Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Республики Хакасия в составе судьи Н.М. Зайцевой, при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Е.В. Карамашевой,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению

Управления образования Администрации муниципального образования Ширинский район (ИНН 1911000840, ОГРН 1031900881121)

к Контрольно-счётной палате Республики Хакасия (ИНН 1901072740, ОГРН 1061901031389)

о признании недействительным представления от 21 января 2020 года №02-03/59 и результатов проверки, оформленных актом от 2 декабря 2019 года № 43,

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Финансового управления Администрации муниципального образования Ширинский район (ИНН 1911005710, ОГРН 1031900881077); Министерства финансов Республики Хакасия (ИНН 1901019947, ОГРН 1021900521785).

В судебном заседании 09.06.2021 арбитражный суд, руководствуясь статьёй 163 арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, объявил перерыв до 10 час. 00 мин. 17.06.2021.

В судебном заседании принимали участие:

от заявителя – Феоктистова Е.А. на основании доверенности от 15.01.2021, диплом, паспорт;

от Контрольно-счётной палаты Республики Хакасия (посредством веб-конференции)– Могилина Е.Ю. на основании доверенности от 11.01.2021, диплом, паспорт; Казакова О.Б. (до перерыва) на основании доверенности от 11.01.2021, паспорт;

руководитель Финансового управления Администрации муниципального образования Ширинский район – Шаманская Л.М. на основании распоряжения от 14.04.2003 №84-п, паспорт.

Управление образования Администрации муниципального образования Ширинский район (далее – управление образования) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Контрольно-счётной палате Республики Хакасия (далее – КСП РХ) о признании недействительными представления от 21 января 2020 года №02-03/59 и акта от 2 декабря 2019 года № 43.

Определением арбитражного суда от 05.03.2020 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Финансовое управление Администрации муниципального образования Ширинский район (далее – финансовое управление).

Определением арбитражного суда от 09.06.2020 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство финансов Республики Хакасия (далее – Минфин Хакасии).

Минфин Хакасии уполномоченного представителя в судебное заседание не направил, несмотря на то, что в силу части 1 статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) надлежащим образом извещён о месте и времени заседания суда.

Арбитражный суд в порядке статьи 156 АПК РФ рассмотрел дело в отсутствие представителя третьего лица – Минфина Хакасии.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал требования по доводам, изложенным в заявлении и дополнительных пояснения. До перерыва в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнил требование, просил признать недействительными представление от 21 января 2020 года №02-03/59 и результаты проверки, оформленные актом от 2 декабря 2019 года № 43. Протокольным определением арбитражный суд принял указанное уточнение требования и рассмотрел дело с учётом данного обстоятельства.

Представители КСП РХ просили в удовлетворении требования отказать по доводам, изложенным в отзыве на заявление и дополнениях к нему.

Представитель третьего лица - финансового управления поддержал позицию заявителя, сослался на доводы, изложенные в отзыве на заявление и дополнения к нему.

Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, арбитражный суд установил следующее.

Управление образования Администрации муниципального образования Ширинский район зарегистрировано в качестве юридического лица путём реорганизации в форме преобразования 15.05.2003 Межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы № 1 по Республике Хакасия (т2 л56).

17.10.2018 Минфином Хакасии с Администрацией муниципального образования Ширинский район (получатель) заключено соглашение № 5-13, предметом которого является предоставление Минфином Хакасии получателю в 2018 году в рамках государственной программы «Повышение эффективности управления общественными (государственными и муниципальными финансами Республики Хакасия на период до 2020 года», утверждённой постановлением Правительства Республики Хакасия от 31.10.2014 № 561, субсидии за счёт средств республиканского бюджета Республики Хакасия на частичное погашение просроченной кредиторской задолженности, а также на компенсацию расходов местных бюджетов по оплате пени, штрафов и иных штрафных санкций в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации, начисленных в связи с несвоевременной оплатой страховых взносов во внебюджетные фонды (пенсионный фонд, фонд обязательного медицинского страхования, фонд социального страхования) за счет субвенций из республиканского бюджета Республики Хакасия на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных образовательных и общеобразовательных организациях (пункт 1 соглашения, далее – соглашение, т1 л112-117).

