Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Республики Хакасия в составе судьи Каспирович Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Веселковой А.П., рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению

Управления по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Хакасия, город Абакан,

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия, город Абакан,

о признании недействительным предписания от 26 июня 2008 года № 22.

В судебном заседании принимали участие представители:

заявителя: ФИО1 по доверенности от 05 февраля 2008 года № 0310/04; ФИО2 по доверенности от 18 января 2008 года № 0127/4; ФИО3 по доверенности от 26 сентября 2008 года № 3344/04;

Росфиннадзора: ФИО4 по доверенности от 29 июля 2008 года.

Управление по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Хакасия (далее – Ростехнадзор) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия (далее – Росфиннадзор) от 26 июня 2008 года № 22 по устранению выявленных нарушений.

В судебном заседании представители Ростехнадзора поддержали заявленное требование, сославшись на доводы, изложенные в заявлении и дополнении к нему. Указали, что в оспариваемом предписании допущены многочисленные ошибки и опечатки, поэтому оно не может служить законным основанием для применения к бюджетополучателю мер государственного принуждения. У Росфиннадзора не имеется полномочий на проверку расходования средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Заявитель пояснил, что в разделе 1 оспариваемого предписания указано только на нарушение пунктов 19, 20 Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2005 года № 813 «О порядке и условиях командирования федеральных гражданских служащих», но не конкретизировано, в чём выразилось это нарушение. Кроме того, на странице 12 акта ревизии от 27 мая 2008 года № 50 заявителю вменяется нарушение других нормативных актов - Приказа Минфина России от 13 декабря 1993 года № 121 и Постановления Правительства Российской Федерации от 31 марта 2005 года № 171. Однако эти нормативные акты регулируют применение контрольно-кассовой техники и ответственность за их исполнение возложена не на лиц, осуществляющих платеж, а на организации, принимающие за оказанные услуги наличные денежные средства. Плательщик (в нашем случае командированный) не может отвечать за неприменение контрольно-кассовой машины организациями, предоставляющими услуги по проживанию. Это подтверждается, в том числе, и судебной практикой. Квитанции к приходным кассовым ордерам (далее – ПКО), которые принималась бухгалтерией Ростехнадзора в качестве отчетного документа, являются бесспорными оправдательными документами. Их форма соответствует требованиям статьи 9 Федерального закона от 29 ноября 1996 года № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» и утверждена Постановлением Госкомстата России от 18 августа 1998 года № 88. Квитанции к ПКО, бланки, квитанции, счета и тому подобное часто выдают организации, расположенные на периферии (в деревнях), и оказывающие не гостиничные услуги, а услуги по проживанию. В настоящее время отсутствует нормативный акт, который однозначно устанавливал бы формы документов по оформлению услуг по проживанию и гостиничных услуг.

По разделу 2 оспариваемого предписания заявитель указывает, что статья 395 Гражданского кодекса Российской Федерации, нарушение которой вменено заявителю, устанавливает ответственность за неисполнение денежного обязательства, но не обязанность взыскания неустойки за нарушение договорных условий. Государственный контракт от 26 июля 2006 года № М-209/06 не является нормативно-правовым актом, который нарушил заявитель (как на это указано в оспариваемом предписании), а его пункт 6.1 устанавливает право, но не обязанность Ростехнадзора на взыскание неустойки. Заявителем были приняты меры досудебного порядка урегулирования спора, в результате которых исполнителем возвращён авансовый платёж и перечислена неустойка в размере 1319 рублей 46 копеек.

Представитель Росфиннадзора требования заявителя не признал, пояснив, что право Росфиннадзора на выставление предписания закреплено в Положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 года № 278, и в Положении об Управлении по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Хакасия, утвержденном Приказом Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 28 июня 2006 года № 62. При этом данными нормативными актами не предусмотрен конкретный перечень оснований, при которых Росфиннадзор вправе направлять предписания. Таким нормативным актом является Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 года № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», который предусматривает самостоятельную меру реагирования в виде вынесения предписания и основания для вынесения предписаний о возмещении в федеральный бюджет незаконно израсходованных средств. Перечень мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, и оснований их применения, установленный в статьях 283, 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не является исчерпывающим. Отсутствие в Бюджетном кодексе Российской Федерации норм, прямо регулирующих вопросы вынесения предписаний, не является основанием для признания оспариваемого предписания незаконным.

