Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Республики Хакасия в составе судьи Е.В. Каспирович, при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания К.П. Кирбижековой, рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению

муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа № 4» (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании незаконным решения и недействительным предписания от 18 мая 2015 года по делу № 13-А-15

при участии в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Благотворительного фонда развития школ г. Черногорска «Возрождение» (ИНН <***>, ОГРН <***>) и ФИО1.

В судебном заседании принимали участие:

представитель заявителя - директор ФИО2 на основании выписки из ЕГРЮЛ (т. 1);

представитель ответчика – ФИО3 по доверенности от 26.01.2015 № 04-407/ОМ (т. 2).

Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение «Средняя общеобразовательная школа № 4» (далее – учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения и недействительным предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (далее – антимонопольный орган) от 18.05.2015 по делу № 13-А-15.

Определением арбитражного суда от 02.07.2015 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Благотворительный фонд развития школ г. Черногорска «Возрождение» (далее – благотворительный фонд) и ФИО1.

Третьи лица не направили своих представителей для участия в судебном заседании, отзывы на заявление не представили. О времени и месте судебного заседания третьи лица извещены надлежащим образом (почтовые уведомления от 03.07.2015 и от 28.08.2015).

Арбитражный суд, руководствуясь положениями части 1 статьи 123, частей 1, 5 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), рассмотрел дело в отсутствие представителей третьих лиц.

В судебном заседании представитель учреждения поддержал заявленные требования, сослался на доводы, изложенные в заявлении:

-в стоимости (цене) контракта при осуществлении закупок могут участвовать только бюджетные ассигнования, поэтому учреждение не обязано и не может организовать конкурентные торги на оказание услуг по организации питания учащихся, чьё финансирование происходит за счет родительских (то есть внебюджетных) средств;

-собственные денежные средства обучающихся и (или) их родителей не могут являться расходными обязательствами заказчика, то есть учреждения;

-отношения между благотворительным фондом и учащимися школы по приобретению продуктов питания и осуществлению питания за счет родительских средств носят характер розничной купли-продажи;

-антимонопольный орган не исследовал и не установил возможность выхода на рынок предоставления услуг питания в городском поселении иных участников, а также экономическую эффективность оказываемых благотворительным фондом (единственным хозяйствующим субъектом, заявляющим об участии в торгах) услуг в пределах существующего товарного рынка;

-оспариваемые ненормативные правовые акты возлагают на учреждение не предусмотренные законом обязанности в виде проведения установленных законодательством процедур по отбору хозяйствующих субъектов на оказание услуг по организации питания школьников из внебюджетных средств (т. 1).

Представитель антимонопольного органа с требованиями заявителя не согласился, просил в удовлетворении требований отказать по следующим основаниям:

-учреждение без проведения конкурентных торгов предоставило благотворительному фонду преимущества для выполнения работ и предоставило в безвозмездное пользование школьный пищеблок;

-учреждением нарушена статья 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции);

-возможность организации торгов со смешанным источником финансирования (республиканский бюджет, муниципальный бюджет, внебюджетные средства) подтверждает практика проведения открытых аукционов в электронной форме;

- учреждением может осуществляться закупка в соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе), а именно за счет субсидий, предоставленных из бюджетов, и иных средств, в том числе родительских;

-безвозмездное пользование муниципальным имуществом (школьным пищеблоком) благотворительным фондом осуществлялось также за рамками действия договора от 25.08.2014 № 275, контракта от 23.12.2014 № 463, что влечет нарушение требований антимонопольного законодательства и ставит его в преимущественное положение относительно других хозяйствующих субъектов (т. 1).

При рассмотрении дела арбитражный суд установил следующие обстоятельства.

13.11.2014 в адрес антимонопольного органа от гражданина ФИО4 поступила жалоба на действия заказчика – учреждения при заключении прямых договоров на организацию питания учащихся (т. 1).

13.02.2015 приказом № 61 в отношении учреждения возбуждено дело № 13-А-15 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (т. 1).