Пунктом 1.2 соглашения № 5-13 (с учетом дополнительного соглашения от 09.11.2018 № 7-13, т1 л118)) установлено, что размер субсидий составляет 166 402 000 руб.

25.07.2019 КСП РХ на основании пункта 2.7. Плана работы Контрольно-счетной палаты Республики Хакасия на 2019 год, утвержденного председателем Контрольно-счетной палаты Республики Хакасия 29.01.2019, издано распоряжение № 26-р о проведении экспертно-аналитического мероприятия «Проверка эффективности использования субсидий, выделяемых из республиканского бюджета Республики Хакасия бюджетам муниципальных образований Республики Хакасия на частичное погашение просроченной кредиторской задолженности в 2018 году» в срок с 25.07.2019 по 25.12.2019 (т2 л95). Мероприятие назначено в соответствии с подпунктом 3 пункта 1 Постановления Верховного Совета Республики Хакасия от 12.12.2018 № 121-4 «О поручениях Верховного Совета Республики Хакасия по проведению контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Контрольно-счетной плате Республики Хакасия в 2019 году» (т2 л83).

Уведомлением от 23.10.2019 № 01-30/90 (т1 л17) КСП РХ известила управление образования о проведении в отношении последнего названного экспертно-аналитического мероприятия (далее – мероприятие) в период с 25.07.2019 по 25.12.2019.

По результатам мероприятия составлен акт от 02.12.2019 № 43 (т1 л19), который направлен управлению образования для ознакомления с сопроводительным письмом от 02.12.2019 №02-02/796 (т1 л18).

Управление образования, не согласившись с выводами, изложенными в акте от 02.12.2019 № 43, направило 09.12.2019 в КСП РХ возражения (т1 л43).

13.12.2019 КСП РХ на представленные управлением образования возражения от 09.12.2019 составлено заключение (т1 л45-56), которое направлено заявителю с сопроводительным письмом от 13.12.2019 (т1 л44).

24.01.2020 КСП РХ управлению образования выдано представление (т1 л57), в котором отражены следующие нарушения и недостатки, выявленные в ходе названной выше проверки:

-управлению образования выделены субсидии на софинансирование расходных обязательств муниципального образования в целях частичного погашения просроченной кредиторской задолженности на 10 397,6 тыс. рублей (в 14,4 раза) превышающие объем просроченной кредиторской задолженности учреждения. При этом просроченная кредиторская задолженность управления образования по состоянию на 01.01.2019 не погашена, что свидетельствует о направлении управлением образования части субсидий на оплату текущих платежей по своим денежным обязательствам или обязательствам подведомственных бюджетных учреждений (пункт 1 представления);

-в нарушение статьи 38, пункта 1 части 1 статьи 158 БК РФ и условий заключенных с Министерством финансов Республики Хакасия соглашений № 5-13, № 7-13 управлением образования за счет средств субсидии из республиканского бюджета Республики Хакасия на частичное погашение просроченной кредиторской задолженности произведена оплата текущих бюджетных обязательств, принятых после 01.10.2018, на общую сумму 8293,6 тыс. рублей (пункт 2 представления).

В представлении содержится вывод о том, что управлением образования не обеспечено соблюдение условий, целей и порядка, установленных при получении межбюджетного трансферта, что в соответствии со статьёй 306.4 Бюджетного кодекса Российской федерации является нецелевым использованием бюджетных средств.

Представлением от 24.01.2020 № 02-30/59 управлению образования предложено:

-провести проверки по каждому выявленному факту нарушения законодательства Российской Федерации и Республики Хакасия, по результатам которых рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц, допустивших указанные нарушения;

-принять меры по устранению выявленных нарушений и недостатков, а также причин и условий, способствовавших их совершению.

Не согласившись с актом от 02.12.2019 № 43 и представлением от 24.01.2020 №02-03/59, управление образования в установленный законом срок оспорило их в арбитражном суде.

Дело рассмотрено по правилам главы 24 АПК РФ.