Согласно пункту 5 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, утверждённого Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04 сентября 2007 года № 75н, в зависимости от темы ревизии (проверки) в ходе ревизии (проверки) проводится комплекс контрольных действий по изучению, в том числе, поступления и расходования средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

В разделе 1 оспариваемого предписания и в акте ревизии от 27 мая 2008 года № 50 правомерно указано на нарушение заявителем Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2005 года № 813, Приказа Минфина России от 13 декабря 1993 года № 121, Постановления Правительства Российской Федерации от 31 марта 2005 года № 171 и Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 1997 года № 490. Надлежащими оправдательными документами и документами строгой отчетности, которые могут использоваться гостиничными хозяйствами при расчетах с населением для учета наличных денежных средств, согласно пункту 2 Постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 30 июля 1993 года № 745 и Приказу Минфина России от 13 декабря 1993 года № 121 «Об утверждении форм документов строгой отчетности» являются счета формы №№ 3-Г, 3-ГМ.

В судебном заседании установлено следующее.

В соответствии с планом работы на основании удостоверения от 01 апреля 2008 года № 50 Росфиннадзором проведена ревизия финансово-хозяйственной деятельности Ростехнадзора за период с 01 января 2006 года по 31 декабря 2007 года.

По итогам ревизии составлен акт от 27 мая 2008 года № 50, на страницах 10-12 которого отражены выявленные нарушения. В акте указано на неправомерное использование средств по оплате расходов командированным работникам по найму жилья в общей сумме 631.747 рублей, в том числе: в 2006 году 330.891 рубль (302.880 рублей - средства федерального бюджета, 28.011 рублей - средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности), в 2007 году 300.856 рублей (средства федерального бюджета). В акте ревизии также указано на неэффективное использование бюджетных средств в общей сумме 15.272 рублей 94 копеек, в том числе: авансовый платёж в сумме 13.953 рублей 48 копеек по государственному контракту от 26 июля 2006 года № М-209/06, не взысканная неустойка, предусмотренная пунктом 6.1 контракта, в сумме 1319 рублей 46 копеек.

Ростехнадзором представлены возражения на акт ревизии, в которых приведены доводы, аналогичные указанным в заявлении. Заключением от 11 июня 2008 года № 80-05-22/542 разногласия не приняты.

26 июня 2008 года Росфиннадзором вынесено предписание № 22, которым на основании Указа Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 года № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля»заявителю предписано восстановить незаконно использованные средства федерального бюджета в доход федерального бюджета за счёт виновных лиц в следующих суммах: за 2006 год 302.880 рублей (средства федерального бюджета), за 2007 год 300.865 рублей (средства федерального бюджета), за 2006 год 28.011 рублей (средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности), а также принять меры к взысканию неустойки в сумме 1319 рублей 49 копеек.

Не согласившись с вынесенным предписанием, Ростехнадзор оспорил его в арбитражном суде.

Дело рассмотрено по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает его соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Предметом оспаривания по настоящему делу является предписание по устранению выявленных нарушений, вынесенное Росфиннадзором по результатам ревизии финансово-хозяйственной деятельности заявителя на предмет соблюдения им требований бюджетного законодательства.

В соответствии со статьями 157, 268, 281-284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктами 1, 4 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 года № 278, пунктами 1, 5.1.1, 5.14.1, 5.14.7, 5.14.8 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утверждённого Приказом Минфина России от 11 июля 2005 года № 89н, Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утверждённым Приказом Минфина России от 04 сентября 2007 года № 75н, Росфиннадзор и его территориальные органы наделены правом осуществлять в пределах своей компетенции государственный финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности проводить в установленном порядке ревизии и проверки, а также направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления и обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

Таким образом, оспариваемое предписание вынесено уполномоченным должностным лицом – руководителем Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия ФИО5, действующей на основании приказа о назначении на должность от 15 мая 2008 года № 588 л/с.

Исследовав оспариваемое предписание, арбитражный суд установил, что его содержание позволяет квалифицировать этот документ как ненормативный, имеющий властный характер акт государственного органа, выполняющего контролирующие функции. Оспариваемое предписание является актом реагирования проверяющего органа на выявленные нарушения действующего законодательства, возлагает на заявителя определенные обязанности, устанавливает срок исполнения и содержит указание на то, что невыполнение в установленный срок настоящего предписания влечёт ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации действия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, указанных в пунктах 1 - 3 настоящей статьи, и их должностных лиц могут быть обжалованы в установленном порядке.

Учитывая вышеизложенное, а также положения части 1 статьи 27, пункта 2 статьи 29, части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд приходит к выводу о том, что спор о признании недействительным предписания Росфиннадзора подлежит рассмотрению в арбитражном суде в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Оценив доводы сторон, исследовав представленные доказательства, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

В разделе 1 оспариваемого предписания «Незаконное использование средств федерального бюджета, не являющееся нецелевым использованием» указано на нарушение заявителем пунктов 19, 20 Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2005 года № 813 «О порядке и условиях командирования федеральных государственных служащих» и необходимость провести служебное расследование и восстановить в доход федерального бюджета за счёт виновных лиц неправомерно использованные заявителем средства федерального бюджета за 2006-2007 годы в общей сумме 631 756 рублей.

