Гражданский кодекс часть 1

о признании незаконным предупреждения о прекращении действия (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 21 сентября 2018 года №19-П-18.

В судебном заседании принимали участие:

от заявителя – ФИО1 на основании доверенности от 29.12.2017 №05, паспорт;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия - ФИО2 на основании доверенности от 12.12.2018 №04-8388/ОМ, служебное удостоверение.

Совет депутатов города Абакана обратился (далее - Совет депутатов) в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (далее – Хакасское УФАС России, антимонопольный орган) о признании незаконным предупреждения о прекращении действия (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 21.09.2018 №19-П-18.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленные требования.

Представитель антимонопольного органа просил в удовлетворении требования отказать.

Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, арбитражный суд установил следующие обстоятельства.

В Хакасское УФАС России 17.11.2017 поступило заявление ООО «Фотон» на действия УКХТ Администрации г. Абакана по утверждению муниципальных заданий на выполнение работ по содержанию объектов дорожного хозяйства города Абакана, по содержанию в чистоте территории города Абакана, а также работ по нанесению разметки, эксплуатации светофоров и установки дорожных знаков, которые ставят МБУ «Абаканская служба благоустройства» в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления выполнения указанных работ, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствуют деятельности хозяйствующих субъектов на рассматриваемом рынке.

По результатам рассмотрения заявления общества антимонопольный орган пришёл к выводу о наличии в действиях Управления коммунального хозяйства и транспорта администрации города Абакана признаков нарушения пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), в связи с чем Хакасским УФАС России на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции органу местного самоуправления выдано предупреждение от 10.01.2018 (исх. № 04-82/ОМ от 11.01.2018) о необходимости прекращения указанных действий, для чего:

1) если муниципальные задания на 2018 год выданы МБУ «Абаканская служба благоустройства», привести муниципальные задания в соответствие с требованиями действующего законодательства путём недопущения включения в него положений, предусматривающих осуществление работ по ремонту и капитальному ремонту объектов дорожного хозяйства; разметке объектов дорожного хозяйства; разметке объектов дорожного хозяйства, содержанию объектов дорожного хозяйства; организации освещения улиц; содержанию фонтанов;

2) принять меры, направленные на обеспечение конкуренции при организации содержания указанных работ в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе и Закона о защите конкуренции.

В связи с неисполнением предупреждения от 10.01.2018 управлением возбуждено в отношении Управления коммунального хозяйства и транспорта администрации города Абакана дело №12-А-18 по признакам нарушения пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Определением от 26.06.2018 к участию в рассмотрении дела № 12-А-18 привлечён Совет депутатов.

Определением от 14.09.2018 прекращено участие ответчика по делу - Совета депутатов в рассмотрении дела №12-А-18 в связи с выдачей ему предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

21.09.2018 руководителем Хакасского УФАС России в адрес Совета депутатов вынесено предупреждение №19-П-18, в соответствии с которым на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции Совет депутатов предупреждён о необходимости прекращения нарушения антимонопольного законодательства в срок до 22.10.2018, а именно: не допускать принятие решения о бюджете, в кортом предоставляются субсидии хозяйствующим субъектам без учёта положений Закона о защите конкуренции и Закона о контрактной системе.

Не согласившись с предупреждением Хакасского УФАС России от 21.09.2018 Совет депутатов в установленный законом срок оспорил его в арбитражном суде.

Арбитражный суд рассмотрел дело в соответствии с правилами главы 24 АПК РФ и пришёл к следующим выводам.

В соответствии с положениям частей 1, 4 статьи 198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создаёт иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании решений и предписаний органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого решения и предписания или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа, который принял оспариваемое решение и предписание, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемые решение и предписание права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемых решения и предписания закону или иному нормативному правовому акту, наличия у ответчика полномочий на принятие оспариваемого решения и предписания, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия, возлагается на управление. Обязанность по доказыванию факта нарушения оспариваемыми решением и предписанием прав и охраняемых законом интересов возлагается на заявителя.

С учётом приведённых норм, а также положений статьи 201 АПК РФ основанием для признания оспариваемых решения и предписания незаконными является наличие одновременно двух условий: несоответствие решения и предписания закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемыми решением и предписанием прав и законных интересов заявителя.

