Гражданский кодекс часть 1

о признании недействующим в части пункта 6.1 приложения № 2 к решению Абаканского городского Совета депутатов «Об утверждении «Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане» от 29.11.2005г. № 220 (в ред. от 25.07.2006г., от 13.02.2007г.) которым предусмотрено, что в случае, если победителями признаются более одного участника конкурса, графики движения утверждаются победителям по дням месяца пропорционально количеству победителей или участнику конкурса из числа победителей, по соглашению сторон

при участии в деле в качестве заинтересованного лица Хакасской республиканской общественной организации «Ассоциация предпринимателей, осуществляющих пассажирские перевозки», г. Абакан.

В судебном заседании принимали участие представители:

Прокурора РХ: старший помощник прокурора города Абакана Гончаренко С.Ю. (удостоверение № 89447), старший помощник прокурора города Абакана Кузнецова Н.В. (удостоверение № 89527);

от Абаканского городского Совета депутатов: ФИО1 (доверенность от 14.01.2008. № 01);

от заинтересованного лица: отсутствовал.

Прокурор Республики Хакасия (далее – Прокурор РХ) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими пункта 3.3 приложения № 1 к решению Абаканского городского Совета депутатов «Об утверждении «Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане» от 29.11.2005г. № 220 (в ред. от 25.07.2006г., от 13.02.2007г.) в части возложения на Управление коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана полномочий по утверждению рабочих маршрутных расписаний (графиков движения отдельных транспортных средств), пункта 5.3 приложения № 2 к решению Абаканского городского Совета депутатов «Об утверждении «Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане» от 29.11.2005г. № 220 (в ред. от 25.07.2006г., от 13.02.2007г.) в части отсутствия в перечне документов проекта графика движения автобуса по заявленному маршруту или выходу), пункта 6.1 приложения № 2 к решению Абаканского городского Совета депутатов «Об утверждении «Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане» от 29.11.2005г. № 220 (в ред. от 25.07.2006г., от 13.02.2007г.) в той части, которой предусмотрено, что в случае, если победителями признаются более одного участника конкурса, графики движения утверждаются победителям по дням месяца пропорционально количеству победителей или участнику конкурса из числа победителей, по соглашению сторон.

Определением арбитражного суда от 17 мая 2007 года в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена Хакасская республиканская общественная организация «Ассоциация предпринимателей, осуществляющих пассажирские перевозки» (далее - Ассоциация предпринимателей, осуществляющих пассажирские перевозки).

Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 05 июля 2007 года в удовлетворении заявления Прокурора Республики Хакасия отказано.

Постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 10.10.2007. решение от 05.07.2007. по делу № А74-770/2007 отменено в части отказа в удовлетворении заявления Прокурора Республики Хакасия о признании недействующим пункта 6.1 приложения № 2 к решению Абаканского городского Совета депутатов № 220 от 29.11.2005 (в ред. от 25.07.2006., от 13.02.2007.) «Об утверждении «Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в городе Абакане» в той части, которой предусмотрено, что в случае, если победителями признаются более одного участника конкурса, графики движения утверждаются победителям по дням месяца пропорционально количеству победителей или участнику конкурса из числа победителей, по соглашению сторон, дело передано на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Хакасия.

В судебном заседании представители Прокурора поддержали требования по доводам, изложенным в заявлении и дополнениях к нему, просили признать пункт 6.1 приложения № 2 к решению Абаканского городского Совета депутатов № 220 от 29 ноября 2005 года «Об утверждении «Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в городе Абакане» недействующим в той части, которой предусмотрено, что в случае, если победителями признаются более одного участника конкурса, графики движения утверждаются победителям по дням месяца пропорционально количеству победителей или участнику конкурса из числа победителей, по соглашению сторон. Прокурор РХ, со ссылкой на пункт 1 статьи 15, пункт 1 статьи 17 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ, статью 447, пункт 5 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, считает, что Абаканским горсоветом в пункте 6.1 Положения о конкурсах установлено правило, при котором органы местного самоуправления допускают саморегулирование правоотношений между участниками конкурса на основе гражданско-правового соглашения, заключенного между ними, а также возможности определения нескольких победителей конкурса в отсутствие критериев признания победителями торгов нескольких лиц что приводит к нарушению принципа свободы предпринимательской деятельности, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности.

Представитель Абаканского городского Совета депутатов не согласился с требованием Прокурора, ссылаясь на доводы, приведённые в отзыве и письменных дополнениях к отзыву. Полагает, что решение Абаканского городского Совета депутатов не противоречит требованиям федеральных законов и не создаёт каких-либо препятствий для субъектов предпринимательской деятельности, не нарушает их права.