Арбитражный суд установил, что в 2006-2007 годах заявителем были приняты и оплачены командировочные расходы по найму жилья. На странице 12 акта ревизии указано, что общая сумма нарушения составила 631.747 рублей. Как следует из оспариваемого предписания, общая сумма нарушения – 631.756 рублей. Согласно уточнённым выборкам от 31 июля 2008 года оплаченных расходов по найму жилья (уточнённые приложения №№ 1-3 к акту проверки) общая сумма нарушения составила 617.057 рублей.

Согласно акту проверки в проверяемом периоде заявителем в нарушение Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2005 года № 813, Приказа Минфина России от 13 декабря 1993 года № 121 и Постановления Правительства Российской Федерации от 31 марта 2005 года № 171 от подотчётных лиц в качестве оправдательных документов расходов по найму жилого помещения принимались квитанции к ПКО, кассовые чеки, квитанции формы БО-3, БО-6, квитанции формы по ОКУД 0700001. От подотчетных лиц в случаях, когда в населенном пункте отсутствовала гостиница, в качестве оправдательных документов расходов по найму жилья принимались всевозможные формы счетов, квитанции к приходным кассовым ордерам, бланков-квитанций и другие документы, не утвержденные законодательством.

Из статей 18, 19, 21, 28, 34, 38, 69.1, 70, 152, 158, 161, 162, 219, 221 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что организация, финансируемая из федерального бюджета, обязана использовать поступающие ей бюджетные средства в точном соответствии с размером и целевым назначением средств (в размере кодов (статей) экономической классификации), определенными соответствующими сметами расходов и реестрами на перечисление средств.

Согласно статье 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает: оплату труда работников бюджетных учреждений, денежное содержание работников органов государственной власти, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации.

Таким образом, расходование бюджетных средств на компенсацию командировочных расходов работникам не противоречит бюджетному законодательству.

В нарушение части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Росфиннадзор не доказал наличие в действиях заявителя состава бюджетного правонарушения, за совершение которого применяются меры государственного принуждения, предусмотренные статьёй 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Так, согласно статье 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

В статье 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации приведён перечень мер, которые могут быть применены к нарушителям бюджетного законодательства, в числе которых названы: изъятие бюджетных средств и иные меры, предусмотренные настоящим Кодексом и федеральными законами.

В соответствии со статьей 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства являются неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств; иные основания в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

Согласно статье 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Таким образом, в силу статей 281, 282, 283, 284, 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации меры принуждения подлежат применению только к нарушителю бюджетного законодательства. Между тем спорные действия заявителя не могут быть расценены как бюджетное нарушение.

Нецелевого расходования бюджетных средств Росфиннадзором при проверке не установлено. Необходимость произведённых командировочных расходов сторонами не оспаривается, подтверждается представленными в материалы дела документами. Данные расходы предусмотрены сметой доходов и расходов на содержание Ростехнадзора. Росфиннадзор не опровергает того факта, что заявитель не вышел за пределы сметы и не нарушил лимитов бюджетных ассигнований. Суммы, выделенные по коду экономической классификации расходов 226 «Прочие услуги» (на данную подстатью относятся расходы учреждения за найм жилых помещений при служебных командировках) заявителем не превышены.

Поскольку совершение бюджетополучателем нарушения бюджетного законодательства не доказано, Росфиннадзор необоснованно признал указанные расходы за проживание как неправомерное использование средств федерального бюджета и внебюджетных средств.

В соответствии со статьёй 166 Трудового кодекса Российской Федерации служебная командировка – это поездка работника по распоряжению работодателя на определенный срок для выполнения служебного поручения вне места постоянной работы.

Статьёй 167 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что при направлении работника в служебную командировку ему гарантируется возмещение расходов, связанных со служебной командировкой.

В соответствии со статьёй 168 Трудового кодекса Российской Федерации в случае направления в служебную командировку работодатель обязан возмещать работнику расходы по найму жилого помещения; дополнительные расходы, связанные с проживанием вне места постоянного жительства (суточные); иные расходы, произведенные работником с разрешения или ведома работодателя. Порядок и размеры возмещения расходов, связанных со служебными командировками, определяются коллективным договором или локальным нормативным актом.