Оценив в совокупности по правилам статьи 71 АПК РФ все имеющиеся в материалах дела документы, пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

Из положений части 1 статьи 198, части 1 статьи 199, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ следует, что для удовлетворения требований заявителя необходимо одновременное наличие двух обязательных условий: оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возложена частью 5 статьи 200 АПК РФ на орган или лицо, принявшие оспариваемый ненормативный правовый акт, факт нарушения оспариваемым актом прав и законных интересов субъекта предпринимательской и иной экономической деятельности – на заявителя.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе, об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Под ненормативным правовым актом, который в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

Властное предписание, содержащееся в ненормативном правовом акте, направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определённых лиц. Обязательность исполнения властного предписания - один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий. Они не могут затронуть прав и законных интересов лиц.

Оценив содержание оспариваемого в рамках настоящего спора акта, арбитражный суд пришёл к выводу о том, что требование заявителя о признании недействительными результатов проверки, оформленных актом от 02.12.2019 № 43, не может быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде, поскольку акт, в котором отражены результаты проверки, не обладает вышеуказанными признаками ненормативного правового акта: не подписан руководителем КСП РХ, не содержит властно-распорядительных предписаний, выданных уполномоченным на то лицом, и влекущих для заявителя юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не отменяет никакие права и обязанности управления образования, не определяет меру ответственности. Акт от 02.12.2019 № 43 является материальным оформлением результатов экспертно-аналитического мероприятия, содержит сведения о нарушениях, которые установлены в результате экспертно-аналитического мероприятия, носит информационный (содержит информацию о выявленных КСП РХ нарушениях) и рекомендательный характер.

В силу части 1 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ) контрольно-счётный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона № 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счётными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

Согласно части 3 статьи 10 Закона № 6-ФЗ при проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счётным органом составляются отчёт или заключение.

Вышеизложенные положения также закреплены в Законе Республики Хакасия от 30.09.2011 № 82-ЗРХ «О контрольно-счётной плате Республики Хакасия» (далее – Закон № 82-ЗРХ).

Как следует из материалов дела и пояснений сторон, КСП РХ проведено экспертно-аналитическое мероприятие, одним из объектов которого выступило управление образования. В силу вышеприведённых положений результатом данного мероприятия являются отчёт или заключение.

Согласно пояснениям представителей КСП РХ со ссылкой на Стандарт внешнего государственного финансового контроля СФК 1-2 «Общие правила проведения экспертно-аналитического мероприятия», утверждённого КСП Хакасии приказом от 15 февраля 2019 года № 01-05/4ос, в рассматриваемой ситуации оспариваемый акт относится к рабочей документации основного этапа экспертно-аналитического мероприятия, составлен проверяющими лицами в целях фиксации хода исследования, закрепления полученной информации и выводов проверяющих.

Данные пояснения подтверждаются представленными в материалы дела документами.

Из анализа вышеприведённых нормативных актов, а также положений Регламента Контрольно-счётной палаты Республики Хакасия, утверждённого решением Коллегии КСП РХ от 27 апреля 2018 года, не следует возможность обжалования в судебном порядке акта, составленного специалистом контрольно-счётного органа в ходе экспертно-аналитического мероприятия.

В этой связи, содержащиеся в акте от 02.12.2019 № 43 выводы и предложения, обращенные к проверяемому лицу – управлению образования, сами по себе не могут носить властно-распорядительного характера и влечь для этого лица каких-либо правовых последствий.

На основании изложенного судом отклоняются доводы заявителя в части оспаривания результатов проверки, оформленных актом от 02.12.2019 № 43 (то есть фактически самого акта), поскольку они основаны на неверном толковании норм права.

Таким образом, на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации производство по заявлению в части признания недействительными результатов проверки, оформленных актом от 02.12.2019 № 43, подлежит прекращению.

Относительно законности оспариваемого представления арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, в предмет доказывания по настоящему делу в обязательном порядке включается установление наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения.

