Гражданский кодекс часть 1

к Контрольно-счётной палате Республики Хакасия (ИНН 1901072740, ОГРН 1061901031389) о признании недействительным представления от 24 января 2020 года № 02-03/49,

о признании недействительными результатов проверки, оформленных актом от 06 декабря 2019 года № 46,

при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Финансового управления Администрации муниципального образования Ширинский район (ИНН 1911005710, ОГРН 1031900881077), Министерства финансов Республики Хакасия (ИНН 1901019947, ОГРН 1021900521785).

В судебном заседании 09 июня 2021 года принимали участие представители:

Администрации муниципального образования Ширинский район – Феоктистова Е.А. на основании доверенности от 11 января 2021 года, диплома;

Контрольно-счётной палаты Республики Хакасия – Могилина Е.Ю. на основании доверенности от 11 января 2021 года № 01-17/5, диплома, Казакова О.Б. на основании доверенности от 11 января 2021 года № 01-17/4;

Финансового управления Администрации муниципального образования Ширинский район – руководитель Шаманская Л.М. (распоряжение от 14 апреля 2003 года № 84-п).

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв до 16 июня 2021 года. Информация о перерыве в порядке статьи 121 названного Кодекса размещена на официальном сайте Арбитражного суда Республики Хакасия и в информационном ресурсе «Картотека арбитражных дел» в сети Интернет.

В судебном заседании после перерыва приняли участие представители:

Контрольно-счётной палаты Республики Хакасия – Могилина Е.Ю. на основании доверенности от 11 января 2021 года № 01-17/5, диплома;

Администрация муниципального образования Ширинский район (далее –администрация Ширинского района) обратилась в арбитражный суд к Контрольно-счётной палате Республики Хакасия (далее – КСП Хакасии, контрольный орган) с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительными представления от 24 января 2020 года № 02-03/49 и результатов проверки, оформленных актом от 06 декабря 2019 года № 46.

Определением арбитражного суда от 04 марта 2020 года в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Финансовое управление Администрации муниципального образования Ширинский район (далее – ФУ Ширинского района, финансовое управление).

Определением от 05 июня 2020 года, в соответствии с вышеуказанной нормой, к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство финансов Республики Хакасия (далее – Минфин Хакасии, министерство).

Протокольным определением от 26 мая 2021 года судебное заседание отложено на 09 июня 2021 года, в заседании суда объявлялся перерыв до 16 июня 2021 года.

Судебный акт в соответствии со статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации опубликован на официальном сайте арбитражного суда и в информационном ресурсе «Картотека арбитражных дел» в сети Интернет.

Руководствуясь частью 6 статьи 121, статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд признал Минфин Хакасии надлежащим образом извещенным о дате, времени и месте судебного заседания, в том числе после перерыва, и рассмотрел дело в отсутствие представителей названного лица.

До заседания суда от КСП Хакасии поступили дополнительные пояснения и документы по делу.

В судебном заседании представитель администрации настаивала на требованиях с учетом уточнения по обстоятельствам и доводам, изложенным в заявлении и дополнительных пояснениях, доказательствам, представленным в материалы дела.

Представители КСП Хакасии требований не признали, по доводам, изложенным ранее, дали пояснения на вопросы суда и представителей заявителя и третьего лица.

Представитель финансового управления полагала требования заявителя обоснованными по доводам, изложенным в отзыве и дополнениях к нему, дала пояснения по обстоятельствам дела.

Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, арбитражный суд установил следующее.

Между Минфином Хакасии и администрацией муниципального образования Ширинский район (получатель) 17 октября 2018 года заключено соглашение № 5-13, предметом которого является предоставление Минфином Хакасии получателю в 2018 году в рамках государственной программы «Повышение эффективности управления общественными (государственными и муниципальными финансами Республики Хакасия на период до 2020 года», утвержденной постановлением Правительства Республики Хакасия от 31 октября 2014 года № 561), субсидии за счет средств республиканского бюджета Республики Хакасия на частичное погашение просроченной кредиторской задолженности, а также на компенсацию расходов местных бюджетов по оплате пени, штрафов и иных штрафных санкций в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации, начисленных в связи с несвоевременной оплатой страховых взносов во внебюджетные фонды (пенсионный фонд, фонд обязательного медицинского страхования, фонд социального страхования) за счет субвенций из республиканского бюджета Республики Хакасия на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных образовательных и общеобразовательных организациях (далее – Соглашение; т. 1 л.д.119-124).