Пунктом 11 Порядка и условий командирования федеральных государственных служащих, утверждённых Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 2005 года № 813, установлено, что при направлении гражданского служащего в служебную командировку ему возмещаются: расходы по найму жилого помещения; дополнительные расходы, связанные с проживанием вне постоянного места жительства (суточные); иные расходы, связанные со служебной командировкой (при условии, что они произведены гражданским служащим с разрешения или ведома представителя нанимателя или уполномоченного им лица).

Согласно пункту 19 названного Порядка в случае если в населенном пункте отсутствует гостиница, гражданскому служащему предоставляется иное отдельное жилое помещение либо аналогичное жилое помещение в ближайшем населенном пункте с гарантированным транспортным обеспечением от места проживания до места командирования и обратно.

При отсутствии подтверждающих документов (в случае непредоставления места в гостинице) расходы по найму жилого помещения возмещаются в размере 30 процентов установленной нормы суточных за каждый день нахождения в служебной командировке.

В случае вынужденной остановки в пути командированному гражданскому служащему возмещаются расходы по найму жилого помещения, подтвержденные соответствующими документами, в размерах, установленных настоящими порядком и условиями.

В соответствии с пунктом 20 Порядка предоставление командированным гражданским служащим услуг по найму жилого помещения осуществляется в соответствии с Правилами предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 36 Порядка расходы, размеры которых превышают размеры, установленные Правительством Российской Федерации, а также иные расходы, связанные со служебными командировками (при условии, что они произведены гражданским служащим с разрешения представителя нанимателя или уполномоченного им лица), возмещаются государственными органами за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете на содержание соответствующего государственного органа. Возмещение иных расходов, связанных со служебной командировкой, произведенных с разрешения представителя нанимателя или уполномоченного им лица, осуществляется при представлении документов, подтверждающих эти расходы.

Согласно пункту 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 02 октября 2002 года № 729 «О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета» возмещение расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета, осуществляется в следующих размерах: расходов по найму жилого помещения (кроме случая, когда направленному в служебную командировку работнику предоставляется бесплатное помещение) - в размере фактических расходов, подтвержденных соответствующими документами, но не более 550 рублей в сутки.

Пунктом 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 02 октября 2002 года № 729 установлено, что расходы, превышающие размеры, установленные пунктом 1 настоящего Постановления, а также иные связанные со служебными командировками расходы (при условии, что они произведены работником с разрешения или ведома работодателя) возмещаются организациями за счет экономии средств, выделенных из федерального бюджета на их содержание, а также за счет средств, полученных организациями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Из вышеприведённого следует, что возмещение работнику расходов, связанных со служебной командировкой, в том числе расходов по найму жилого помещения, дополнительных расходов, связанных с проживанием вне места постоянного жительства, и иных расходов, произведенных работником с разрешения или ведома работодателя, гарантировано трудовым законодательством и является обязанностью работодателя.

В соответствии с пунктом 8 Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 1997 года № 490, при оформлении проживания в гостинице исполнитель выдаёт квитанцию (талон) или иной документ, подтверждающий заключение договора на оказание услуг, который должен содержать: наименование исполнителя (для индивидуальных предпринимателей - фамилию, имя, отчество, сведения о государственной регистрации); фамилию, имя, отчество потребителя; сведения о предоставляемом номере (месте в номере); цену номера (места в номере); другие необходимые данные по усмотрению исполнителя.

Приказом Минфина России от 13 декабря 1993 года № 121 «Об утверждении форм документов строгой отчётности» определено, что к документам строгой отчётности, которые могут использоваться гостиничными хозяйствами при расчётах с населением для учёта наличных денежных средств, относится счёт формы №№ 3-Г, 3-ГМ, который заполняется при оформлении оплаты за проживание. Счёт выписывается в трёх экземплярах: первый - выдаётся проживающему, второй экземпляр счёта ежедневно сдается в бухгалтерию, третий хранится до выезда гостя в расчётной части гостиницы.

Пунктом 1.1 Постановления Госкомстата России от 18 августа 1998 года № 88 «Об утверждении унифицированных форм первичной учётной документации по учёту кассовых операций, по учёту результатов инвентаризации» форма № КО-1 «Приходный кассовый ордер» утверждена в качестве формы первичной учётной документации по учёту кассовых операций. Данная форма применяется для оформления поступления наличных денег в кассу организации как в условиях методов ручной обработки данных, так и при обработке информации с применением средств вычислительной техники. Квитанция к приходному кассовому ордеру подписывается главным бухгалтером или лицом, на это уполномоченным, и кассиром, заверяется печатью (штампом) кассира и регистрируется в журнале регистрации приходных и расходных кассовых документов (форма № КО-3) и выдается на руки сдавшему деньги, а приходный кассовый ордер остается в кассе.