На основании положений части 4 статьи 200 и части 2 статьи 201 АПК РФ проверка законности оспариваемых решения и предписания производится арбитражным судом только применительно к основаниям принятия, в них указанным.

В пунктах 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 №331 установлено, что Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

В соответствии с пунктами 1, 2, 3 статьи 22, пунктом 3.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции к полномочиям антимонопольного органа отнесены возбуждение и рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства; выдача предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе.

С учётом приведённых правовых норм арбитражный суд отмечает, что оспариваемое предупреждение вынесено антимонопольным органом в пределах предоставленных полномочий.

Доводы Совета депутатом о том, что предупреждение выдано неуполномоченным лицом, поскольку подлежало выдаче комиссией антимонопольного органа, отклоняются арбитражным судом исходя из следующего.

Порядок выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, установлен в Законе о защите конкуренции.

На основании части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдаёт федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

В части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции определено, что предупреждение выдаётся, в том числе в случае выявления признаков нарушения статьи 15 данного закона.

Согласно пункту 2.1 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утверждённого приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 №57/16, решение о выдаче предупреждения принимается на основании рассмотрения заявления, материалов, указывающих на признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Выдача предупреждения в период рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства осуществляется комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае, если при рассмотрении такого дела установлены признаки нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона, которые не были известны на момент возбуждения такого дела (часть 3 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

Таким образом, Законом о защите конкуренции предусмотрена выдача комиссией антимонопольного органа предупреждения в отношении лица, являющегося участником дела о нарушении антимонопольного законодательства только в случае, если о наличии признаков стало известно после возбуждения дела. В остальных случаях выдача предупреждения производится уполномоченным должностным лицом антимонопольного органа на основании материалов, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Поскольку определением от 14.09.2018 прекращено участие ответчика по делу - Совета депутатов в рассмотрении дела №12-А-18, у комиссии Хакасского УФАС России, созданной для рассмотрения дела №12-А-18, отсутствовали основания для вынесения предупреждения в отношении Совета депутатов после прекращения дела.

В данном случае материалы дела №12-А-18 послужили основанием для вынесения руководителем Хакасского УФАС России 21.09.2018 оспариваемого предупреждения №19-П-18.

По вопросу о законности принятого антимонопольным органом предупреждения арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путём установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2), а также создание дискриминационных условий (пункт 8).

Закреплённые приведённой нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределённого круга потребителей, антимонопольный орган выдаёт хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

В силу части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение антимонопольного органа должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдаётся предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

По мнению Хакасского УФАС России, Совет депутатов, принимая решения о бюджете города Абакана, в которых содержатся суммы субсидий на выполнение муниципальных заданий на выполнение спорных видов работ ставит бюджетные учреждения в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления деятельности по указанным видам работ, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствует деятельности хозяйствующих субъектов на данном товарном рынке, что свидетельствует о наличии признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Не оспаривая сам факт сложившихся взаимоотношений и включения в состав бюджета сумм финансирования бюджетных учреждений по видам работ, относящимся к конкурентным, Совет депутатов указывает, что антимонопольным органом нарушено право самостоятельного решения населением вопросов местного значения, незаконно возложена обязанность «не допускать принятия решения о бюджета», а возлагая обязанность ежеквартально предоставлять информацию об исполнении предупреждения, антимонопольный орган вышел за рамки своих полномочий.

Оценив вышеприведённые доводы, арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

В рамках дела №12-А-18 поступила жалоба хозяйствующего субъекта действия УКХТ Администрации г. Абакана указывающего на то, что работы по содержанию объектов дорожного хозяйства города Абакана, по содержанию в чистоте города Абакана, а также работ по нанесению разметки, эксплуатации светофоров и установки дорожных знаков осуществляются фактически муниципальными бюджетными учреждениями без проведения торгов.

Проанализировав положения Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе), Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон о некоммерческих организациях), Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении), Хакасское УФАС России пришло к выводу о том, что спорные виды работ относятся к муниципальным нуждам и их финансирование должно осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе.

Согласно сложившимся взаимоотношениям УКХТ Администрации г. Абакана формирует проекты муниципальный заданий для муниципальных учреждений, представляет их на утверждение в Администрацию города Абакана, на основании утверждённых заданий формируется проект бюджета, который в последующем утверждается Советом депутатов.