Пунктом 1.2 Соглашения (с учетом дополнительного соглашения от 09 ноября 2018 года (далее – Дополнительное соглашение; т.1 л.д.125) установлено, что размер субсидий составляет 166 402 000 рублей.

КСП Хакасии на основании пункта 2.7 Плана работы Контрольно-счетной палаты Республики Хакасия на 2019 год, утвержденного председателем Контрольно-счетной палаты Республики Хакасия 29 января 2019 года, издано распоряжение от 25 июля 2019 года № 26-р о проведении экспертно-аналитического мероприятия «Проверка эффективности использования субсидий, выделяемых из республиканского бюджета Республики Хакасия бюджетам муниципальных образований Республики Хакасия на частичное погашение просроченной кредиторской задолженности в 2018 году» в срок с 25 июля 2019 года по 25 декабря 2019 года (т.3 л.д.27). Мероприятие назначено в соответствии с подпунктом 3 пункта 1 постановления Верховного Совета Республики Хакасия от 12 декабря 2018 года № 121-4 «О поручениях Верховного Совета Республики Хакасия по проведению контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Контрольно-счетной плате Республики Хакасия в 2019 году» (т.3 л.д.15).

Уведомлением от 25 июля 2019 года № 01-30/40 (т.3 л.д.28) КСП Хакасии известило глав муниципальных районов, в том числе главу муниципального образования Ширинский район, о проведении названного экспертно-аналитического мероприятия в период с 25 июля 2019 года по 25 декабря 2019 года.

По результатам мероприятия составлен акт от 06 декабря 2019 года № 46 (т.2 л.д.113-128).

Администрация Ширинского района, не согласившись с выводами, изложенными в акте от 06 декабря 2019 года № 46, направило КСП Хакасии возражения от 25 декабря 2019 года № 3666 (т.3 л.д.48).

КСП Хакасии на представленные администрацией возражения на акт проверки составило заключение (т.1 л.д.49-56).

24 января 2020 года КСП Хакасии главе муниципального образования Ширинский район выдано представление (т.1 л.д.73-74), в котором отражены следующие нарушения и недостатки, выявленные в ходе названного выше мероприятия:

- постановлением администрации МО Ширинский район от 24 декабря 2018 года № 345 субсидии из республиканского бюджета Республики Хакасия на частичное погашение просроченной кредиторской задолженности перераспределены четырем главным распорядителям бюджетных средств МО Ширинский район за счет уменьшения субсидии бюджетам поселений на 3 490 000 рублей и Управлению образования администрации МО Ширинский район на 4 196 400 рублей;

- в нарушение статьи 38, пункта 1 части 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации и условий заключенного с Министерством финансов Республики Хакасия Дополнительного соглашения администрацией Ширинского района субсидии из республиканского бюджета Республики Хакасия на частичное погашение просроченной кредиторской задолженности, предусмотренные 13-ти поселениям МО Ширинский район в общей сумме 3 490 000 рублей, направлены главным распорядителем бюджетных средств МО Ширинский район;

- в нарушение статьи 38, пункта 1 части 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации и условий заключенных с Министерством финансов Республики Хакасия Соглашения и Дополнительного соглашения администрацией Ширинского района за счет средств субсидии из республиканского бюджета Республики Хакасия на частичное погашение просроченной кредиторской задолженности произведена оплата текущих денежных обязательств, принятых после 01 октября 2018 года на общую сумму 1 905 900 рублей, в том числе:

ПАО «МРСК Сибири» по муниципальному контракту от 19 июня 2018 года № М42830 за электроэнергию за ноябрь на сумму 86 900 рублей;

индивидуальному предпринимателю Зуевой Т.Е. по муниципальному контракту от 03 декабря 2018 года № 22 за работы по замене окон в здании администрации Ширинского района на сумму 168 800 рублей;

ООО «СКС-Консалтинг» по муниципальному контракту от 03 декабря 2018 года № 21 на капитальный ремонт кровли и помещений автогаража администрации Ширинского района на сумму 1 440 900 рублей;

пени за несвоевременную уплату налогов и сборов на общую сумму 69 300 рублей;

административного штрафа в соответствии со статьей 17.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по постановлению от 18 июня 2018 года, согласно распоряжению администрации Ширинского района от 13 ноября 2018 года № 205-р.