Ассоциация предпринимателей, осуществляющих пассажирские перевозки, не направила представителя в судебное заседание, письменный отзыв на заявление не представила.

Заказное письмо арбитражного суда с копией определения от 20 декабря 2007 года, направленное в адрес Ассоциации предпринимателей, осуществляющих пассажирские перевозки, указанной в выписке из Единого государственного реестра юридических лиц: <...>, возвращено в арбитражный суд с отметкой отделения связи: «по истечении установленного срока хранения», о чем свидетельствует почтовый конверт с уведомлением № 03731.

В судебном заседании индивидуальным предпринимателем ФИО2 заявлено ходатайство о привлечении к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне Прокурора Республики Хакасия. Данное ходатайство мотивировано тем, что решением арбитражного суда по настоящему делу будут затронуты права и законные интересы индивидуального предпринимателя ФИО2, осуществляющего перевозки пассажиров в городе Абакане, участвовавшего в конкурсе в 2006 году на основании оспариваемого решения и в будущем собирающегося продолжать свою предпринимательскую деятельность.

Представители Прокурора Республики Хакасия поддержали ходатайство предпринимателя ФИО2, представитель Абаканского городского совета депутатов возражал против удовлетворения арбитражным судом данного ходатайства.

В силу части 1 статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, могут быть привлечены к участию в деле по ходатайству стороны или по инициативе суда, выступить в деле на стороне истца или ответчика до принятия судебного акта, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон.

Арбитражный суд, руководствуясь статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации, считает ходатайство индивидуального предпринимателя ФИО2 о привлечении его к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне Прокурора Республики Хакасия, не подлежащим удовлетворению, поскольку не представлено доказательства того, что судебный акт может повлиять на права или обязанности индивидуального предпринимателя ФИО2 На момент проведения конкурса в 2006 году оспариваемые положения пункта 6.1 приложения № 2 к решению Абаканского городского Совета депутатов «Об утверждении «Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане» от 29.11.2005г. № 220 не действовали. Ссылка предпринимателя ФИО2 на осуществление предпринимательской деятельности в будущем также не может быть принята арбитражным судом, поскольку предположения не свидетельствуют о наличии прав и обязанностей по отношению к одной из сторон, на которые может повлиять судебный акт.

Пояснения представителей сторон и представленные ими доказательства свидетельствуют о нижеследующих обстоятельствах.

Оспариваемое Прокурором РХ решение Абаканского городского Совета депутатов № 220 от 29 ноября 2005 года (в редакции решения от 25 июля 2006 года № 288, решения от 13 февраля 2007 года № 349) является нормативным правовым актам, поскольку оно устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, поэтому оно могло быть оспорено по заявлению прокурора, обратившегося с требованием о признании отдельных положений такого акта недействующими, в порядке, предусмотренном главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании положений части 2 статьи 192, частей 4, 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в предмет исследования по настоящему делу входят обстоятельства, свидетельствующие о наличии полномочий на вынесение оспариваемого нормативного акта, о соответствии (несоответствии) оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также нарушение прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта Закону, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт (части 4, 6 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Между тем в соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Из преамбулы оспариваемого нормативного акта усматривается, что Абаканский горсовет, руководствуясь подпунктом 20 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом «О безопасности дорожного движения», «Положением об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами», утвержденным приказом Минтранса РФ от 8 января 1997 года № 2, а также Уставом города Абакана, в целях обеспечения нормального функционирования рынка транспортных услуг, защиты интересов потребителей этих услуг, обеспечения безопасности перевозочного процесса, охраны жизни и здоровья пассажиров, пешеходов и других участников дорожного движения, учитывая необходимость упорядочения процесса привлечения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к маршрутным пассажирским перевозкам в городе Абакане, утвердил «Порядок организации маршрутных пассажирских перевозок в городе Абакане» (приложение № 1) и «Положение о конкурсах среди владельцев автотранспортных средств по осуществлению пассажирских перевозок на городских автобусных маршрутах общего пользования» (приложение № 2).

Согласно пункту 6 статьи 72 Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» администрация города руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, осуществляет контроль за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города, утверждает маршруты и графики движения местного транспорта, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории города;обеспечивает учет автомобилей и других видов механических транспортных средств в городе; организует и контролирует обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях и в аэропортах.

В соответствии с пунктом 1, подпунктом 20 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация транспортного обслуживания находится в ведении муниципальных образований и отнесена к вопросам местного значения.