Пунктом 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, осуществляется государственный (муниципальный) финансовый контроль.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля) (пункт 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Объектами государственного (муниципального) финансового контроля (далее - объекты контроля) являются главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов соответствующего бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита соответствующего бюджета (пункт 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В пункте 2.1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплено, что государственный финансовый контроль за соблюдением целей, порядка и условий предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) об их предоставлении и условий контрактов (договоров, соглашений), источником финансового обеспечения (софинансирования) которых являются указанные межбюджетные трансферты, осуществляется контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации и органом государственного финансового контроля, являющимся органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в отношении, в том числе финансовых органов и главных администраторов (администраторов) средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации, которому предоставлены межбюджетные субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, а также юридических и физических лиц, индивидуальных предпринимателей (с учетом положений пункта 2 настоящей статьи), которым предоставлены средства из этого бюджета.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено настоящим Кодексом.

В силу подпунктов 1, 3.1 пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных настоящим Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

Как следует из материалов дела, КСП РХ в соответствии с планом работы на 2019 год проведено экспертно-аналитическое мероприятие.

В предмет экспертно-аналитического мероприятия, в число прочего включены: деятельность органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Хакасия по использованию средств субсидий, выделенных из республиканского бюджета Республики Хакасия в 2018 году на частичное погашение просроченной кредиторской задолженности; документы, подтверждающие предоставление и целевое расходование субсидий бюджетам муниципальных образований Республики Хакасия на частичное погашение просроченной кредиторской задолженности.

Одной из целей экспертно-аналитического мероприятия является проведение оценки эффективности использования субсидий, выделенных из республиканского бюджета Республики Хакасия бюджетам муниципальных образований Республики Хакасия на частичное погашение просроченной кредиторской задолженности (т1 л19).

Соответственно, в качестве объекта проверки в данном случае выступают субъекты, получившие средства бюджета Республики Хакасия на указанные цели. В рассматриваемом деле – управление образования.

Полномочия органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля определены в статье 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, к которым отнесены: проведение проверок, ревизий, анализов, обследований, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 05 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»; направление объектам контроля представлений, предписаний. При этом порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Согласно пункту 3.1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В силу статьи 9 Закона № 6-ФЗ к основным полномочиям контрольно-счётного органа субъекта Российской Федерации отнесены, в том числе контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, а также проверка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации; подготовка информации о ходе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, о результатах проведённых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Как указано выше, внешний государственный финансовый контроль осуществляется контрольно-счётными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. При проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счётным органом составляются отчёт или заключение (части 1, 3 статьи 10 Закона № 6-ФЗ).

В соответствии со статьёй 16 Закона № 6-ФЗ контрольно-счётные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Аналогичные положения содержатся и в Законе № 82-ЗРХ.

Таким образом, в силу вышеуказанных положений федерального закона и закона субъекта Российской Федерации представление контрольно-счётным органом может выноситься только по результатам контрольного мероприятия.

Положениями частей 1, 2, 4 статьи 11 Закона № 6-ФЗ предусмотрено, что контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего государственного и муниципального финансового контроля руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются контрольно-счётными органами в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий субъектов Российской Федерации или муниципальных образований - в соответствии с общими требованиями, утверждёнными Счётной палатой Российской Федерации и (или) контрольно-счётным органом субъекта Российской Федерации.

Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля контрольно-счётных органов не могут противоречить законодательству Российской Федерации и (или) законодательству субъектов Российской Федерации.

Аналогичные положения закреплены и в статье 11 Закона № 82-ЗРХ.

Общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счётными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, утверждены Коллегией Счётной палаты Российской Федерации протоколом от 17 октября 2014 года № 47К (993)) (далее – Общие требования № 47К).

Согласно пункту 2.1 Общих требований № 47К стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий (далее - стандарты контрольно-счётных органов) - это внутренние нормативные документы, определяющие характеристики, правила и процедуры организации и осуществления деятельности контрольно-счётных органов по проведению контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и (или) требования к их результатам.

Применение стандартов контрольно-счётных органов, разработанных в соответствии с Общими требованиями, призвано обеспечить, в том числе применение унифицированных требований к подготовке, проведению контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и оформлению их результатов (исходя из целей, указанных в пункте 1.2 Общих требований).

