Гражданский кодекс часть 1

протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Н.В. Кирсановой, рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению Администрации города Черногорска (ИНН <***>, ОГРН <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании незаконными решения и предписания от 25 августа 2015 года по делу № 18-А-15, при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью «Виктория» (ИНН <***>, ОГРН <***>), автономного учреждения «Черногорск-Информ» (ИНН <***>, ОГРН <***>), Совета депутатов города Черногорска (ИНН <***>, ОГРН <***>).

В судебном заседании принимали участие представители:

заявителя – ФИО1 по доверенности от 26.03.2015;

антимонопольного органа – ФИО2 по доверенности от 13.01.2015 № 04-56/дч;

автономного учреждения «Черногорск-Информ» – директор ФИО3, ФИО4 по доверенности от 18.11.2015;

Совета депутатов города Черногорска – ФИО5 по доверенности от 06.12.2015.

Администрация города Черногорска (далее – администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (далее – антимонопольный орган) о признании незаконными решения и предписания от 25.08.2015 по делу № 18-А-15.

Определениями арбитражного суда от 08.10.2015, от 30.11.2015 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «Виктория» (далее – ООО «Виктория»), автономное учреждение «Черногорск-Информ» (далее – учреждение,
АУ «Черногорск-Информ») и Совет депутатов города Черногорска (далее – Совет депутатов).

ООО «Виктория» не направило своего представителя для участия в судебном заседании. О времени и месте судебного заседания названное лицо извещено надлежащим образом (представитель ООО «Виктория» участвовал в судебном заседании 24.12.2015).

Арбитражный суд, руководствуясь положениями части 1 статьи 123, части 5 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), рассмотрел дело в отсутствие представителя ООО «Виктория».

Представитель администрации в судебном заседании поддержал заявленные требования, сослался на доводы, изложенные в заявлении, дополнениях к нему, и на доказательства, представленные в материалы дела. В частности:

-органы местного самоуправления обладают правом на создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями;

-каких-либо ограничений по видам деятельности создаваемых учреждений законодательство не содержит;

-из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели;

-действия администрации в полной мере соответствуют принципу эффективного использования бюджетных средств, установленному статьёй 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации;

-ни один из запретов, установленный частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции)
не нарушен администрацией при создании и финансировании учреждения;

-существующая судебная практика свидетельствует об экономическом характере споров между органами государственной власти, местного самоуправления и антимонопольными органами по вопросу о допустимости финансирования автономных учреждений путём предоставления им субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания;

-муниципальное образование вправе учреждать электронные средства массовой информации через созданные им муниципальные автономные учреждения;

-выданное антимонопольным органом предписание является неисполнимым и потому незаконным.

Представитель антимонопольного органа не согласился с заявленными требованиями, сослался на доводы, изложенные в отзыве на заявление, дополнительных пояснениях к нему, и на доказательства, представленные в материалы дела. Возражения антимонопольного органа следующие:

-перечень вопросов местного значения является закрытым, и не подлежит расширительному толкованию;

-органы местного самоуправления обладают полномочиями лишь на учреждение печатного средства массовой информации;

-создавать и финансировать учреждения органы местного самоуправления вправе только в целях решения вопросов местного значения;

-передачи телематической информации в соответствии со статьями 16, 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения и полномочиям органов местного самоуправления не отнесена;

-создание учреждения в нарушение действующего законодательства исключает законность его финансирования в рамках Бюджетного кодекса Российской Федерации и иного законодательства;

-иное понимание положений Федерального закона № 131-ФЗ приводит к тому, что орган местного самоуправления по своему усмотрению может принимать решения о создании нового хозяйствующего субъекта, обеспеченного гарантированным рынком сбыта своих услуг;

-материалами антимонопольного дела подтверждено, что рассматриваемый рынок конкурентный;

-антимонопольный орган не выдавал предписание о прекращении бюджетного финансирования учреждения;

-приведенная заявителем в дополнении к заявлению судебная практика не относится к предмету спорных правоотношений.

Представители ООО «Виктория» в ходе рассмотрения дела поддержали позицию антимонопольного органа, просили отказать в удовлетворении заявленных требований на основании доводов, приведенных в представленном отзыве на заявление. Пояснили, что ущемление интересов ООО «Виктория» и других хозяйствующих субъектов состоит в том, что в сложившейся ситуации у них отсутствует возможность принять участие в торгах и получить муниципальный заказ по оказанию телевизионных информационных услуг для администрации на законных основаниях.