К авансовым отчётам в качестве документов, подтверждающих факт оплаты денежных средств за проживание, командированные работники заявителя представляли квитанции к ПКО, счета гостиницы «Берёзка», село Боград, гостиницы «Кузбасс», город Кемерово, ООО «Золотое руно», город Новосибирск, товарный чек предпринимателя ФИО6 и контрольно-кассовые чеки.

Данные квитанции к ПКО содержат наименование документа; порядковый номер и дату его составления; наименование организации, от имени которой составлен документ; содержание хозяйственной операции - услуги проживания; количество дней проживания; принятую сумму денежных средств; наименование должностей лиц, ответственных за совершение хозяйственной операции и правильность ее оформления; личные подписи указанных лиц. На квитанциях к ПКО имеются оттиски печатей организаций, от имени которых они составлены, указаны фамилия и инициалы лица, которому предоставлены услуги по проживанию, на некоторых из квитанций к ПКО указаны фамилии главного бухгалтера и кассира организации, выдавшей этот документ, и штамп «оплачено».

Кроме вышеперечисленных сведений счета гостиниц содержат номер предоставленной комнаты; наименование услуги – «проживание в гостинице»; период проживания и подпись дежурного (администратора).

Товарный чек предпринимателя ФИО6 содержит наименование документа; дату его составления; фамилию, имя и отчество предпринимателя и проживающего лица; наименование услуги – «услуги проживания»; количество дней проживания; стоимость одного дня проживания; общую стоимость услуги; подпись и печать предпринимателя.

То есть, представленные работниками документы подтверждают фактические расходы по найму жилья и содержат сведения, установленные пунктом 8 Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 1997 года № 490, и статьёй 9 Федерального закона от 21 ноября 1996 года № 129-ФЗ «О бухгалтерском учёте».

Из содержания пункта 8 Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 1997 года № 490, следует, что при оформлении проживания в гостинице исполнитель может выдавать иной документ, подтверждающий заключение договора на оказание услуг. То есть, законодательством императивно не установлена конкретная форма документа, подтверждающая услуги по проживанию.

Более того, пунктом 17 Инструкции Минфина СССР, Госкомтруда СССР и ВЦСПС от 07 апреля 1988 года № 62 «О служебных командировках в пределах СССР» руководителям учреждений и организаций предоставляется право в случаях, когда размер расходов на служебные командировки (расходы по найму жилого помещения) известен заранее, разрешать оплату этих расходов командированным работникам, с их согласия, без представления подтверждающих документов.

Из статьи 168 Трудового кодекса Российской Федерации, пунктов 11, 36 Порядка и условий командирования федеральных государственных служащих, утверждённых Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 2005 года № 813, пункта 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 02 октября 2002 года № 729 следует, что при направлении гражданского служащего в служебную командировку ему возмещаются любые расходы, связанные со служебной командировкой, при условии, что они произведены с разрешения или ведома работодателя.

Спорные расходы были связаны со служебной необходимостью. Оправдательные документы предъявлены и согласованы с руководством заявителя. Утверждение руководителем Ростехнадзора авансовых отчётов, в которых указаны спорные расходы за проживание, свидетельствует, что данные расходы одобрены работодателем. Тот факт, что авансовые отчёты оформлены верно, Росфиннадзора не опровергает.

С учётом изложенного арбитражный суд констатирует, что у заявителя были основания и обязанность возместить работникам расходы по найму жилого помещения.

Командированный работник, являющийся плательщиком денежных средств, также как и его работодатель, финансовые документы, оформляемые за проживание в гостинице, не составляли и не обязаны были это делать. Соответственно, они не могут нести ответственность за неправильное оформление работниками гостиниц указанных документов.

Возможные допущенные в оформлении спорных документов нарушения ряда нормативных актов не свидетельствуют о нарушении заявителем бюджетного законодательства. Приведённые Росфиннадзором нормативные и правовые акты имеют иное целевое назначение и не предназначены для контроля за соблюдением бюджетного законодательства. Вменяемые заявителю нарушения образуют составы иных правонарушений, не регулируемых бюджетным законодательством.

Оспариваемое предписание вынесено на основании Указа Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 года № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации». Пунктом 4 данного Указа установлено, что средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.

Оценив данную ссылку Росфиннадзора, арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

Согласно статье 2 Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Пунктом 1 статьи 3 Бюджетного кодекса РФ установлено, что Президент РФ издает указы, регулирующие бюджетные правоотношения, указанные в пункте 1 статьи 1 настоящего Кодекса. Указы Президента Российской Федерации не могут противоречить настоящему Кодексу и федеральным законам, указанным в статье 2 настоящего Кодекса.