Постановлением Коллегии Счётной палаты Российской Федерации от 20 октября 2017 года 12ПК утверждён Стандарт внешнего государственного аудита (контроля) «СГА 102. Общие правила проведения экспертно-аналитических мероприятий» (далее – Стандарт СГА 102).

Согласно пунктам 3.1 и 3.2 Стандарта СГА 102 экспертно-аналитическое мероприятие включает следующие этапы, каждый из которых характеризуется выполнением определенных задач: подготовительный этап экспертно-аналитического мероприятия; основной этап экспертно-аналитического мероприятия; заключительный этап экспертно-аналитического мероприятия.

Подготовительный этап экспертно-аналитического мероприятия осуществляется в целях предварительного изучения предмета и объектов мероприятия, подготовки программы и рабочего плана его проведения.

Основной этап экспертно-аналитического мероприятия заключается в непосредственном исследовании его предмета, по результатам которого оформляется заключение.

На заключительном этапе экспертно-аналитического мероприятия формируются выводы, подготавливаются предложения (рекомендации), оформляется и представляется на рассмотрение Коллегии Счетной палаты отчёт о результатах экспертно-аналитического мероприятия.

В соответствии с пунктом 3.13 Стандарта СГА 102 в ходе проведения экспертно-аналитического мероприятия формируется рабочая документация, к которой относятся документы (их копии) и иные материалы, получаемые от должностных лиц объекта экспертно-аналитического мероприятия, других органов и организаций по запросам Счетной палаты, документы (аналитические справки, расчеты и т.п.), подготовленные и подписанные инспекторами и иными сотрудниками аппарата Счетной палаты самостоятельно на основе собранных фактических данных и информации, документы и материалы, подготовленные внешними экспертами, а также информация в электронном виде, полученная из государственных информационных систем.

В состав рабочей документации включаются документы и материалы, в том числе заключения и аналитические записки, послужившие основанием для формирования выводов, содержащихся в отчете о результатах экспертно-аналитического мероприятия.

Основной этап экспертно-аналитического мероприятия заключается в сборе и анализе фактических данных и информации о предмете мероприятия, в непосредственном исследовании предмета экспертно-аналитического мероприятия в соответствии с целями и вопросами, содержащимися в программе (единой программе) его проведения. Результатом проведения данного этапа являются оформление заключения по результатам анализа или обследования и рабочая документация (пункт 5.1 Стандарта СГА 102).

По результатам исследования предмета экспертно-аналитического мероприятия руководитель экспертно-аналитического мероприятия организует подготовку заключения, на основании рабочей документации, в том числе с учётом подготовленных аналитических справок (пункт 5.7 Стандарта СГА 102).

В пункте 5.8 Стандарта СГА 102 предусмотрено, что в случаях если в ходе сбора фактических данных и информации, необходимых для проведения экспертно-аналитического мероприятия, изучения, обследования и анализа вопросов, включенных в программу и рабочий план проведения экспертно-аналитического мероприятия, будут установлены признаки нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности объектов экспертно-аналитического мероприятия, то такие сведения и факты отражаются исполнителями в аналитической справке и заключении непосредственно после изложения материала по вопросам мероприятия.

Пояснения руководителей объектов экспертно-аналитического мероприятия в отношении отражённых в заключении признаков нарушений могут учитываться при составлении отчёта о результатах экспертно-аналитического мероприятия.

В разделе 6 Стандарта СГА 102 урегулирован порядок проведения заключительного этапа экспертно-аналитического мероприятия, который состоит в подготовке на основе фактических данных и информации, зафиксированных в аналитических справках и заключениях, оформленных в ходе экспертно-аналитического мероприятия, выводов и предложений (рекомендаций), которые отражаются в отчёте о результатах экспертно-аналитического мероприятия и других документах, подготавливаемых по результатам экспертно-аналитического мероприятия, в частности, в карте предложений (рекомендаций), в сопроводительных письмах к отчёту, в информационных письмах в адрес объектов экспертно-аналитического мероприятия, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, заинтересованных руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций.