Представлением от 24 января 2020 года № 02-03/49 главе муниципального образования Ширинский район предложено:

- провести проверки по каждому выявленному факту нарушения законодательства Российской Федерации и Республики Хакасия, по результатам которых рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц, допустивших указанные нарушения;

- принять меры по устранению выявленных нарушений и недостатков, а также причин и условий, способствовавших их совершению;

- исполнять условия Соглашений, заключенных органами исполнительной власти Республики Хакасия строго в соответствии с требованиями нормативных правовых актов Российской Федерации и Республики Хакасия.

Не согласившись с результатами мероприятия, оформленными актом от 06 декабря 2019 года № 46, и представлением от 24 января 2020 года № 02-03/49, администрация Ширинского района в установленный законом срок обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Дело рассмотрено по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Оценив в совокупности в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в материалах дела документы, пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

Из положений части 1 статьи 198, части 1 статьи 199, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для удовлетворения требований заявителя необходимо одновременное наличие двух обязательных условий: оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возложена частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на орган или лицо, принявшие оспариваемый ненормативный правовый акт; факт нарушения оспариваемым актом прав и законных интересов субъекта предпринимательской и иной экономической деятельности – на заявителя.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе, об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Под ненормативным правовым актом, который в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

Властное предписание, содержащееся в ненормативном правовом акте, направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определённых лиц. Обязательность исполнения властного предписания - один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий. Они не могут затронуть прав и законных интересов лиц.

Оценив содержание оспариваемого в рамках настоящего дела акта от 06 декабря 2019 года № 46 (результаты мероприятия, оформленные оспариваемым актом), арбитражный суд пришел к выводу о том, что требование заявителя в указанной части не может быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде, поскольку акт (и его содержание) не обладает вышеуказанными признаками ненормативного правового акта: не подписан руководителем КСП Хакасии, не содержит властно-распорядительных предписаний, выданных уполномоченным на то лицом, и влекущих для заявителя юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не отменяет никакие права и обязанности администрации Ширинского района, не определяет меру ответственности.

Акт от 06 декабря 2019 года № 46, в котором отражены оспариваемые заявителем результаты экспертно-аналитического мероприятия применительно к администрации Ширинского района, является материальным оформлением результатов проведенного мероприятия, носит информационный (содержит информацию о выявленных КСП Хакасии нарушениях) и рекомендательный характер.

В силу части 1 статьи 3 Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ) контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона № 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

Согласно части 3 статьи 10 Закона № 6-ФЗ при проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетным органом составляются отчет или заключение.

Вышеизложенные положения закреплены в Законе Республики Хакасия от 30 сентября 2011 года № 82-ЗРХ «О контрольно-счетной плате Республики Хакасия» (далее – Закон № 82-ЗРХ).

Как следует из материалов дела и пояснений сторон, КСП Хакасии проведено экспертно-аналитическое мероприятие, одним из объектов которого выступила администрация Ширинского района. В силу вышеприведенных положений результатом данного мероприятия являются отчет или заключение.

Согласно пояснениям представителей КСП Хакасии со ссылкой на Стандарт внешнего государственного финансового контроля СФК 1-2 «Общие правила проведения экспертно-аналитического мероприятия», утвержденного КСП Хакасии приказом от 15 февраля 2019 года № 01-05/4ос, в рассматриваемой ситуации оспариваемый акт относится к рабочей документации основного этапа экспертно-аналитического мероприятия, составлен проверяющими лицами в целях фиксации хода исследования, закрепления полученной информации и выводов проверяющих.

Данные пояснения подтверждаются представленными в материалы дела нормативными документами, в том числе указанным КСП Хакасии.

Из анализа вышеприведенных нормативных актов, а также положений Регламента Контрольно-счетной палаты Республики Хакасия, утвержденного решением Коллегии КСП Хакасии от 27 апреля 2018 года (т.3 л.д.16-26), не следует возможность обжалования акта, составленного специалистом контрольно-счетного органа в ходе экспертно-аналитического мероприятия, в судебном порядке.

В этой связи, содержащиеся в акте от 06 декабря 2019 года № 46 выводы и предложения, обращенные к проверяемому лицу – администрации Ширинского района, сами по себе не могут носить властно-распорядительного характера и влечь для этого лица каких-либо правовых последствий.

На основании изложенного судом отклоняются доводы заявителя в части оспаривания результатов мероприятия, оформленных актом от 06 декабря 2019 года № 46 (фактически акта от 06 декабря 2019 года № 46), поскольку они основаны на неверном толковании норм права.

Таким образом, на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации производство по заявлению в части признания недействительными результатов мероприятия, оформленных актом от 06 декабря 2019 года № 46, подлежит прекращению.