Из решения Совета депутатов от 19.12.2017 №509 «О бюджете муниципального образования город Абакане на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов» усматривается, что представительным органом местного самоуправления утверждаются расходы УКХТ Администрации г. Абакана по предоставлению субсидий муниципальными учреждениями.

Таким образом, признаком нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции в рассматриваемом деле являются выявленные обстоятельства утверждения Советом депутатов решения о бюджете от 19.12.2017 №509 «О бюджете муниципального образования город Абакане на 2018 годи плановый период 2019 и 2020 годов, в котором на 2018 год для бюджетных учреждений предусмотрено предоставление субсидий на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на выполнение работ по содержанию объектов дорожного хозяйства города Абакана, по содержанию в чистоте города Абакана, а также работ по нанесению разметки, эксплуатации светофоров и установки дорожных знаков без проведения торгов в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе.

В статье 2 Закона о местном самоуправлении закреплено, что вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Статьями 14 и 16 Закона о местном самоуправлении (в редакции, действовавшей в спорный период) к вопросам местного значения отнесены, в том числе: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населённых пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населённых пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих, в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), и утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами.

Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счёт средств местных бюджетов (часть 2 статьи 18 Закона о местном самоуправлении).

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Закона о местном самоуправлении в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями, в числе которых создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казённых учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

В соответствии со статьёй 6 БК РФ для целей применения бюджетного законодательства государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объёму (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ); государственные (муниципальные) услуги (работы) - услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.

Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Законом о местном самоуправлении и уставами муниципальных образований. В качестве заявителей указанных Законом об услугах названы физические или юридические лица либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий муниципальные услуги, либо в организации, указанные в названном Законе, с запросом о предоставлении муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме.

Таким образом, получателем (приобретателем) муниципальных услуг (работ) являются физические лица (граждане) и юридические лица. При этом предоставлять муниципальные услуги (работы) вправе и иные юридические лица (не только органы местного самоуправления и муниципальные учреждения) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут создавать муниципальные бюджетные учреждения для выполнения (оказания) физическим и юридическим лицам муниципальных работ (услуг) в определённых сферах с формированием и утверждением соответствующего муниципального задания, финансируемого за счёт средств субсидий местного бюджета.

Между тем действующее законодательство не устанавливает каких-либо специальных требований к субъектам, которые должны осуществлять выполнение работ по содержанию объектов дорожного хозяйства города и по содержанию в чистоте территории муниципального образования.

Пунктом 1 статьи 72 БК РФ установлено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учётом положений настоящего Кодекса.

Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

В части 2 статьи 1 Закона о контрактной системе закреплены правоотношения, к которым не применяются положения названного Закона. Приведённый в норме перечень является ограниченным и расширенному толкованию не подлежит. При этом данный перечень не содержит запрета на осуществление закупок работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд в целях решения вопросов местного значения.

Согласно положениям статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). К конкурентным способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) Законом отнесены (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями Закона о контрактной системе. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Понятие муниципальной нужды раскрывалось в части 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (действовавшего до 01.01.2014) и понималось как обеспечиваемые за счёт средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Согласно определению основных понятий, используемых в Законе о контрактной системе и содержащихся в статье 3 контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд - совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой единой информационной системы не предусмотрено настоящим Федеральным законом), в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, по смыслу Закона о контрактной системе, регулирующего отношения в сфере закупок с 01.01.2014, понятие муниципальной нужды не изменилось и в настоящее время понимается аналогичным образом.

Исходя из системного толкования вышеизложенных норм законодательства, можно сделать вывод,вцелях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления вправе наравне с созданием муниципальных бюджетных учреждений осуществлять закупки товаров и услуг для муниципальных нужд. Например, в целях решения такого вопроса местного значения как дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения необходимо обеспечить муниципальную нужду в работе по разметке объектов дорожного хозяйства.

Суд исходит из того, что поскольку организация работ по содержанию объектов дорожного хозяйства в границах муниципального образования и содержание в чистоте территории муниципального образования является потребностью органа местного самоуправления, а выполнение данных работ обеспечивается за счёт средств бюджета города Абакана, то данные работы следует признать муниципальной нуждой.

Потребителями указанных работ выступают не какие-либо категории физических и юридических лиц; работы по содержанию автомобильных дорог общего пользования и работы по озеленению территорий и содержанию мест общего пользования являются результатом и целью функционирования органов местного самоуправления, действующих в интересах всего населения муниципального образования город Абакан.