18.05.2015 комиссией антимонопольного органа вынесено решение по делу № 13-А-15, которым действия учреждения признаны нарушившими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части предоставления преимущественного права благотворительному фонду при организации питания (т. 1).

На основании указанного решения антимонопольным органом выдано предписание от 18.05.2015 по делу № 13-А-15, согласно которому учреждение обязано устранить указанное нарушение, а именно в срок до 15.08.2015 осуществить действия, направленные на обеспечение конкуренции в части проведения установленных законодательством процедур по отбору хозяйствующих субъектов на оказание услуг по организации питания школьников из внебюджетных средств (т. 1).

Не согласившись с названным решением и предписанием антимонопольного органа, учреждение в установленный законом срок оспорило их в арбитражном суде.

Дело рассмотрено по правилам главы 24 АПК РФ.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании решений и предписаний органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого решения и предписания и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у органа, который их принял, а также устанавливает, нарушают ли они права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемых решения и предписания закону или иному нормативному правовому акту, наличия у ответчика полномочий на принятие оспариваемого решения и предписания, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия, возлагается на ответчика. Обязанность по доказыванию факта нарушения оспариваемыми актами прав и охраняемых законом интересов возлагается на заявителя.

С учётом положений статей 198, 200, 201 АПК РФ основанием для признания решения и предписания незаконными является наличие одновременно двух условий: несоответствие данного решения и предписания закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемыми решением и предписанием прав и законных интересов заявителя.

Оценив доводы сторон и представленные в дело доказательства, арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

Согласно положениям статей 22, 23, 39, 40, 41, 44, 45, 49 Закона о защите конкуренции,пунктов 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, приказа Федеральной антимонопольной службы от 26.01.2011 № 30 «Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы» арбитражный суд считает, что комиссия антимонопольного органа вынесла оспариваемые решение и предписание в пределах предоставленных полномочий.

Процедура рассмотрения антимонопольным органом дела, вынесения решения и предписания заявителем не оспаривается, проверена арбитражным судом и признана соблюдённой.

При проверке соответствия оспариваемого решения и предписания законуарбитражный суд пришёл к следующим выводам.

Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 данного Закона).

В соответствии со статьей 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Установленный статьей 15 Закона о конкуренции запрет адресован, в том числе организациям, участвующим в предоставлении муниципальных услуг, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Учреждение является муниципальным бюджетным общеобразовательным учреждением, учредителем которого выступает муниципальное образование г. Черногорск.

В соответствии с пунктом 2.1 устава учреждения предметом его деятельности является реализация общеобразовательных программ начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования и дополнительных образовательных программ по направленностям в соответствии с лицензией на право образовательной деятельности (т. 1).

Учреждение имеет бессрочную лицензию на право ведения образовательной деятельности от 15.07.2011 № 1047 (т. 2).

Из положений статей 1, 2, 9 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», постановления администрации г. Черногорска от 14.11.2011 № 3143-п «Об утверждении базового перечня муниципальных услуг (работ), предоставляемых органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями муниципального образования город Черногорск», пунктов 2.1, 2.2, 2.3 устава следует, что учреждение является организацией, участвующей в предоставлении муниципальных услуг в сфере школьного образования.

Таким образом, запрет, установленный статьей 15 Закона о защите конкуренции, на заявителя распространяется.

Оспариваемым решением и предписанием учреждению вменили нарушение статьи 15 Закона о защите конкуренции и обязали провести установленные законодательством процедуры по отбору хозяйствующих субъектов на оказание услуг по организации питания школьников из внебюджетных средств.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 1 Закона о контрактной системе данный Закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейсязаключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги, бюджетным учреждением.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о контрактной системе бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи.

В соответствии с частью 1 статьи 37 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность.

Как следует из материалов дела, в учреждении действует Положение об организации питания учащихся, утвержденное приказом директора учреждения от 05.09.2013 № 136 (т. 1).