Подпунктом 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа законодатель относит создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Таким образом, организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания населения федеральным законодательством возложены на органы местного самоуправления, которые реализуются, в том числе, посредством издания нормативных правовых актов. При этом, поскольку законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении не содержит конкретного перечня способов такого регулирования, орган местного самоуправления вправе самостоятельно определять их в своих актах, исходя из общих принципов, установленных федеральным законодательством с учетом местных условий.

В силу положений статьи 15 Федерального закона № 154-ФЗ и пункта 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования, находится в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления.

Согласно пункту 7 статьи 9 Устава города Абакана, утвержденного решением Абаканского горсовета от 28 декабря 2005 года № 222 «Об утверждении Устава города Абакана в новой редакции» к вопросам местного значения отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах города Абакана.

В соответствии с пунктами 13, 14, 15 статьи 44 Устава администрация города привлекает к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации всех форм собственности; координирует работу транспортных предприятий и организаций, осуществляющих перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города; организует работу по обеспечению безопасности дорожного движения на территории города.

При таких обстоятельствах, арбитражный суд полагает, что оспариваемое решение принято Абаканским горсоветом в пределах представленных ему полномочий.

Пунктом 6.1 Положения о конкурсах среди владельцев автотранспортных средств по осуществлению пассажирских перевозок на городских автобусных маршрутах общего пользования (Приложение № 2) установлено, что в случае если победителем конкурса признаются более одного участника конкурса, графики движения утверждаются победителям по дням месяца пропорционально количеству победителей или участнику конкурса из числа победителей по соглашению сторон.

Из буквального значения содержащихся в данном пункте слов и выражений следует возможность определения по результатам конкурса победителем более одного его участника на стадии определения победителя такого конкурса.

В соответствии с абзацем 1 пункта 5 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, выигравшее торги, и организатор торгов подписывают в день проведения аукциона или конкурса протокол о результатах торгов, который имеет силу договора. Лицо, выигравшее торги, при уклонении от подписания протокола утрачивает внесенный им задаток. Организатор торгов, уклонившийся от подписания протокола, обязан возвратить задаток в двойном размере, а также возместить лицу, выигравшему торги, убытки, причиненные участием в торгах, в части, превышающей суму задатка.

В указанной норме материального права законодатель оперирует понятием «лицо, выигравшее торги» в единственном числе.

Вместе с тем, Гражданский кодекс Российской Федерации одновременно не содержит прямого запрета на признание победителями торгов в форме конкурса нескольких лиц, что не исключает такой правовой возможности, но по смыслу правил статей 447, 448 названного Кодекса только в случаях, когда указанная правовая возможность предусмотрена условиями конкурса и четко установлены критерии ее реализации, и когда число победителей конкурса определено заранее, либо когда предмет конкурса в силу его особых свойств как объекта гражданских прав допускает возможность определения победителями конкурса неопределенное число лиц.

Иное толкование указанных норм материального права не исключает произвольного подхода к определению победителями конкурса нескольких лиц и создание ситуации правовой неопределенности применительно к участникам конкурса, объему их субъективных прав и охраняемых законом интересов.

Предметом конкурса среди владельцев автотранспортных средств по осуществлению пассажирских перевозок на городских автобусных маршрутах общего пользования является право на заключение договора на выполнение пассажирских перевозок на городских автобусных маршрутах (маршруте) общего пользования, указанным в информационном извещении. Конкурс на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок на городских автобусных маршрутах общего пользования осуществляет отбор перевозчиков, обеспечивающих лучшие условия перевозки пассажиров, с последующим заключением договора на выполнение пассажирских перевозок на городских автобусных маршрутах (маршруте) общего пользования.

Пунктом 6.1 Положения о конкурсах среди владельцев автотранспортных средств по осуществлению пассажирских перевозок на городских автобусных маршрутах общего пользования (Приложение № 2) в неоспариваемой части установлено, что основным критерием определения победителя конкурса является наибольшее количество набранных баллов. В случае равенства баллов победителем становится владелец транспортного средства более поздней даты выпуска. В случае равенства всех предыдущих показателей победителем конкурса становится владелец резервного транспортного средства более поздней даты выпуска.

С учетом указанных критериев конкурсной комиссией производится оценка предложений участников конкурса (пункт 6.2 Положения о конкурсах среди владельцев автотранспортных средств по осуществлению пассажирских перевозок на городских автобусных маршрутах общего пользования (Приложение № 2).

В случае если победителями конкурса признаются более одного участника конкурса, графики движения утверждаются победителям по дням месяца пропорционально количеству победителей.

