могил на муниципальных кладбищах города Ижевска не является исключительно функцией специализированной службы по вопросам похоронного дела МУП г. Ижевска «Ритуал». Для иных организаций или предпринимателей, оказывающие ритуальные услуги, не являющимися специализированными службами по вопросам похоронного дела существует возможность хранить инвентарь на кладбищах при условии соблюдении требований СанПиН 2.1.2882-11 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения» к инвентарю. Со стороны МКУ г. Ижевска «СБиДХ» ИП ФИО1 не создаются препятствия по осуществлению ритуальных услуг. Инвентарь для копки могил выдается безвозмездно на всех кладбищах расположенных в границах МО «Город Ижевск». Реализация права на использование кладбищенского инвентаря зависит от волеизъявления хозяйствующего субъекта. ИП ФИО1 неоднократно разъяснялось о его праве воспользоваться указанным инвентарем, однако ИП ФИО1 от кладбищенского инвентаря отказывается, считая его устаревшим. Ограничение по копке исключительно сотрудниками МУП г.Ижевска «Ритуал» не установлено.

Возражая против заявленных требований, УФАС по УР указало на то, что решение от 23.05.2015 № ТГ 08-02/2014-65 не создает заявителю препятствий для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности, а также, осуществления деятельности, связанной с уставными целями МКУ, то есть, осуществление мероприятий в сфере похоронного дела, содержание мест захоронений и содействие оказанию ритуальных услуг населению, связанных с погребением умерших на муниципальных кладбищах; выдача разрешений и предоставление земельных участков для погребения умерших на муниципальных кладбищах; регистрация захоронений на муниципальных кладбищах; осуществление контроля за соблюдением порядка захоронений на муниципальных кладбищах (пункты 2.2.22, 2.2.23, 2.2.24, 2.2.25 Устава МКУ г. Ижевска «СБиДХ»). Также решение не возлагает на заявителя каких-либо обязанностей, не соответствующих требованиям действующего законодательства, напротив, решение и предписание антимонопольного органа направлено на восстановление прав участников рынка ритуальных услуг и прекращение осуществления МКУ г. Ижевска «СБиДХ» действий, несвойственных данной организации, не предусмотренных Уставом учреждения, действующим законодательством, влекущих ограничение конкуренции.

Оценив представленные по делу доказательства, выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, суд пришел к следующему выводу.

Согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

В силу прямого указания ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта возложена на принявший его орган; согласно положениям ст. 65 Кодекса доказывание иных обстоятельств является обязанностью лиц, которые ссылаются на данные обстоятельства.

Федеральным законом от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона о защите конкуренции).

В части 1 статьи 3 Закон о защите конкуренции указано, что данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В соответствии со статьей 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства, предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

В соответствии со статьей 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей Закона, в том числе по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, выдаче в случаях, указанных в настоящем законе, обязательных для исполнения предписаний.

На основании ч. 1 ст. 39 Закон о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Согласно ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Согласно п. 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Под соглашением понимается, договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (п. 18 ст. 4 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с пунктом 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаком ограничения конкуренции является создание возможности для хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Согласно требованиям п. 22 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон о местном самоуправлении) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения городского, сельского поселения.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают следующими полномочиями: создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд (пункт 3 части 1 статьи 17 Закона о местном самоуправлении).

Согласно ст. 1 Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее Закон о погребении) погребение умершего гарантируется с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников.

Земли общественных кладбищ не могут относиться к землям коммерческого использования (на условиях передачи в аренду), поскольку государство гарантирует бесплатное предоставление места для погребения каждому гражданину (ст. 7 Закона о погребении).

В силу ст. 9 Закона о погребении специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу или близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Согласно ст. 25 Закона о погребении гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности.

Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Пунктами 1 и 4 ст. 18 Закона о погребении установлено, что общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления и данные органы определяют порядок деятельности общественных кладбищ.

Таким образом, именно органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Вместе с тем из положений 25 Закона о погребении следует, что он не предусматривает ограничений субъектного состава лиц, имеющих право осуществлять погребение умершего и оказывать услуги по погребению, то есть кроме специализированных служб, и иные юридические и физические лица не лишены права заниматься этой деятельностью, а значит и возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы - Законом о погребении не предусмотрена.

Органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с Законом о погребении возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов (статья 29 Закона о погребении).

В соответствии с Правилами содержания мест погребения на территории муниципального образования «город Ижевск», утвержденными постановлением Администрации г. Ижевска от 01.04.2009 №245, организацию деятельности кладбищ осуществляет уполномоченное в сфере погребения и похоронного дела муниципальное казенное учреждение города Ижевска, исполняющее функции органа местной самоуправления в данной сфере (пункт 1.2 Правил).

Согласно положениям Устава МКУ г.Ижевска «СБиДХ» делегированы следующие полномочия:

- осуществление мероприятий в сфере похоронного дела, содержание мест захоронений и содействие оказанию ритуальных услуг населению, связанных с погребением умерших на муниципальных кладбищах;

- выдача разрешений и предоставление земельных участков для погребения умерших на муниципальных кладбищах:

- регистрация захоронений на муниципальных кладбищах;

- осуществление контроля за соблюдением порядка захоронений на муниципальных кладбищах (пункты 2.2.22, 2.2.23, 2.2.24, 2.2.25 Устава учреждения).

Согласно постановлению Администрации, г. Ижевска «О признании МУП «Ритуал» специализированной службой по вопросам похоронного дела г.Ижевска» от 08.12.1998 №573 МУП «Ритуал» является специализированной службой по вопросам похоронного дела в г. Ижевске.

В соответствии с Уставом МКУ г.Ижевска «СБиДХ» функцией МКУ г.Ижевска «СБиДХ» является осуществление контроля за соблюдением порядка захоронений на муниципальных кладбищах, порядок захоронений установлен Правилами.

Таким образом, в соответствии с требованиями перечисленных нормативно - правовых актов оказанием ритуальных услуг, в том числе и погребением, может заниматься не только специализированная организация, созданная органом исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Услуги, соответствующие обязательному гарантированному перечню, содержащемуся в статье 9 Закона о погребении, подлежат обязательному оказанию специализированной службой исключительно в случае отсутствия лиц - исполнителей волеизъявления умершего, в ином случае рынок по оказанию ритуальных услуг является конкурентным рынком, одним из участников которого также является специализированная организация.

Статьей 6 Закона о погребении установлено, что в случае мотивированного отказа кого-либо из указанных в ст.5 Закона о погребении лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Статьей 25 Закона о погребении закреплены гарантии осуществления погребения путем организации похоронного дела, заключающиеся в создании специализированных служб, которые обязаны оказывать гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе. Однако данная норма не предусматривает, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается созданием специализированных служб и что иные юридические лица лишены права заниматься этой деятельностью.

Системный анализ вышеуказанных норм Закона о погребении и похоронном деле свидетельствует о том, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон о погребении и похоронном деле не исключает возможности выполнения указанной деятельности другими коммерческими организациями.

Данная правовая позиция отражена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 23.09.2008 № 12027/07 и обоснованно принята во внимание антимонопольным органом при вынесении оспариваемого решения.

Материалами дела установлено, что участники рынка оказания ритуальных услуг неоднократно обращались в МКУ г. Ижевска «Служба благоустройства и дорожного хозяйства» с целью самостоятельного оказания ритуальных услуг в полном объеме, а именно, участники соответствующего рынка изъявляли желание осуществлять рытье могил на территории кладбищ г. Ижевска самостоятельно, то есть без участия МУП г. Ижевска «Ритуал» (в материалах дела имеются письма: ИП ФИО1 вх. от 13.02.2014 №0334, ИП ФИО7 вх. от 24.10.2013 №4647, ИП ФИО8 вх. от 15.05.2013 №1727, адвокатский запрос вх. от 06.05.2013 №1548, соответствующие ответы МКУ г. Ижевска «СБиДХ»), так как, рытье могил также входит в комплекс ритуальных услуг.

Согласно пояснениям ИП ФИО1, смотрители кладбищ, управляющие по кладбищам (сотрудники Администрации кладбищ, являющейся структурным подразделением МКУ г. Ижевска «Служба благоустройства и дорожного хозяйства) отказывают в предоставлении земельных участков для погребения умерших, выдаче разрешений на погребение л отсутствие квитанции об оплате рытья могилы землекопами МУП г. Ижевска «Ритуал», не позволяя при этом, осуществлять рытье могилы самостоятельно.