Поскольку особых требований к спорным видам работ, к субъектам, их выполняющим, законодательно не установлено, имеются хозяйствующие субъекты, способные на конкурентной основе выполнять данные виды работ, следовательно, спорные виды работ представляют собой конкурентные виды деятельности. Доказательств обратного суду не представлено.

К конкурентным способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) Законом отнесены (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

На основании пункта 1 части 1 статьи 16 Закона о местном самоуправлении к вопросам местного значения поселений относятся, в том числе, составление и рассмотрение проекта бюджета городского округа, утверждение и исполнение бюджета городского округа, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчёта об исполнении бюджета городского округа.

В соответствии с пунктом 1 статьи 34 закона о местном самоуправлении Совет депутатов является представительным органом местного самоуправления и составляет структуру органов местного самоуправления. Пункт 2 части 10 статьи 35 Закона о местном самоуправлении относит к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования утверждение местного бюджета и отчёта о его исполнении.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (часть 3 статьи 43 Закона о местном самоуправлении).

В силу части 5 статьи 3 БК РФ органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.

Абзацем четвертым статьи 10 БК РФ предусмотрено, что к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относится, в том числе местные бюджеты.

На основании части 1 статьи 153 БК РФ законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчёты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с БК РФ и иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации.

Законодательным (представительным) органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, для обеспечения их полномочий должна быть предоставлена органами исполнительной власти, местными администрациями, органами управления государственными внебюджетными фондами вся необходимая информация.

В силу пунктов 1 и 2 статьи 154 БК РФ исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований, в том числе финансовые органы, обеспечивают составление проекта бюджета, вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают исполнение бюджета и осуществляют иные бюджетные полномочия, определённые БК РФ и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 174.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривается, что планирование бюджетных ассигнований осуществляется в порядке и в соответствии с методикой, устанавливаемой соответствующим финансовым органом.

При этом под бюджетными ассигнованиями на исполнение действующих расходных обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями, не предлагаемыми (не планируемыми) к изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к признанию утратившими силу либо к изменению с увеличением объёма бюджетных ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, заключённые (подлежащие заключению) получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов).

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение принимаемых обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к принятию либо к изменению с увеличением объёма бюджетных ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, подлежащие заключению получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов).

В соответствии со статьёй 185 БК РФ одновременно с проектом бюджета в законодательный (представительный) орган представляются документы и материалы в соответствии со статьёй 184.2 настоящего Кодекса.

Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате: принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам; принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий; заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями (статья 86 БК РФ).

Таким образом, Совет депутатов, являясь участником бюджетного процесса, при утверждении местного бюджета проверяет объём и состав планируемых бюджетных ассигнований, на основании данных представляемых исполнительным органами местного самоуправления.

Оценка вопроса о правомерности финансирования муниципальных учреждений в форме субсидии может быть осуществлена как при формировании исполнительными органами местного самоуправления проекта бюджета, так и в рамках бюджетного законодательства сам Советом депутатов при утверждения решения о бюджете.

Согласно пункту 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

При этом на товарном рынке могут быть созданы дискриминационные условия, под которыми понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

При таких обстоятельствах арбитражный суд соглашается с доводами антимонопольного органа о том, что закрепление в решения о бюджете предоставления муниципальным бюджетным учреждениям субсидий на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания, в той части, в какой предоставлением указанных субсидий финансируется предоставление муниципальным учреждениям права на выполнение конкурентных видов работ без проведения торгов, создаёт угрозу недопущения, ограничения, устранения конкуренции, что является нарушением пунктов 2 и 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Поскольку антимонопольный орган правомерно усмотрел в действиях Совета депутатов города Абакана по утверждению в рамках бюджета города Абакана на 2018 год и плановый период 2019 и 2010 годов признаки нарушения пунктов 2 и 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, то у него имелись все основания для выдачи оспариваемого предупреждения.

Заявитель в нарушение статьи 65 АПК РФ не доказал нарушение прав и законных интересов органа местного самоуправления оспариваемым предупреждением антимонопольного органа.