Относительно требования о признании недействительным представления от 24 января 2020 года № 02-03/49, рассмотренного в порядке статьи 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из приведенного положения следует, что в предмет доказывания в обязательном порядке включается установление наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения.

Пунктом 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, осуществляется государственный (муниципальный) финансовый контроль.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля) (пункт 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Объектами государственного (муниципального) финансового контроля (далее - объекты контроля) являются главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов соответствующего бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита соответствующего бюджета (пункт 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В пункте 2.1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплено, что государственный финансовый контроль за соблюдением целей, порядка и условий предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) об их предоставлении и условий контрактов (договоров, соглашений), источником финансового обеспечения (софинансирования) которых являются указанные межбюджетные трансферты, осуществляется контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации и органом государственного финансового контроля, являющимся органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в отношении, в том числе финансовых органов и главных администраторов (администраторов) средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации, которому предоставлены межбюджетные субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, а также юридических и физических лиц, индивидуальных предпринимателей (с учетом положений пункта 2 настоящей статьи), которым предоставлены средства из этого бюджета.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено настоящим Кодексом.

В силу подпунктов 1, 3.1 пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных настоящим Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

Из материалов дела следует, что 30 июля 2019 года должностным лицом КСП Хакасии утверждена программа проведения экспертно-аналитического мероприятия «Проверка эффективности использования субсидий, выделяемых из республиканского бюджета Республики Хакасия бюджетам муниципальных образований Республики Хакасия на частичное погашение просроченной кредиторской задолженности в 2018 году».

В предмет экспертно-аналитического мероприятия, в число прочего включены: деятельность органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Хакасия по использованию средств субсидий, выделенных из республиканского бюджета Республики Хакасия в 2018 году на частичное погашение просроченной кредиторской задолженности; документы, подтверждающие предоставление и целевое расходование субсидий бюджетам муниципальных образований Республики Хакасия на частичное погашение просроченной кредиторской задолженности.

Одной из целей экспертно-аналитического мероприятия является проведение оценки эффективности использования субсидий, выделенных из республиканского бюджета Республики Хакасия бюджетам муниципальных образований Республики Хакасия на частичное погашение просроченной кредиторской задолженности.

Соответственно, в качестве объекта проверки в данном случае выступают субъекты, получившие средства бюджета Республики Хакасия на указанные цели.

Соглашение от 17 сентября 2018 года № 5-13 и дополнительное соглашение от 09 ноября 2018 года № 7-13 о предоставлении муниципальному образованию Ширинский район субсидии из республиканского бюджета Республики Хакасия бюджетам на частичное погашение просроченной кредиторской задолженности заключено между Минфином Хакасии и Администрацией муниципального образования Ширинский район. Данными документами закреплено распределение средств субсидии сельским поселениям Ширинского района.

Учитывая изложенное, администрация Ширинского района обоснованно указана в качестве объекта экспертно-аналитического мероприятия.

Полномочия органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля определены в статье 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, к которым отнесены: проведение проверок, ревизий, анализов, обследований, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 05 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»; направление объектам контроля представлений, предписаний. При этом порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Согласно пункту 3.1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 05 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В силу статьи 9 Закона № 6-ФЗ к основным полномочиям контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации отнесены, в том числе контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, а также проверка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации; подготовка информации о ходе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Как уже указывалось, внешний государственный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. При проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетным органом составляются отчет или заключение (части 1, 3 статьи 10 Закона № 6-ФЗ).

Частью 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ предусмотрено, что контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Эти же положения закреплены в положениях статей 10 и 18 Закона № 82-ЗРХ.

Таким образом, в силу положений федерального закона и закона субъекта Российской Федерации представления контрольно-счетным органом может выноситься только по результатам контрольного мероприятия.

Положениями частей 1, 2, 4 статьи 11 Закона № 6-ФЗ предусмотрено, что контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего государственного и муниципального финансового контроля руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются контрольно-счетными органами в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий субъектов Российской Федерации или муниципальных образований - в соответствии с общими требованиями, утвержденными Счетной палатой Российской Федерации и (или) контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации.

Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля контрольно-счетных органов не могут противоречить законодательству Российской Федерации и (или) законодательству субъектов Российской Федерации.

Аналогичные положения закреплены в статье 11 Закона № 82-ЗРХ.

Общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, утверждены Коллегией Счетной палаты Российской Федерации протоколом от 17 октября 2014 года № 47К (993)) (далее – Общие требования № 47К).