Как установлено арбитражным судом, приказом КСП РХ от 15.02.2019 № 01-05/4ос утверждён Стандарт внешнего государственного финансового контроля «СФК 1-2. Общие правила проведения экспертно-аналитического мероприятия» (далее – Стандарт СФК 1-2), который разработан с учетом вышеприведенных положений, в том числе Общих требований № 47К, Стандарта СГА 102 (опубликован на официальном сайте КСП Хакасии по адресу: http://ksp19.ru/деятельность/стандарты-и-рекомендации), который разработан с учётом вышеприведенных положений, в том числе Общих требований № 47К, Стандарта СГА 102, Типового стандарта внешнего государственного (муниципального) финансового контроля «Проведение экспертно-аналитического мероприятия», рекомендованного решением Президиума Совета контрольно-счётных органов при Счётной палате Российской Федерации 03 июня 2015 года протокол № 2-ПКСО (далее – Типовой стандарт).

В пункте 2.4 Типового стандарта установлено, что целями экспертно-аналитического мероприятия могут являться:

- определение эффективности использования средств бюджета субъекта РФ (местного бюджета), социально-экономического эффекта от реализации государственных (муниципальных) программ;

- определение эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ (муниципальных образований) и иных бюджетополучателей;

- определение эффективности использования государственной собственности субъекта РФ (муниципальной собственности);

- определение уровня финансовой обеспеченности проектов государственных программ субъекта РФ (муниципальных программ), иных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы формирования и исполнения бюджета субъекта РФ (местного бюджета), бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования;

- выявление последствий реализации законов и принимаемых в их исполнение нормативных правовых актов для формирования доходов и расходования бюджетных (внебюджетных) средств, а также использования государственной собственности субъекта РФ (муниципальной собственности);

- подготовка предложений по устранению выявленных нарушений и недостатков, совершенствованию законодательства, бюджетного процесса, межбюджетных отношений и другим вопросам;

- подготовка предложений по сокращению неэффективных расходов, увеличение налоговых и неналоговых поступлений в бюджет субъекта РФ (местный бюджет), в бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхования;

- содействие созданию условий для противодействия коррупционным проявлениям;

- иные цели, предусмотренные бюджетным законодательством.

В разделе 5 Типового стандарта закреплён соответствующий целям порядок оформления результатов экспертно-аналитического мероприятия на заключительном этапе, согласно которому осуществляется подготовка заключения (отчёта) о результатах такого мероприятия. Отчёт (заключение) о результатах экспертно-аналитического мероприятия в порядке, установленном контрольно-счётном органом, направляется в уполномоченные государственные органы власти субъекта РФ (органы местного самоуправления), иные органы и организации. Объектам мероприятия, органам государственной власти субъекта РФ, органам местного самоуправления, учреждениям и иным организациям могут быть направлены информационные письма, содержащие выводы и предложения, сформулированные по итогам мероприятия. Информационные письма могут содержать положение о необходимости информирования контрольно-счётного органа о результатах их рассмотрения.

Положения, закреплённые в Стандарте СФК 1-2, корреспондируют данным правовым актам, в том числе в части подготавливаемых документов по результатам экспертно-аналитического мероприятия, а именно отчёта о его результатах, сопроводительных писем в Верховный Совет Республики Хакасия и Главе Республики Хакасия – Председателю Правительства Республики Хакасия, проекта информационной справки по результатам проведения экспертно-аналитического мероприятия.

Таким образом, приведёнными положениями не предусмотрено внесение контрольно-счётным органом представления по результатам экспертно-аналитического мероприятия.

В отличие от экспертно-аналитического мероприятия нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок проведения контрольно-счётными органами контрольного мероприятия, предусмотрена возможность внесения представления по результатам такой формы контроля (статья 16 Закона № 6-ФЗ, статья 18 Закона № 82-ЗРХ, Стандарт внешнего государственного финансового контроля «СФК 1-1. Общие правила проведения контрольного мероприятия», утверждённый приказом КСП Хакасии от 15 февраля 2019 года № 01-05/4ос и опубликованного на официальном сайте КСП Хакасии по адресу: http://ksp19.ru/деятельность/стандарты-и-рекомендации).