Ссылка Росфиннадзора на результаты встречных проверок не принимается арбитражным судом ввиду следующего.

Из акта встречной проверки от 11 июня 2008 года № 124, пояснений администратора гостиницы «Берёзка» от 11 июня 2008 года, акта встречной проверки от 11 июня 2008 года № 123, пояснений главного бухгалтера МУП «Боградский Коммунальник» от 11 июня 2008 года, запроса Росфиннадзора от 10 июня 2008 года № 80-06-22/539, ответа ГОУ ВПО «Хакасский государственный университет им. Н.Ф. Катанова» от 11 июня 2008 года № 692 следует, что счета в журналах учёта гостиниц не зарегистрированы, оплата за указанные счета в кассу не поступала.

То есть, результаты встречных проверок не опровергают того, что работники заявителя фактически находились в командировке в конкретном населённом пункте, проживали там, вносили денежные средства за проживание и при принятии денежных средств им выдавались спорные оправдательные документы.

Кроме того, арбитражный суд учитывает, что Росфиннадзором проведены встречные проверки только в трёх организациях, а суммы не приняты в целом за 2006 - 2007 годы.

Поскольку Росфиннадзором не доказано совершение заявителем бюджетного правонарушения, законных оснований для применения к нему мер государственного принуждения, определенных в оспариваемом предписании, не имелось.

Оспариваемое предписаниенезаконно возлагает на заявителя обременение в виде восстановления неправомерно использованных средств федерального бюджета в доход федерального бюджета при отсутствии оснований, предусмотренных бюджетным законодательством, что свидетельствует о нарушении прав и законных интересов заявителя в экономической сфере.

В разделе 2 предписания «Иные финансовые нарушения» указано на нарушение заявителем статьи 395 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункта 6.1 государственного контракта от 26 июля 2006 года № М-209/06, заявителю предписано принять в установленном законодательством порядке меры к взысканию неустойки в сумме 1319 рублей 49 копеек.

Арбитражный суд установил, что 26 июля 2006 года заявителем (заказчик) заключён с закрытым акционерным обществом «Компания R-Style» (исполнитель) контракт № М-209/06 на выполнение работ, услуг для государственных нужд. Предметом договора является осуществление работ по проекту по теме «разработка и закупка компьютерных баз данных и технологий» (пункт 1.1 контракта).

Пункт 2.4 контракта предусматривает выплату заказчиком в течение 10 дней после заключения контракта исполнителю аванса в размере до 30% от стоимости работы.

Содержание и сроки выполнения работы определяются Календарным планом (Приложение № 2) и Техническим заданием (Приложение № 1).

Так, пунктом 2 Технического задания (Приложение № 1 к контракту от 26 июля 2006 года № М-209/06) установлено, что целью и назначением работы является разработка комплексной трёхуровневой информационно-аналитической системы в области охраны окружающей среды для повышения уровня технологичности взаимодействия между территориально-удалёнными управлениями Ростехнадзора.

Согласно Календарному плану (Приложение № 2 к контракту) работы по государственному контракту должны быть выполнены исполнителем в период с сентября по декабрь (год не указан).

Пунктом 6.1 контракта определено, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств по контракту исполнитель возвращает заказчику в месячный срок полученные средства пропорционально стоимости невыполненной работы, а также уплачивает за пользование денежными средствами неустойку (процент от суммы стоимости невыполненных работ) в размере учётной ставки банковского процента Центрального банка Российской Федерации (на момент наступления спорной ситуации).

В связи с невыполнением в установленный срок работ по контракту исполнитель платежным поручением от 22 августа 2007 года № 991 вернул заказчику полученный по договору аванс в сумме 13.953 рублей 48 копеек.

После составления акта ревизии и вынесения оспариваемого предписания в ходе досудебного порядка урегулирования спора заявителем были приняты меры, в результате которых за неисполнение обязательств по контракту исполнителем заказчику перечислена неустойка в размере 1319 рублей 46 копеек (платежное поручение от 14 августа 2008 года № 520).

В соответствии со статьёй 395 Гражданского кодекса Российской Федерации за пользование чужими денежными средствами вследствие их неправомерного удержания, уклонения от их возврата, иной просрочки в их уплате либо неосновательного получения или сбережения за счет другого лица подлежат уплате проценты на сумму этих средств. Размер процентов определяется существующей в месте нахождения кредитора - юридического лица учетной ставкой банковского процента на день исполнения денежного обязательства или его соответствующей части. Эти правила применяются, если иной размер процентов не установлен законом или договором.