Представитель учреждения поддержал ранее озвученную им позицию, поддержал требования заявителя, сославшись на доводы, изложенные в отзыве на заявление, в частности указал:

-Федеральный закон 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон об автономных учреждениях) не конкретизирует виды средств массовой информации, а равно не ограничивает автономные учреждения в праве на учреждение средств массовой информации, отличных от печатных СМИ;

-администрация учредила АУ «Черногорск-Информ» на законных основаниях;администрация не является учредителем каких-либо средств массовой информации;

-факт демпинга цен со стороны учреждения ни в ходе разбирательства по делу № 18-А-15, ни до настоящего времени должным образом антимонопольным органом
не был рассмотрен и по существу не доказан;

-ООО «ТРК «Сибирь» и ООО «Видеоканал-Абакан» на момент проведения проверки и до настоящего времени не обладают соответствующими лицензиями на осуществление эфирного вещания и оказания услуг связи на территории конкретно г. Черногорска, и, как следствие, не являются участниками товарного рынка г. Черногорска.

Представитель Совета депутатов поддержал позицию заявителя, сослался на доводы, изложенные в отзыве на заявление, полагает, что:

-несовпадение перечня видов деятельности учреждения с перечнем вопросов местного значения, для решения которых создано автономное учреждение, само по себе не может свидетельствовать о нарушении антимонопольного законодательства;

-если принять позицию антимонопольного органа, то создание и финансирование муниципальных учреждений в условиях существования конкурентного товарного рынка в принципе невозможно, и имеет право на существование единственный способ решения вопросов местного значения – осуществление закупок, что противоречит положениям
пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ.

При рассмотрении дела арбитражный суд установил следующие обстоятельства.

В адрес антимонопольного органа от ООО «Виктория» поступило заявление (от 27.11.2014, исх. 265) о нарушении администрацией Закона о защите конкуренции.

27.02.2015 приказом № 85 в отношении администрации возбуждено дело № 18-А-15 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

25.08.2015 комиссией антимонопольного органа вынесено решение по делу № 18-А-15, которым администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части издания Постановления от 01.06.2009 № 1410-п «Об изменении типа муниципального учреждения «Черногорск-Информ» на автономное учреждение «Черногорск-Информ» и утверждении Устава Автономного учреждения «Черногорск-Информ», которым утвержден устав АУ «Черногорск-Информ», в котором определены виды деятельности учреждения не соответствующие Закону об автономных учреждениях и Федеральному закону № 131-ФЗ, а именно виды деятельности по оказанию услуг в сфере радио и телевизионного вещания, что создаёт преимущества АУ «Черногорск-Информ»
и влечет ограничение, устранение, недопущение конкуренции на соответствующем товарном рынке, а также ограничивает право иных хозяйствующих субъектов на оказание данных услуг и получение средств муниципального бюджета.

На основании указанного решения антимонопольным органом выдано предписание от 25.08.2015 по делу № 18-А-15, согласно которому администрация обязана немедленно прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, для чего в срок до 30.09.2015, с учетом и в соответствии с решением по делу № 18-А-15 принять меры на приведение в соответствие с требованиями действующего законодательства Постановления от 01.06.2009 № 1410-п «Об изменении типа муниципального учреждения «Черногорск-Информ» на автономное учреждение «Черногорск-Информ» и утверждении Устава Автономного учреждения «Черногорск-Информ» в части исключения пунктов, противоречащих действующему законодательству.

Не согласившись с названным решением и предписанием антимонопольного органа, администрация в установленный законом срок оспорила их в арбитражном суде.

Дело рассмотрено по правилам главы 24 АПК РФ.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании решений и предписаний органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого решения и предписания и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у органа, который их принял, а также устанавливает, нарушают ли они права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемых решения и предписания закону или иному нормативному правовому акту, наличия у ответчика полномочий на принятие оспариваемого решения и предписания, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия, возлагается на ответчика. Обязанность по доказыванию факта нарушения оспариваемыми актами прав и охраняемых законом интересов возлагается на заявителя.

С учётом положений статей 198, 200, 201 АПК РФ основанием для признания решения и предписания незаконными является наличие одновременно двух условий: несоответствие данного решения и предписания закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемыми решением и предписанием прав и законных интересов заявителя.

Оценив доводы сторон и представленные в дело доказательства, арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

Согласно положениям статей 22, 23, 39, 40, 41, 44, 45, 49 Закона о защите конкуренции,пунктов 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, приказа Федеральной антимонопольной службы от 26.01.2011 № 30 «Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы» арбитражный суд считает, что комиссия антимонопольного органа вынесла оспариваемые решение и предписание в пределах предоставленных полномочий.