Однако, согласно должностной инструкции управляющего по кладбищу Службы Администрации кладбищ МКУ города Ижевска «Служба благоустройства и дорожного хозяйства» (утв. приказом начальника МКУ г. Ижевска «Служба благоустройства и дорожного хозяйства» от 17.01.2012 №8-о/д) управляющий по кладбищу непосредственно подчиняется начальнику Службы Администрации кладбищ (пункт 1.3 Инструкции). Управляющий по кладбищу обязан осуществлять полный цикл взаимодействия с заявителем, ориентировать заявителя по интересующим направлениям, отвечая на вопросы, в т.ч. при использовании телефонной связи (пункт 2.3 Инструкции), осуществлять выдачу разрешений на погребение, предварительно проводя проверку соответствия необходимых документов (пункт 2.4 Инструкции), предоставлять земельные участки под захоронения и вести учет захоронений (пункт 2.5 Инструкции). Перечисленные функции осуществляют смотрители кладбищ в отсутствие управляющего по кладбищу (пункт 2.6 должностной инструкции).

При этом, из материалов дела следует, что в ходе осуществления перечисленных обязанностей, управляющие по кладбищам смотрители кладбищ отказывали в предоставлении земельных участков для погребения умерших по основаниям не предусмотренным действующим законодательством в сфере ритуальных услуг похоронного дела, в том числе не предоставление квитанции об оплате услуг по рытью могил от каких-либо специализированных организаций для получения земельного участка для погребения умершего, а также несоблюдение землекопами иных ритуальных агентств требований СанПин 2.1.2882-11.

Однако, согласно требованиям СанПин 2.1.2882-11 контроль за выполнением СанПин 2.1.2882-11 проводится органами, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 1.4). Аналогичное положение содержит статья 17 Закона о погребении. В соответствии с пунктом 3 Положения об осуществлении государственное санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.09.2005г. № 569, органом, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, является Федеральная служба по надзору в сфере запщты прав потребителей и благополучия человека (далее - Роспотребнадзор) на ее территориальные органы.

Вместе с тем, ни Уставом, ни Правилами, ни иными нормативно-правовые актами Администрации г. Ижевска МКУ г. Ижевска «СБиДХ» не наделено полномочиями в сфере контроля по определению соответствия действий работников ритуальных агентств требованиям СанПин 2.1.2882-11. Управляющие по кладбищам, смотрители кладбищ (сотрудники Администрации кладбищ) не обладают полномочиями в части осуществления проверки действий сотрудников ритуальных агентств на предмет соблюдения требованиям СанПин 2.1.2882-11.

Кроме того, действующее законодательство в сфере организации погребения и похоронного дела, в том числе, Закон о погребении, Санитарные правила и нормы СанПиН 2.1.2882-11 не содержат требований к предоставлению земельного участка для погребения умершего исключительно после заключения договора либо иным образом оформления соответствующих гражданско-правовых отношений со специализированной организацией.

Согласно ст.3 Закона о погребении и похоронном деле услуга по погребению (захоронению) тел умерших в землю является комплексной и включает в себя, в том числе и услугу по рытью могилы.

Кроме того, организации (включая индивидуальных предпринимателей), работающие на рынке оказания ритуальных услуг, праве оказывать весь спектр ритуальных услуг, включая услуги по рытью могил и захоронению тел умерших. Наделения их статусом специализированной службы для осуществления такой деятельности действующее законодательство не требует.

Целью создания органами местного самоуправления специализированных служб является обеспечение гарантии погребения умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего.

Из системного анализа норм Закона о погребении следует, что услуги по погребению могут быть оказаны любым хозяйствующим субъектом, осуществляющим деятельность на рынке предоставления ритуальных услуг, а органы местного самоуправления и специализированные службы не вправе препятствовать лицам, исполняющим волеизъявление умершего, либо иным лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, в выборе исполнителя для оказания ритуальных услуг, а также препятствовать хозяйствующим субъектам осуществлять деятельность в сфере предоставления ритуальных услуг. Статус специализированной службы не предоставляет хозяйствующему субъекту каких-либо преимуществ, равно как и отсутствие у хозяйствующего субъекта такого статуса не препятствует осуществлению деятельности по организации похорон и оказанию всего спектра связанных с ними услуг.