При указанных обстоятельствах арбитражный суд приходит к выводу о том, что в рассматриваемой ситуации вынесение КСП РХ по результатам экспертно-аналитического мероприятия оспариваемого представления осуществлено с нарушением оснований и порядка его вынесения, установленных вышеприведёнными нормативными правовыми актами, то есть за пределами полномочий, предоставленных КСП РХ при проведении экспертно-аналитических мероприятий.

Суд не может принять во внимание ссылку КСП РХ на положения статьи 17 Регламента Контрольно-счётной палаты Республики Хакасия, утверждённого решением Коллегии КСП Хакасии от 27 апреля 2018 года (далее – Регламент КСП РХ), согласно которой контрольно-счётная палата вносит представления по результатам проведённых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

В силу частей 2, 3 статьи 2 Закона № 6-ФЗ правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счётных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.

Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счётных органов, не должны противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации и настоящему Федеральному закону.

Регламент КСП РХ утверждён во исполнение Закона № 6-ФЗ и Закона № 82-ЗРХ и определяет вопросы внутренней деятельности контрольно-счётного органа и не может расширять либо ограничивать применение норм, закреплённых в вышеуказанных законах.

В силу положений статьи 11 Закона № 6-ФЗ, статьи 11 Закона № 82-ЗРХ при осуществлении внешнего государственного финансового контроля, в том числе в форме экспертно-аналитического мероприятия, Контрольно-счётная палата Республики Хакасия руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством Республики Хакасия, а также стандартами внешнего государственного финансового контроля.

Учитывая изложенное, а также то, что положениями части 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ, части 1 статьи 18 Закона № 82-ЗРХ КСП РХ не наделена полномочиями по вынесению представлений по результатам экспертно-аналитических мероприятий, арбитражный суд отклоняет ссылку КСП РХ на абзац первый статьи 17 Регламента КСП РХ.

В ходе судебного разбирательства представители КСП РХ, не оспаривая того, что по результатам экспертно-аналитического мероприятия составляется отчёт или заключение, указали, что в данном случае оспариваемое представление является итоговым документом, не порождающим для заявителя каких-либо последствий.

Арбитражный суд отклоняет указанный довод КСП РХ по следующим основаниям.

Согласно частям 2, 3 статьи 16 Закона № 6-ФЗ представление контрольно-счетного органа подписывается председателем контрольно-счетного органа либо его заместителем. Законом субъекта Российской Федерации или муниципальным нормативным правовым актом право подписывать представление контрольно-счетного органа может быть предоставлено также аудиторам.

Органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

Частями 2, 3 статьи 18 Закона № 82-ЗРХ закреплено, что представление Контрольно-счетной палаты Республики Хакасия подписывается председателем Контрольно-счетной палаты Республики Хакасия либо заместителем председателя - аудитором Контрольно-счетной палаты Республики Хакасия.

Органы государственной власти и государственные органы Республики Хакасия, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме Контрольно-счетную палату Республики Хакасия о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

В оспариваемом представлении содержится вывод контрольно-счетного органа о том, что управлением образования не обеспечено соблюдение условий, целей и порядка, установленных при получении межбюджетного трансферта, что в соответствии со статьёй 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации является нецелевым использованием бюджетных средств.

В представлении управлению образования предложено:

- провести проверки по каждому выявленному факту нарушения законодательства Российской Федерации и Республики Хакасия, по результатам которых рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц, допустивших указанные нарушения;

- принять меры по устранению выявленных нарушений и недостатков, а также причин и условий, способствовавших их совершению.

Представление подписано председателем КСП РХ.

Как следует из представления, управление образования обязано было рассмотреть данное представление в течение одного месяца и уведомить в письменной форме КСП РХ о принятых по результатам рассмотрения представления мерах.

Таким образом, оспариваемое представление обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку, являясь документом, предлагающим лицу исправить допущенные нарушения на определенном этапе и при определенных результатах финансового контроля, порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к действенным и ощутимым мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, создает очевидные препятствия для осуществления экономической деятельности, затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов.