Согласно пункту 2.1 Общих требований № 47К стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий (далее - стандарты контрольно-счетных органов) - это внутренние нормативные документы, определяющие характеристики, правила и процедуры организации и осуществления деятельности контрольно-счетных органов по проведению контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и (или) требования к их результатам.

Применение стандартов контрольно-счетных органов, разработанных в соответствии с Общими требованиями, призвано обеспечить, в том числе применение унифицированных требований к подготовке, проведению контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и оформлению их результатов (исходя из целей, указанных в пункте 1.2 Общих требований).

Согласно пункту 1.6 Общих требований № 47К контрольно-счетные органы при подготовке и утверждении стандартов внешнего государственного и муниципального финансового контроля вправе использовать стандарты Счетной палаты Российской Федерации.

Постановлением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 20 октября 2017 года 12ПК утвержден Стандарт внешнего государственного аудита (контроля) «СГА 102. Общие правила проведения экспертно-аналитических мероприятий» (далее – Стандарт СГА 102).

Согласно пункту 2.2 Стандарта СГА 102 экспертно-аналитическое мероприятие должно отвечать следующим требованиям:

экспертно-аналитическое мероприятие проводится на основании плана работы Счетной палаты на соответствующий год;

экспертно-аналитическое мероприятие проводится в соответствии с программой его проведения, утвержденной в установленном порядке;

по результатам экспертно-аналитического мероприятия оформляется отчет, который в установленном порядке представляется на рассмотрение Коллегии Счетной палаты.

Задачами экспертно-аналитического мероприятия являются: исследование актуальных проблем финансовой системы Российской Федерации, формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; исследование причин и последствий нарушений и недостатков, выявленных по результатам ранее проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий (пункт 2.3 Стандарта СГА 102).

Пунктом 2.6 Стандарта СГА 102 закреплено, что проведение экспертно-аналитического мероприятия осуществляется с применением таких методов осуществления деятельности Счетной палаты, как анализ, обследование, мониторинг, либо их сочетания в зависимости от предмета и целей экспертно-аналитического мероприятия.

Согласно пунктам 3.1 и 3.2 Стандарта СГА 102 экспертно-аналитическое мероприятие включает следующие этапы, каждый из которых характеризуется выполнением определенных задач: подготовительный этап экспертно-аналитического мероприятия; основной этап экспертно-аналитического мероприятия; заключительный этап экспертно-аналитического мероприятия.

Подготовительный этап экспертно-аналитического мероприятия осуществляется в целях предварительного изучения предмета и объектов мероприятия, подготовки программы и рабочего плана его проведения.

Основной этап экспертно-аналитического мероприятия заключается в непосредственном исследовании его предмета, по результатам которого оформляется заключение.

На заключительном этапе экспертно-аналитического мероприятия формируются выводы, подготавливаются предложения (рекомендации), оформляется и представляется на рассмотрение Коллегии Счетной палаты отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия.

В соответствии с пунктом 3.13 Стандарта СГА 102 в ходе проведения экспертно-аналитического мероприятия формируется рабочая документация, к которой относятся документы (их копии) и иные материалы, получаемые от должностных лиц объекта экспертно-аналитического мероприятия, других органов и организаций по запросам Счетной палаты, документы (аналитические справки, расчеты и т.п.), подготовленные и подписанные инспекторами и иными сотрудниками аппарата Счетной палаты самостоятельно на основе собранных фактических данных и информации, документы и материалы, подготовленные внешними экспертами, а также информация в электронном виде, полученная из государственных информационных систем.

В состав рабочей документации включаются документы и материалы, в том числе заключения и аналитические записки, послужившие основанием для формирования выводов, содержащихся в отчете о результатах экспертно-аналитического мероприятия.

Основной этап экспертно-аналитического мероприятия заключается в сборе и анализе фактических данных и информации о предмете мероприятия, в непосредственном исследовании предмета экспертно-аналитического мероприятия в соответствии с целями и вопросами, содержащимися в программе (единой программе) его проведения. Результатом проведения данного этапа являются оформление заключения по результатам анализа или обследования и рабочая документация (пункт 5.1 Стандарта СГА 102).

По результатам исследования предмета экспертно-аналитического мероприятия руководитель экспертно-аналитического мероприятия организует подготовку заключения, на основании рабочей документации, в том числе с учетом подготовленных аналитических справок (пункт 5.7 Стандарта СГА 102).