Согласно пункту 3.1 данного Положения организация питания осуществляется победителем торгов на основании заключенного госконтракта или оператором питания при заключении разовых договоров на предоставление школьного питания.

В соответствии с пунктом 3.3 Положения финансирование расходов на организацию питания в учреждении может осуществлятьсяза счет средств республиканского и муниципального бюджетов;за счет средств родителей (законных представителей) учащихся.

В силу пункта 3.7 Положения об организации питания питание школьников, финансирование которого осуществляется за счет средств родителей, осуществляется на основании калькуляционных карточек.

Согласно протоколу общешкольного родительского собрания от 06.09.2014 № 1 (1-11 классы) родителям указано на то, что финансирование расходов на организацию питания осуществляется в 1-4 классах за счёт средств республиканского и муниципального бюджетов. Сумма на бесплатное питание составляет 12 руб. 90 коп. в день на одного учащегося (из них 5 руб. 70 коп. - бюджет <...> руб. 20 коп. – бюджет г. Черногорска).

В 5-11 классах питание школьников, финансирование которого осуществляется за счет средств родителей, организовано по буфетной системе, которая предусматривает выбор учащимися самостоятельного блюда из предложенного ассортимента блюд, согласно разработанному 10-дневному примерному меню и утвержденному ежедневному меню. Стоимость горячего питания школьников складывается из затрат благотворительного фонда на организацию питания школьников (т. 1).

Таким образом, источником оплаты организации питания обучающихся в учреждении являются как средства республиканского и муниципального бюджетов, так и собственные денежные средства обучающихся или их родителей.

Реализуя обязанности по организации питания учащихся, где источником оплаты являются средства республиканского и муниципального бюджетов, учреждение в рамках Закона о контрактной системе заключило соответствующие муниципальные контракты.

Так, 25.08.2014 учреждением (заказчик) с благотворительным фондом (исполнитель) заключен договор № 275 на оказание услуг по организации горячего питания школьников (т. 1).

В соответствии с пунктами 3.1, 3.2, 1.2, 3.5 договор вступает в силу 02.09.2014 и действует до 30.12.2014. Стоимость услуг по договору составляет 259 870 руб. 50 коп. Количество учащихся: 0-4 классы, 255 человек. Один детодень составляет 12 руб. 90 коп. (5 руб. 70 коп. - субсидия из бюджета <...> руб. 20 коп. - субсидия из местного бюджета г.Черногорска).

Торги учреждением на право заключения договора № 275 не проводились, что соответствует положениям пункта 5 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, так как данный договор заключен на сумму 259 870 руб. 50 коп. Каких-либо нарушений в части заключения данного договора антимонопольный орган заявителю не вменяет.

23.12.2014 учреждением (заказчик) с благотворительным фондом (исполнитель) по итогам открытого аукциона в электронной форме на оказание услуг по организации горячего питания школьников (закупка № 0180300001314000131) заключен муниципальный контракт № 463 на оказание услуг по организации горячего питания школьников (т. 1).

Данный контракт заключен на основании протокола рассмотрения единственной заявки на участие в аукционе.

В соответствии с пунктами 10, 2.1, 1.3, 2.3 контракт № 463 вступает в силу 12.01.2015 и действует до 28.05.2015. Стоимость услуг составляет 267 106 руб.40 коп. Количество детей: 0-4 классы, 239 человек. Стоимость одного детодня составляет 12 руб. 70 коп.

В рамках рассмотрения дела № 13-А-15 антимонопольный орган установил, что в период действия договора № 275 и контракта № 463 благотворительным фондом также осуществлялась организация питания учащихся 5-11 классов, питающихся за счет родительских средств. Антимонопольный орган полагает, что учреждение было обязано провести торги на право заключения договора на организацию питания учащихся 5-11 классов, питающихся за счет родительских средств.

Арбитражный суд считает данный вывод антимонопольного органа ошибочным.