Статья 395 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает последствия неисполнения или просрочки исполнения денежного обязательства, в силу которого на должника возлагается обязанность уплатить деньги (пункт 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08 октября 1998 года № 13/14 «О практике применения положений Гражданского кодекса Российской Федерации о процентах за пользование чужими денежными средствами»).

Таким образом, данная норма напрямую не относится к неденежным обязательствам и не устанавливает обязанность заказчика взыскать неустойку за нарушение исполнителем условий договора о выполнении в определённый срок соответствующих работ. Статья 395 Гражданского кодекса Российской Федерации лишь устанавливает право взыскать проценты за пользование чужими денежными средствами вследствие неисполнения или просрочки исполнения денежного обязательства.

Пункт 6.1 контракта от 26 июля 2006 года № М-209/06 также не устанавливает обязанности заявителя и сроков взыскания с исполнителя неустойки за нарушение условий договора, а лишь предусматривает такое право.

Тот факт, что заявитель на момент проверки не реализовал это право, не является бюджетным правонарушением и основанием для применения к нему мер государственного принуждения.

Из положений статей 157, 268, 281-284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктов 1, 4 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 года № 278, пунктов 1, 5.1.1, 5.14.1, 5.14.7, 5.14.8 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утверждённого Приказом Минфина России от 11 июля 2005 года № 89н, Административного регламента, утверждённого Приказом Минфина России от 04 сентября 2007 года № 75н, следует, что меры принуждения (в том числе направление обязательных для исполнения предписаний) могут применяться Росфиннадзором лишь в случаях выявления бюджетных правонарушений.

Как уже указывалось, выявленные Росфиннадзором нарушения не являются бюджетными нарушениями, допущенными бюджетополучателем - юридическим лицом, в том числе нецелевым или незаконным использованием бюджетных средств.

В письме от 08 апреля 2008 года № 02-13-10/1003 Минфин России разъяснил Росфиннадзору, что согласно статье 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации руководители Росфиннадзора и его территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 настоящего Кодекса, выносят руководителям органов исполнительной власти и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств. В статье 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации перечислены конкретные нарушения бюджетного законодательства, за совершение которых к нарушителю могут быть применены меры, установленные статьёй 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Соответственно, для возможности исполнения представления Росфиннадзора в нём должно быть указано конкретное нарушение бюджетного законодательства, установленное статьёй 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, например нецелевое использование средств федерального бюджета, которое в соответствии со статьями 282, 289 и 231 Бюджетного кодекса Российской Федерации является основанием для блокировки расходов федерального бюджета в порядке, предусмотренном Приказом Минфина России от 26 декабря 2005 года № 162н. При этом обращается внимание, что к получателям средств федерального бюджета не могут применяться требования о возмещении средств, использованных не по целевому назначению, за счёт средств, полученных от приносящей доход деятельности.

В нарушение Бюджетного кодекса Российской Федерации и указанных разъяснений Минфина России, Росфиннадзор в акте проверки, в оспариваемом предписании и в судебном заседании не указал допущенное заявителем конкретное нарушение бюджетного законодательства, установленное статьёй 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не конкретизировал применённые к заявителю меры принуждения в привязке к статье 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации и не указал, какой именно статьёй Бюджетного кодекса Российской Федерации или каким федеральным законом установлены применённые к заявителю меры принуждения.

Основанием для вынесения оспариваемого предписания послужил акт ревизии от 27 мая 2008 года № 50, на странице 10 которого указано на неэффективное использование бюджетных средств. На вопрос арбитражного суда представитель Росфиннадзора пояснил, что в законодательстве существует пробел относительно понятия «эффективности» использования бюджетных средств. Поэтому ревизор по своему усмотрению определяет эффективно или неэффективно бюджетополучатели используют бюджетные средства.

Арбитражный суд полагает, что при отсутствии законодательно закреплённого понятия «эффективности» использования бюджетных средств, применение мер государственного принуждения «по усмотрению ревизора» неправомерно.

Помимо вышеизложенного, арбитражный суд принимает во внимание, что в оспариваемом предписании Росфиннадзором допущены многочисленные опечатки.

Так, в пунктах 1, 2, 3 раздела 1 оспариваемого предписания указано на нарушение заявителем пунктов 19, 20 Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2005 года № 813 «О порядке и условиях командирования федеральных государственных служащих». Между тем Указ Президента Российской Федерации от 18 июля 2005 года № 813 имеет всего 5 пунктов. Пункты 19, 20 имеются у Порядка и условий командирования федеральных государственных служащих, утверждённых названным Указом.