В пункте 5.8 Стандарта СГА 102 предусмотрено, что в случаях если в ходе сбора фактических данных и информации, необходимых для проведения экспертно-аналитического мероприятия, изучения, обследования и анализа вопросов, включенных в программу и рабочий план проведения экспертно-аналитического мероприятия, будут установлены признаки нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности объектов экспертно-аналитического мероприятия, то такие сведения и факты отражаются исполнителями в аналитической справке и заключении непосредственно после изложения материала по вопросам мероприятия.

Пояснения руководителей объектов экспертно-аналитического мероприятия в отношении отраженных в заключении признаков нарушений могут учитываться при составлении отчета о результатах экспертно-аналитического мероприятия.

В разделе 6 Стандарта СГА 102 урегулирован порядок проведения заключительного этапа экспертно-аналитического мероприятия, который состоит в подготовке на основе фактических данных и информации, зафиксированных в аналитических справках и заключениях, оформленных в ходе экспертно-аналитического мероприятия, выводов и предложений (рекомендаций), которые отражаются в отчете о результатах экспертно-аналитического мероприятия и других документах, подготавливаемых по результатам экспертно-аналитического мероприятия, в частности, в карте предложений (рекомендаций), в сопроводительных письмах к отчету, в информационных письмах в адрес объектов экспертно-аналитического мероприятия, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, заинтересованных руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций.

Как установлено арбитражным судом и следует из пояснений КСП Хакасии (т. 8 л.д.61-64), приказом КСП Хакасии от 15 февраля 2019 года № 01-05/4ос утвержден Стандарт внешнего государственного финансового контроля «СФК 1-2. Общие правила проведения экспертно-аналитического мероприятия» (далее – Стандарт СФК 1-2; опубликован на официальном сайте КСП Хакасии по адресу: http://ksp19.ru/деятельность/стандарты-и-рекомендации; т.9 л.д.100-111), который разработан с учетом вышеприведенных положений, в том числе Общих требований № 47К, Стандарта СГА 102, Типового стандарта внешнего государственного (муниципального) финансового контроля «Проведение экспертно-аналитического мероприятия», рекомендованного решением Президиума Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации 03 июня 2015 года протокол № 2-ПКСО (далее – Типовой стандарт; т.9 л.д.38-42).

В пункте 2.4 Типового стандарта установлено, что целями экспертно-аналитического мероприятия могут являться:

- определение эффективности использования средств бюджета субъекта РФ (местного бюджета), социально-экономического эффекта от реализации государственных (муниципальных) программ;

- определение эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ (муниципальных образований) и иных бюджетополучателей;

- определение эффективности использования государственной собственности субъекта РФ (муниципальной собственности);

- определение уровня финансовой обеспеченности проектов государственных программ субъекта РФ (муниципальных программ), иных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы формирования и исполнения бюджета субъекта РФ (местного бюджета), бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования;

- выявление последствий реализации законов и принимаемых в их исполнение нормативных правовых актов для формирования доходов и расходования бюджетных (внебюджетных) средств, а также использования государственной собственности субъекта РФ (муниципальной собственности);

- подготовка предложений по устранению выявленных нарушений и недостатков, совершенствованию законодательства, бюджетного процесса, межбюджетных отношений и другим вопросам;

- подготовка предложений по сокращению неэффективных расходов, увеличение налоговых и неналоговых поступлений в бюджет субъекта РФ (местный бюджет), в бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхования;

- содействие созданию условий для противодействия коррупционным проявлениям;

- иные цели, предусмотренные бюджетным законодательством.

В разделе 5 Типового стандарта закреплен соответствующий целям порядок оформления результатов экспертно-аналитического мероприятия на заключительном этапе, согласно которому осуществляется подготовка заключения (отчета) о результатах такого мероприятия. Отчет (заключение) о результатах экспертно-аналитического мероприятия в порядке, установленном контрольно-счетным органом, направляется в уполномоченные государственные органы власти субъекта РФ (органы местного самоуправления), иные органы и организации. Объектам мероприятия, органам государственной власти субъекта РФ, органам местного самоуправления, учреждениям и иным организациям могут быть направлены информационные письма, содержащие выводы и предложения, сформулированные по итогам мероприятия. Информационные письма могут содержать положение о необходимости информирования контрольно-счетного органа о результатах их рассмотрения.

Положения, закрепленные в Стандарте СФК 1-2, корреспондируют данным правовым актам, в том числе в части подготавливаемых документов по результатам экспертно-аналитического мероприятия, а именно отчета о его результатах, сопроводительных писем в Верховный Совет Республики Хакасия и Главе Республики Хакасия – Председателю Правительства Республики Хакасия, проекта информационной справки по результатам проведения экспертно-аналитического мероприятия.