Так, в соответствии с изложенными выше положениями Закона о контрактной системе предметом закупки в рамках названного Закона могут быть только товары, работы, услуги, приобретаемые за счет средств соответствующего бюджета. Собственные денежные средства обучающихся или их родителей, являющиеся в рассматриваемой ситуации источником оплаты за спорные услуги по организации питания учащихся 5-11 классов, к средствам, указанным в статье 15 Закона о контрактной системе (субсидии), не относятся.

В данном случае спорные денежные средства не являются расходными обязательствами заказчика – учреждения. Не являются они также бюджетным или внебюджетным источником финансирования в соответствии с бюджетным законодательством.

Поскольку организация питания за счет средств обучающихся или их родителей находится за рамками муниципальных закупок, в рассматриваемой ситуации у учреждения отсутствовала обязанность по проведению торгов на право заключения контракта по организации питания учащихся, где источником финансирования являются собственные средства обучающихся или их родителей.

При этом арбитражный суд соглашается с доводом заявителя о том, что в случае проведения спорных торгов установить конкретную (твердую) сумму контракта невозможно. Так, питание учащихся 5-11 классов организовано по буфетной системе, отношения между благотворительным фондом и учащимися носит характер розничной купли-продажи, выбор блюда при его покупке зависит от вкуса и желания самих обучающихся.

К аналогичным выводам арбитражный суд приходит и относительно представления в безвозмездное пользование благотворительному фонду школьного пищеблока.

В соответствии пунктом 2 части 3.2 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования в отношении государственного или муниципального имущества государственных или муниципальных организаций, осуществляющих образовательную деятельность, осуществляется без проведения конкурсов или аукционов в случае заключения этих договоров с организациями общественного питания для создания необходимых условий для организации питания обучающихся и работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность.

Заключение договора безвозмездного пользования пищеблоком связано напрямую с договором на организацию питания обучающихся. Следовательно, во исполнение договоров на организацию питания школьников, закон разрешает передачу соответствующего муниципального имущества в безвозмездное пользование.

Во исполнение договора № 275 и контракта № 463 по организации горячего питания школьников учреждение предоставило в безвозмездное пользование благотворительному фонду школьный пищеблок.

Так, 25.08.2014 между учреждением (ссудодатель) и благотворительным фондом (ссудополучатель) заключен договор № 287 безвозмездного пользования имуществом, в соответствии с которым ссудодатель передает, а ссудополучатель принимает во временное безвозмездное пользованиенежилое помещение, расположенное по адресу: <...>, для организации питания учащихся: кладовая 3,5 м²; кухня 12,7 м²; моечная 6,8 м²; оборудование, указанное в приложение № 1 (т. 1).

12.01.2015 учреждением (ссудодатель) с благотворительным фондом (ссудополучатель) заключен аналогичный договор № 46 безвозмездного пользования имуществом со сроком действия до 28.05.2015 (т. 2).

Учреждением получено согласие собственника - Комитета по управлению имуществом г. Черногорска на заключение данных договоров безвозмездного пользования, о чём свидетельствуют письма Комитета от 10.09.2014 № 1386 и от 05.02.2015 № 242 (т. 1).

Учитывая изложенные выше правовые нормы и обстоятельства дела, наличие у учреждения согласия собственника на заключение договоров безвозмездного пользования пищеблоком, а также то, что договор № 287 и контракт № 46 напрямую связаны с заключенными в строгом соответствии с Законом о контрактной системе договором № 275 и контрактом № 463, арбитражный суд полагает, что учреждение, предоставив в безвозмездное пользование благотворительному фонду нежилое помещение - школьный пищеблок, не нарушило положения Закона о защите конкуренции.

Арбитражный суд соглашается с доводом учреждения о том, что в оспариваемом решении антимонопольный орган не исследовал и не установил возможность выхода на рынок предоставления услуг питания в городском поселении иных хозяйствующих субъектов, не установил условия функционирования товарного рынка в границах конкретного муниципального образования.