Характер данного представления, вынесенного по результатам экспертного-аналитического мероприятия, не означает его сугубо информационный характер и не исключает для заявителя перспективу восстановления прав в судебном порядке, а для компетентных органов государственной власти столь же значимую перспективу судебной защиты интересов субъекта Российской Федерации (по факту отсутствия должной реакции управления на оспариваемое представление).

Как было указано, представление выдано по результатам финансового контроля с целью последовательной и эффективной реализации требований бюджетного законодательства; представляет собой вмешательство государственного органа в деятельность субъекта, и является частью государственного механизма по поддержанию дисциплины в области государственного управления. Такая реализация может предполагать правовую природу рассматриваемого представления контрольно-счетного органа только как акта властного органа, обязательного к исполнению.

Неисполнение в установленный срок представления органа государственного финансового контроля влечет привлечение к административной ответственности на основании статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Выносимые органами государственного (муниципального) финансового контроля представления содержат властные предписания, то есть создают, порождают и изменяют правоотношения, характеризуется принудительным воздействием на действие проверяемого лица, то есть содержат меры государственного принуждения. Отсюда следует, что представление является властным предписанием, затрагивающим права и законные интересы проверяемого лица, в том числе по отношению к иным лицам.

Указание на то, что перечисленные в представлении меры предлагается исполнить, а не требуется, при наличии ссылки на Закон № 82-ЗРХ, также не свидетельствует об информативном характере данного документа.

В случае, если при проведении финансового контроля контрольно-счетным органом выявлены нарушения, требующие безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, контрольный орган вправе направить в проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание (часть 4 статьи 16 Закона № 6-ФЗ, часть 4 статьи 18 Закона № 82-ЗРХ).

В рассматриваемом случае КСП РХ не указала, что выявленные нарушения требовали принятия безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению. Как пояснили представители КСП РХ в ходе судебного разбирательства, оспариваемое представление не обязывает заявителя к действенным и ощутимым мерам, носит информативный и предупредительный характер на недопущение подобных нарушений в будущем. Вместе с тем названным целям может служить направление объекту контроля информационного письма с указанием на предоставление контрольно-счетному органу результатов его рассмотрения.

Учитывая, что принятие контрольно-счетной палатой оспариваемого представления по результатам экспертно-аналитического мероприятия, не предполагающего его вынесения в качестве итогового документа, осуществлено в нарушение вышеприведённых положений Закона № 6-ФЗ, Закона № 82-ЗРХ, арбитражный суд находит подлежащим удовлетворению требование управления образования в части признания недействительным представления от 21 января 2020 года №02-03/59.

Государственная пошлина по делу составляет 6 000 руб., в том числе 3 000 руб. за рассмотрение заявления о признании недействительным акта от 02.12.2019 № 43 и 3 000 руб. за рассмотрение заявления о признании недействительным представления от 21.01.2020 № 02-03/59. Заявителем при обращении в суд государственная пошлина не уплачивалась, в связи с чем вопрос о возвращении заявителю государственной пошлины в части прекращения производства по рассмотрению заявления о признании недействительным и отмене акта от 02.12.2019 № 43 судом не рассматривается.

В соответствии со статьёй 110 АПК РФ государственная пошлина в сумме 3 000 руб. за рассмотрение заявления о признании недействительным и отмене представления от 21.01.2020 № 02-03/59 относится на заявителя, но не взыскивается с него, поскольку в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации управление образования освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 150, 151, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

1. Прекратить производство по делу № А74-1963/2020 в части требования о признании недействительными результатов проверки, оформленных актом Контрольно-счётной палаты Республики Хакасия от 2 декабря 2019 года № 43.

2. Удовлетворить заявление Управления образования Администрации муниципального образования Ширинский район в части требования о признании недействительным представления Контрольно-счётной палаты Республики Хакасия от 21 января 2020 года №02-03/59.

Признать недействительным представление Контрольно-счётной палаты Республики Хакасия от 21 января 2020 года №02-03/59, в связи с его несоответствием положениям Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и Закона Республики Хакасия от 30 сентября 2011 года № 82-ЗРХ «О Контрольно-счетной палате Республики Хакасия».

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Третий арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия. Жалоба подаётся через Арбитражный суд Республики Хакасия.

Судья Н.М. Зайцева