Кроме того, на странице 12 акта ревизии от 27 мая 2008 года № 50 указано на неправомерное использование средств по оплате расходов по найму жилья в общей сумме 631.747 рублей, в том числе в 2007 году 300.856 рублей (средства федерального бюджета). В то же время в пункте 2 раздела 1 предписания указано на необходимость восстановить в доход федерального бюджета за 2007 год 300.865 рублей (средства федерального бюджета).

Также на странице 10 акта ревизии от 27 мая 2008 года № 50 и в приложении № 4 к акту ревизии речь идёт о неустойке в размере 1319 рублей 46 копеек, в разделе 2 предписания указано на необходимость принятия заявителем мер по взысканию неустойки в сумме 1319 рублей 49 копеек.

По данным обстоятельствам представитель Росфиннадзора пояснил, что в предписании допущены опечатки.

Между тем, арбитражный суд полагает, что акт государственного органа о применении мер государственного принуждения должен быть изложен юридически грамотно без каких-либо ошибок и опечаток. Предписание, в котором допущены многочисленные ошибки, в том числе в части указания конкретных пунктов нормативных правовых актов, которые нарушил бюджетополучатель, и сумм нарушений, не может служить законным основанием для применения к бюджетополучателю мер государственного принуждения.

После проведения проверки и вынесения оспариваемого предписания в связи с допущенными ревизоромарифметическими ошибками совместным документом от 31 июля 2008 года, подписанным сотрудником заявителя и проводившей проверку ревизором ФИО7, уточнены суммы нарушений и составлены уточнённые выборки оплаченных расходов по найму жилья (приложения №№ 1-3 к акту проверки от 27 мая 2008 года № 50). Уточнённые выборки согласованы с проводившей проверку ревизором ФИО7, что подтверждается её подписью и отметкой «согласовано». В них отражены иные итоговые суммы нарушений, чем те, которые указаны в акте проверки и в оспариваемом предписании. То есть, в оспариваемом предписании арифметические ошибки ревизора и уточненные суммы нарушений не учтены и не отражены.

При таких обстоятельствах неясно, чем должен руководствоваться заявитель и какие суммы необходимо восстановить в бюджет - первоначальные (указанные в оспариваемом предписании) или уточнённые позже.

В последнем абзаце на <...> заключения Росфиннадзора от 11 июня 2008 года № 80-05-22/542 на разногласия к акту ревизии от 27 мая 2008 года № 50 указано, что выявленные факты свидетельствуют о недостаточной компетентности работников бухгалтерии Ростехнадзора, на которых возложены обязанности по проверке авансовых отчётов.

Между тем согласно пункту 104 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, утверждённого Приказом Минфина России от 04 сентября 2007 года № 75н, в акте ревизии (проверки) не допускаются морально-этическая оценка действий должностных, материально ответственных и иных лиц проверенной организации.

Арбитражный суд также принимает во внимание определение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия от 15 июля 2008 года об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и ответ прокуратуры Республики Хакасия от 04 августа 2008 года № 7-8-110-08 об отсутствии оснований для принятия мер прокурорского реагирования, вынесенные по результатам проверки информации, полученной от Росфиннадзора.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт государственного органа не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании его недействительным.

Учитывая, что Росфиннадзором не доказано наличие законных оснований для вынесения оспариваемого предписания, а именно - факта совершения заявителем бюджетных правонарушений, заявленные требования подлежат удовлетворению.

Государственная пошлина, составляющая по делу 2000 рублей, уплачена заявителем при обращении в арбитражный суд по платежному поручению от 09 июля 2008 года № 343.

С учётом результатов рассмотрения спора в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины относятся на Росфиннадзор.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201, 319 Арбитражного процессуального кодекса, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

1. Заявление Управления по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Хакасия удовлетворить.

Признать недействительным предписание Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия от 26 июня 2008 года № 22 по устранению выявленных нарушений в связи с его несоответствием Бюджетному кодексу Российской Федерации.

2. Взыскать с Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия, расположенного по улице Вяткина, дом 12, город Абакан, в пользу Управления по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Хакасия, расположенного по улице Пирятинская, дом 5А, город Абакан, судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 2000 рублей.

3. Исполнительный лист выдать после вступления решения в законную силу.

Настоящее решение может быть обжаловано в месячный срок после его принятия путем подачи апелляционной жалобы в Третий арбитражный апелляционный суд, г.Красноярск, или путем подачи кассационной жалобы в течение двух месяцев после вступления решения в законную силу в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа, г.Иркутск. Жалобы подаются через Арбитражный суд Республики Хакасия.

Судья Е.В. Каспирович