Таким образом, приведенными положениями не предусмотрено внесения контрольно-счетным органом представления по результатам экспертно-аналитического мероприятия.

В отличие от экспертно-аналитического мероприятия нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок проведения контрольно-счетными органами контрольного мероприятия, предусмотрена возможность внесения представления по результатам такой формы контроля (статья 16 Закона № 6-ФЗ, статья 18 Закона № 82-ЗРХ, Стандарт внешнего государственного финансового контроля «СФК 1-1. Общие правила проведения контрольного мероприятия», утвержденный приказом КСП Хакасии от 15 февраля 2019 года № 01-05/4ос и опубликованный на официальном сайте КСП Хакасии по адресу: http://ksp19.ru/деятельность/стандарты-и-рекомендации (т.9 л.д.70-98).

В ходе судебного разбирательства представителями КСП Хакасии, не оспаривая того, что по результатам экспертно-аналитического мероприятия составляется отчет или заключение, указали, что в данном случае оспариваемое представление является итоговым документом, не порождающим для заявителя каких-либо последствий.

При указанных обстоятельствах, арбитражный суд приходит к выводу о том, что в рассматриваемой ситуации внесение объекту экспертно-аналитического мероприятия оспариваемого представления КСП Хакасии осуществлено с превышением предоставленных полномочий.

Суд не может принять во внимание ссылку КСП Хакасии на положения статьи 17 Регламента Контрольно-счетной палаты Республики Хакасия, утвержденного решением Коллегии КСП Хакасии от 27 апреля 2018 года (далее – Регламент КСП Хакасии), согласно которой контрольно-счетная палата вносит представления по результатам проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Регламент КСП Хакасии утвержден во исполнение Закона № 6-ФЗ и Закона № 82-ЗРХ и регулирует вопросы внутренней деятельности контрольно-счетного органа.

Как нормативный акт Регламент КСП Хакасии не может расширять либо ограничивать применение норм, закрепленных в вышеуказанных законах.

В силу положений статьи 11 Закона № 6-ФЗ, статьи 11 Закона № 82-ЗРХ при осуществлении внешнего государственного финансового контроля, в том числе в форме экспертно-аналитического мероприятия, Контрольно-счетная палата Республики Хакасия руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством Республики Хакасия, а также стандартами внешнего государственного финансового контроля.

Учитывая изложенное, а также то, что положениями части 1 статьи 16 закона № 6-ФЗ, части 1 статьи 18 Закона № 82-ЗРХ не предусмотрено внесение контрольно-счетным органом представлений по результатам экспертно-аналитического мероприятия, арбитражный суд полагает, что в рассматриваемой ситуации абзац первый статьи 17 Регламента КСП Хакасии применению не подлежит.

Суд находит необоснованным довод КСП Хакасии о том, что оспариваемое представление не нарушает прав и законных интересов заявителя, поскольку не порождает для заявителя правовые последствия, не обязывает его к действенным и ощутимым мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере.

Согласно частям 2, 3 статьи 16 Закона № 6-ФЗ представление контрольно-счетного органа подписывается председателем контрольно-счетного органа либо его заместителем. Законом субъекта Российской Федерации или муниципальным нормативным правовым актом право подписывать представление контрольно-счетного органа может быть предоставлено также аудиторам.

Органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

Частями 2, 3 статьи 18 Закона № 82-ЗРХ закреплено, что представление Контрольно-счетной палаты Республики Хакасия подписывается председателем Контрольно-счетной палаты Республики Хакасия либо заместителем председателя - аудитором Контрольно-счетной палаты Республики Хакасия.

Органы государственной власти и государственные органы Республики Хакасия, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме Контрольно-счетную палату Республики Хакасия о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

В представлении от 24 января 2020 года № 02-03/49 содержится вывод контрольно-счетного органа о том, что администрацией Ширинского района не обеспечено соблюдение условий, целей и порядка, установленных Соглашением и Дополнительным соглашением с Минфином Хакасии при получении межбюджетного трансферта, что в соответствии со статьей 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации является нецелевым использованием бюджетных средств.

В представлении главе муниципального образования Ширинский район предложено:

Представление подписано председателем КСП Хакасии.