Согласно пояснениям сторон, благотворительный фонд на протяжении нескольких последних лет был единственной организацией, заявляющей об участии в спорных торгах. Заявитель полагает, что отсутствие на товарном рынке иных хозяйствующих субъектов (конкурентов) свидетельствует о невозможности предоставления преимуществ перед кем-либо единственному участнику рынка. Наличие потенциальных участников товарного рынка носит предположительный характер и не доказано антимонопольным органом.

Заявитель также указывает, что в нарушение положений Закона о защите конкуренции антимонопольный орган не установил, имеет ли место в рассматриваемой ситуации преимущество для отдельных хозяйствующих субъектов, в чем оно выразилось и как отразилось на определенной конкурентной среде.

Следовательно, антимонопольным органом не доказано, что в рассматриваемой ситуации действия учреждения при организации питания школьников приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Представленные антимонопольным органом в судебном заседании 16.09.2015 решения о нарушении иными школами г. Черногорска части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (т. 2) не принимаются арбитражным судом в качестве доказательств наличия на рынке других хозяйствующих субъектов, претендующих на оказание услуг по организации питания учащихся, поскольку данные решения не анализировались антимонопольным органом при вынесении оспариваемого решения и не были положены в его основу.

Ссылка антимонопольного органа на судебную практику Черногорского городского суда (т. 2) не принимается арбитражным судом как не имеющая отношения к заявителю.

Таким образом, арбитражный суд приходит к выводу о том, что возложение на учреждение дополнительных обязанностей по проведению торгов на право заключения контракта по организации питания учащихся 5-11 классов, где источником финансирования являются собственные средства обучающихся или их родителей, противоречит Закону о контрактной системе. Решение проблемы организации питания иных категорий обучающихся, сотрудников и получение сопутствующих услуг находится за рамками муниципальных закупок и не должно разрешаться через включение таких обязанностей в положения аукционной документации.

Аналогичная позиция определена судами апелляционной и кассационной инстанций по делу № А35-4611/2014, которое прошло проверку в Верховном Суде Российской Федерации (определение от 07.07.2015 № 310-КГ15-7298).

При таких обстоятельствах оспариваемое решение не соответствует Закону о защите конкуренции, Закону о контрактной системе, нарушает права и законные интересы учрежденияв сфере экономической деятельности и в силу части 2 статьи 201 АПК РФ подлежит признанию незаконным.

На основании оспариваемого решения учреждению выдано предписаниеот 18.05.2015 по делу № 13-А-15 об устранении нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части предоставления преимущественного права благотворительному фонду при организации питания школьников и об осуществлении действий, направленных на обеспечение конкуренции в части проведения установленных законодательством процедур по отбору хозяйствующих субъектов на оказание услуг по организации питания школьников из внебюджетных средств.

Принимая во внимание выводы арбитражного суда о незаконности решения антимонопольного органа по делу № А74-13-А-15, оспариваемое предписание также подлежит признанию недействительным.

Определением от 07.07.2015 арбитражный суд удовлетворил ходатайство заявителя о принятии обеспечительных мер, приостановил действие решения антимонопольного органа от 18.05.2015 по делу № 13-А-15до вступления в законную силу итогового судебного акта по настоящему делу.

В соответствии с частью 4 статьи 96 АПК РФ в случае удовлетворения иска обеспечительные меры сохраняют свое действие до фактического исполнения судебного акта, которым закончено рассмотрение дела по существу.

Государственная пошлина по делу составляет 3 000 руб., уплачена учреждением при обращении в арбитражный суд с заявлением по чеку-ордеру от 18.06.2015.

По результатам рассмотрения дела судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 руб. подлежат взысканию с антимонопольного органа в пользу учреждения.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

1.Заявленные требования удовлетворить.

Признать незаконным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия и недействительным предписание от 18 мая 2015 года по делу № 13-А-15 как противоречащие Федеральному закону от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

2. Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия в пользу муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа № 4» судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 руб.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Третий арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.

Апелляционная жалоба подаётся через Арбитражный суд Республики Хакасия.

Судья Е.В. Каспирович