Судом установлено и подтверждено материалами дела, что при выделении земельного участка, а также регистрации захоронения сотрудниками Администрации кладбищ предъявляется требование о предоставлении квитанции на копку МУП города Ижевска «Ритуал», а также несоблюдение землекопами иных ритуальных агентств, кроме МУП города Ижевска «Ритуал» требований СанПин 2.1.2882-11.

На основании протокола от 11.02.2015 №2-2015 проведения совещания службы Администрации кладбищ - структурного подразделения МКУ г. Ижевска «СБиДХ» по вопросам оформления документов на захоронение и реализации порядка захоронения умерших на кладбищах города, в целях недопущения нарушений санитарного законодательства, принято решение в соответствии с пунктом 2 статьи 25 Закона о погребении о возобновлении выполнения работ по погребению на кладбищах в части подготовки могил работниками специализированной службы по вопросам похоронного дела МУП города Ижевска «Ритуал», а также решение о том, что при невозможности соблюдения требований СанПин 2.1.2882-11 иные ритуальные агентства, не вправе осуществлять рытье могил не территории кладбищ г. Ижевска, данная информация доведена до управляющих по кладбищам.

Вместе с тем, как уже было ранее сказано, действующее законодательство в сфере организации погребения и похоронного дела, в том числе, Закон о погребении, Санитарные правила и нормы СанПиН 2.1.2882-11 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения» содержания мест погребения на территории муниципального образования «город Ижевск», утвержденные постановлением Администрации г. Ижевска от 01.04.2009 № 245 не содержат требований к предоставлению земельного участка для погребения умершего исключительно после заключения договора либо иным образом оформления соответствующих гражданско-правовых отношений со специализированной организацией.

С учетом изложенного, действия МКУ г. Ижевска «СБиДХ» в качестве лица, наделенного функцией органа местного самоуправления в части организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, выразившиеся в фактическом отказе в допуске к самостоятельному рытью могил на подведомственных кладбищах иным лицам, кроме МУП г. Ижевска «Ритуал» по основаниям, не предусмотренным действующим законодательством в сфере организации ритуальных услуг и похоронного дела, влекут необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами на соответствующем рынке услуг, а также являются необоснованным предоставлением преимущественных условий осуществления деятельности на рынке ритуальных услуг МУП г. Ижевска «Ритуал», что является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Указанные в ч.2 ст. 201 АПК РФ обстоятельства судом по материалам дела не установлены.

Заявителем не приведены правовые основания незаконности оспариваемого решения, нарушения ответчиком прав и законных интересов заявителя и не представлены допустимые доказательства в обоснование приведенных доводов.

Также заявителем не доказано, что решение УФАС по УР от 23.03.2015 по делу №ТГ 08-02/2014-65 возлагает на него каких-либо обязанности, не соответствующие требованиям действующего законодательства.

С учетом изложенного, правовых оснований для признания решения от 23.03.2015 по делу №ТГ 08-02/2014-65 не имеется, требование заявителя удовлетворению не подлежит.

Доводы заявителя о том, что МКУ г. Ижевска «СБиДХ» не создаются препятствия по осуществлению ритуальных услуг другим субъектам на рынке ритуальных услуг, судом отклоняются, поскольку противоречат представленным по делу доказательствам.

Переписка с участниками рынка ритуальных услуг, протоколы совещаний службы Администрации кладбищ и пояснения МКУ г. Ижевска «СБиДХ», содержащиеся в материалах дела свидетельствует о том, что, по мнению МКУ г. Ижевска «СБиДХ», организацией, соблюдающей требования СанПин 2.1.2882-11, является МУП г. Ижевска «Ритуал», что позволяет данному учреждению осуществлять деятельность по рытью могил на территории кладбищ г. Ижевска, а МУП г. Ижевска «Ритуал» является единственной специализированной службой на территории г. Ижевска.

Согласно ст.110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. С учетом принятого решения согласно ст.110 АПК РФ расходы по уплате госпошлины относятся на заявителя.

Руководствуясь ст.ст. 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Удмуртской Республики

Р Е Ш И Л:

1.В удовлетворении заявленного требования о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике от 25.03.2015 по делу №ТГ 08-02/2014-65, вынесенногов отношении Муниципального казенного учреждения г. Ижевска «Служба благоустройства и дорожного хозяйства», г. Ижевск, отказать.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Судья Л.Ф. Мосина