В силу вышеприведенных документов, администрация Ширинского района обязана рассмотреть данное представление в течение одного месяца и уведомить в письменной форме КСП Хакасии о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

Таким образом, оспариваемое представление контрольно-счетного органа обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку, являясь документом, предлагающим лицу исправить допущенные нарушения на определенном этапе и при определенных результатах финансового контроля, порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к действенным и ощутимым мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, создает очевидные препятствия для осуществления экономической деятельности, затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов.

Характер данного представления, вынесенного по результатам экспертного-аналитического мероприятия, не означает его сугубо информационный характер и не исключает для заявителя перспективу восстановления прав в судебном порядке, а для компетентных органов государственной власти столь же значимую перспективу судебной защиты интересов субъекта Российской Федерации (по факту отсутствия должной реакции администрации на оспариваемое представление).

Как было указано, представление выдано по результатам финансового контроля с целью последовательной и эффективной реализации требований бюджетного законодательства; представляет собой вмешательство государственного органа в деятельность субъекта, и является частью государственного механизма по поддержанию дисциплины в области государственного управления. Такая реализация может предполагать правовую природу рассматриваемого представления контрольно-счетного органа только как акта властного органа, обязательного к исполнению.

Неисполнение в установленный срок представления органа государственного финансового контроля влечет привлечение к административной ответственности на основании статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Выносимые органами государственного (муниципального) финансового контроля представления содержат властные предписания, то есть создают, порождают и изменяют правоотношения, характеризуется принудительным воздействием на действие проверяемого лица, то есть содержат меры государственного принуждения. Отсюда следует, что представление является властным предписанием, затрагивающим права и законные интересы проверяемого лица, в том числе по отношению к иным лицам.

Указание на то, что перечисленные в представлении меры предлагается исполнить, а не требуется, при наличии ссылки на Закон № 82-ЗРХ, также не свидетельствует об информативном характере данного документа.

В случае, если при проведении финансового контроля контрольно-счетным органом выявлены нарушения, требующие безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, контрольный орган вправе направить в проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание (часть 4 статьи 16 Закона № 6-ФЗ, часть 4 статьи 18 Закона № 82-ЗРХ).

В рассматриваемом случае КСП Хакасии не указало, что выявленные нарушения требовали принятия безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению. Напротив, указали, что оспариваемое представление не обязывает заявителя к действенным и ощутимым мерам, носит информативный и предупредительный характер на недопущение подобных нарушений в будущем.

Вместе с тем названным целям может служить направление объекту контроля информационного письма с указанием на предоставление контрольно-счетному органу результатов его рассмотрения.

Учитывая принятие контрольно-счетной палатой оспариваемого представления по результатам экспертно-аналитического мероприятия, не предполагающим его вынесения в качестве итогового документа, с превышением предоставленных полномочий, что повлекло нарушение прав и законных интересов заявителя, арбитражный суд находит подлежащим удовлетворению требование Администрации Ширинского района о признании недействительным представления от 24 января 2020 года № 02-03/49, в связи с его не соответствием положениям Закона № 6-ФЗ, Закона № 82-ЗРХ.

Заявителем при обращении в суд государственная пошлина не уплачивалась, в связи с чем вопрос о возвращении заявителю государственной пошлины в части прекращения производства по рассмотрению заявления о признании недействительными результатов проверки, оформленных актом от 06 декабря 2019 года № 46, судом не рассматривается.

Государственная пошлина по делу составляет 3000 рублей за рассмотрение заявления о признании недействительным представления от 24 января 2020 года № 02-03/49.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственная пошлина относится на КСП Хакасии. Поскольку контрольно-счетный орган в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от уплаты государственной пошлины, она по настоящему делу не взыскивается.

Руководствуясь статьями 150, 151, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

1. Прекратить производство по делу № А74-1939/2020 в части требования о признании недействительными результатов мероприятия, оформленных актом Контрольно-счётной палаты Республики Хакасия от 06 декабря 2019 года № 46.

2. Удовлетворить заявление администрации муниципального образования Ширинский район в части требования о признании недействительным представления Контрольно-счётной палаты Республики Хакасия от 24 января 2020 года № 02-03/49.

Признать недействительным представление Контрольно-счётной палаты Республики Хакасия от 24 января 2020 года № 02-03/49, как не соответствующего положениям Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Закона Республики Хакасия от 30 сентября 2011 года № 82-ЗРХ «О Контрольно-счетной палате Республики Хакасия».

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Третий арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия. Жалоба подаётся через Арбитражный суд Республики Хакасия.

Судья О.Е. Корякина