Таким образом, во исполнение результатов конкурса с двумя лицами, выигравшими торги, заключаются договоры на выполнение пассажирских перевозок на городских автобусных маршрутах (маршруте) общего пользования. Однако заключение договоров с двумя победителями происходит не на условиях проведенного конкурса, поскольку условия конкурса не содержат критериев заключения договоров с каждым из нескольких победителей.

Указание в оспариваемых положениях пункта 6.1 Положения о конкурсах среди владельцев автотранспортных средств по осуществлению пассажирских перевозок на городских автобусных маршрутах общего пользования (Приложение № 2) на утверждение графика движения по дням месяца пропорционально количеству победителей не может быть расценено арбитражным судом в качестве критерия реализации организатором конкурса признания победителями более одного участника торгов, поскольку предметом конкурса является право на заключение договора на выполнение пассажирских перевозок на городском автобусном маршруте общего пользования. Такое распределение самого маршрута между победителями торгов по дням месяца каждому победителю свидетельствует о произвольном усмотрении организатором конкурса заключения договоров с победителями.

Пункт 5 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривает, что результаты конкурса оформляются только протоколом, который является договором по результатам конкурса.

Оспариваемые положения пункта 6.1 Положения о конкурсах среди владельцев автотранспортных средств по осуществлению пассажирских перевозок на городских автобусных маршрутах общего пользования (Приложение № 2) устанавливают иные правила заключения договора по итогам конкурса:

- графики движения утверждаются победителям по дням месяца пропорционально количеству победителей;

- графики движения утверждаются участнику конкурса из числа победителей по соглашению сторон.

Таким образом, оспариваемыми положениями пункта 6.1 Положения о конкурсах среди владельцев автотранспортных средств по осуществлению пассажирских перевозок на городских автобусных маршрутах общего пользования (Приложение № 2) нарушен порядок определения победителей торгов, установленный статьями 447, 448 Гражданского кодекса Российской Федерации: при наличии указания на возможность признания победителями торгов в форме конкурса нескольких лиц отсутствуют критерии реализации такой возможности; устанавливают иные правила заключения договора по итогам торгов в форме конкурса.

Согласно статье 15 Федерального закона «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

По общему правилу, содержащемуся в пункте 1 статьи 17 Федерального закона «О защите конкуренции» при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:

1) координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников;

2) создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;

3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов;

4) участие организаторов торгов или заказчиков и (или) работников организаторов торгов или работников заказчиков в торгах.

Нарушение порядка определения победителей торгов, установленного статьями 447, 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, свидетельствует о нарушении Абаканским городским советом депутатов пункта 1 статьи 15, пункта 1 статьи 17 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006. № 135-ФЗ, поскольку оспариваемыми положениями органу местного самоуправления предоставлены полномочия, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, необоснованно ограничивает возможности лиц, участвующих в конкурсе, на предоставление каждому из них равных условий и возможностей для осуществления деятельности по перевозке пассажиров, влечет недопущение, ограничение, устранение конкуренции.

На основании изложенного Арбитражный суд считает, что, положение пункта 6.1 приложения № 2 к решению Абаканского городского Совета депутатов «Об утверждении «Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане» от 29.11.2005. № 220 (в ред. от 25.07.2006., от 13.02.2007.), согласно которому, в случае, если победителями признаются более одного участника конкурса, графики движения утверждаются победителям по дням месяца пропорционально количеству победителей или участнику конкурса из числа победителей, по соглашению сторон, подлежит признанию недействующим.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37. Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина за рассмотрение настоящего дела не взыскивается.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

1. Заявление Прокурора Республики Хакасия, город Абакан, удовлетворить.

Признать недействующим положение пункта 6.1 приложения № 2 к решению Абаканского городского Совета депутатов «Об утверждении «Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане» от 29.11.2005. № 220 (в ред. от 25.07.2006., от 13.02.2007.), согласно которому в случае, если победителями признаются более одного участника конкурса, графики движения утверждаются победителям по дням месяца пропорционально количеству победителей или участнику конкурса из числа победителей, по соглашению сторон, как несоответствующее статьям 447, 448 Гражданского Кодекса Российской Федерации, пункту 1 статьи 15, пункту 1 статьи 17 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006. № 135-ФЗ.

Согласно части 4 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение вступает в законную силу немедленно после его принятия и в соответствии с частью 7 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации может быть обжаловано в течение одного месяца со дня вступления в законную силу в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа, город Иркутск, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Республики Хакасия.

Председательствующий судья Ю.В. Хабибулина

Судьи Н.М. Журба

Т.Н. Сидельникова