Арбитражный суд отклоняет как не обоснованные доводы Совета депутатов о том, антимонопольным органом нарушено право самостоятельного решения населением вопросов местного значения, незаконно возложена обязанность «не допускать принятия решения о бюджете», а также установлена обязанность ежеквартально предоставлять информацию об исполнении предупреждения, в связи с чем антимонопольный орган вышел за рамки своих полномочий.

Целями введения института предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, среди прочего являлись: пресечение в максимально кроткие сроки и с наименьшими затратами отдельных нарушений Закона о защите конкуренции; восстановление прав и законных интересов лиц, претерпевающих неблагоприятные последствия неправомерных действий; снижение количества дел о нарушении антимонопольного законодательства; предоставление лицам, допустившим нарушение антимонопольного законодательства, возможности избежать последующих административных процедур при выполнении предупреждения, - то есть в целом повышение эффективности антимонопольного регулирования.

Предписываемые предупреждением действия, при том, что предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. Такие меры должны быть соразмерными, необходимыми и достаточными. Под исполнимостью предупреждения следует понимать наличие реальной возможности у лица в установленный срок прекратить действия (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранить причины и условия, способствовавшие возникновению такого нарушения, а также его последствия.

Из буквального содержания оспариваемого предупреждения следует о предупреждении «не допускать принятие решения о бюджете, в котором предоставляются субсидии хозяйствующим субъектам без учёта положений Закона о защите конкуренции и Закона о контрактной системе».

Запрета не принимать вообще решения о бюджете оспариваемое предупреждение не содержит. Из смысла предупреждения следует лишь о недопущении включения в бюджет средств субсидий, которые в последующем направляются на финансовое обеспечение выполнения муниципальных заданий на выполнение тех работ, которые относятся к конкурентным видам деятельности.

Совет депутатов письмом от 19.10.2018 №01-14/230 просил Хакасское УФАС России разъяснить содержание предупреждения, а также продлить срок его исполнения. В письме сообщалось, что в период с 28.09.2018 по 22.10.2018 решения о бюджете не принимались.

В ответе от 23.10.2018 №04-7149/ОМ руководителем Хакасского УФАС России разъяснено, что в предупреждении речь идёт о решениях, которые будут приняты на последующие периоды. Поскольку антимонопольный орган располагает сведениями о постоянной корректировке размера субсидий муниципальным бюджетным учреждениям на исполнение муниципальных заданий, антимонопольный орган в целях пресечения подобных ситуаций возложил на Совет депутатов обязанность по предоставлению ежемесячных отчётов, касающихся принятия решения о бюджете на 2019 год и решений о внесении в него изменений.

В письмах от 23.10.2018 №01-14/235, 21.11.2018 №01-15/267 Совет депутатов уведомил Хакасское УФАС России о соблюдении им требований Закона о защите конкуренции при принятии решений о внесении изменений в бюджет муниципального образования на 2018 год.

При таких обстоятельствах арбитражный суд полагает, что оспариваемое предупреждение соответствует целям его принятия, поскольку пресекает в максимально кроткие сроки и с наименьшими затратами нарушения Закона о защите конкуренции, предоставляет Совету депутатов возможность избежать последующих административных процедур при выполнении предупреждения.

Принятые в предупреждении меры соразмерны, необходимы и достаточны. Предупреждение изложено в доступной форме, понятной для восприятия и содержит чёткие для исполнения указания.

Доказательств отсутствия реальной возможности прекратить действия (бездействия), которые содержат указанные в предупреждении признаки нарушения антимонопольного законодательства Советом депутатов не приведено.

На основании изложенного предупреждение Хакасского УФАС России от 21.09.2018 подлежит признанию законным в связи с его соответствием положениям Закона о защите конкуренции, в удовлетворении требований заявителя следует отказать.

Государственная пошлина составляет 3000 руб. Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относится на заявителя. Поскольку орган местного самоуправления в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождён от уплаты государственной пошлины, её взыскание по настоящему делу не производится.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Отказать Совету депутатов города Абакана в удовлетворении заявления о признании незаконным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия от 21 сентября 2018 года №19-П-18 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в связи с его соответствием Федеральному закону от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Настоящее решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия путём подачи апелляционной жалобы в Третий арбитражный апелляционный суд. Апелляционная жалоба подаётся через Арбитражный суд Республики Хакасия.

Судья Н.М. Зайцева