Процедура рассмотрения антимонопольным органом дела, вынесения решения и предписания заявителем не оспаривается, проверена арбитражным судом и признана соблюдённой.

При проверке соответствия оспариваемого решения и предписания законуарбитражный суд пришёл к следующим выводам.

Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 данного Закона).

В соответствии со статьей 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Установленный статьей 15 Закона о конкуренции запрет адресован, в том числе организациям, участвующим в предоставлении муниципальных услуг, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Статьей 4 Закона о защите конкуренции определено, что товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; товарный рынок - сфера обращения товара
(в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами; конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; хозяйствующий субъект - индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

В пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции указаны признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Нарушение антимонопольного законодательства, выразившегося в совершении действий по созданию и финансированию учреждения, рассматриваются на рынке производства и транслирования радио- и телевизионных программ. Общероссийским классификатором продукций по видам экономической деятельности, данные виды деятельности обозначены как «Услуги по производству кинофильмов, видеофильмов и телевизионных программ» (код - 59.11.1), «Услуги по составлению телевизионных программ и телевещанию» (код - 60.20.1), «Услуги по производству радиопрограмм» (код - 59.20.21.000), «Услуги по радиовещанию» (код - 92.20.11).

Географические границы вышеуказанного рынка, в силу особенностей предоставления услуг - когда телевизионное и радиовещание и производство программ может оказывать любой субъект рынка, находящийся на любойтерритории, не ограничиваются конкретным муниципальным образованием либо субъектом Российской Федерации.

Рынок предоставления услуг телевизионного и радиовещания на территории Республики Хакасия представлен широким кругом хозяйствующих субъектов, оказывающих данные услуги, что свидетельствует о его достаточной развитости и наличии на данном рынке конкурентных отношений.

В соответствии с пунктом 1 статьи 49, пунктом 3 статьи 50, пунктом 1 статьи 120, пунктом 2 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации, действовавшего в период учреждения АУ «Черногорск-Информ», учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Соответственно, некоммерческие организации обладают специальной (целевой) правоспособностью.

Правовое положение автономных учреждений, в том числе порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, ответственность учреждений регулируютсяЗаконом об автономных учреждениях.

Согласно части 1 статьи 2 Закона об автономных учреждениях, автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

В соответствии с частями 1 статьи 4 Закона об автономных учреждениях, основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано. Согласно части 2 статьи 4 данного закона, муниципальное задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности.

Автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах (уставе).

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления обладают полномочиями по учреждению печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.

В силу статьи 18 Федерального закона № 131-ФЗ, перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в указанный Федеральный закон. Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов
(за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Из совокупного анализа положений пунктов 3 и 7 части 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ следует, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают следующими полномочиями: создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд; учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально - экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.

Из изложенных выше правовых норм в их совокупности и взаимосвязи следует, что органы местного самоуправления обладают полномочиями на учреждение печатного средства массовой информации; создавать и финансировать учреждения органы местного самоуправления вправе только в целях решения вопросов местного значения.

При этом, создание и финансирование учреждений в целях эфирного радиовещания, производства программ, рекламных сообщений, материалов, информационных программ, эфирного телевещания, кабельного телевещания, производства телерадиопрограмм и их трансляции, оказания рекламных услуг, услуг связи, передачи телематической информации в соответствии со статьями 16, 17 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения и полномочиям органов местного самоуправления не отнесено.

Как следует из материалов дела, 14.08.2007 муниципальное учреждение «Черногорск-Информ» зарегистрировано в качестве юридического лица путем реорганизации в форме слияния Межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы № 3 по Республике Хакасия.

Постановлением администрации от 01.06.2009 № 1410-П «Об изменении типа муниципального учреждения «Черногорск-Информ» на автономное учреждение «Черногорск-Информ» и утверждении Устава Автономного учреждения «Черногорск-Информ», организационно-правовая форма учреждения изменена на автономное учреждение.

23.06.2009 налоговым органом в единый государственный реестр юридических лиц внесена запись о государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица.

Согласно пункту 4 Устава АУ «Черногорск-Информ», его учредителем является муниципальное образование город Черногорск.

Из пункта 11 Устава учреждения следует, что целью его создания является осуществление радио- и телевещания, издание газеты «Черногорок», полиграфическая деятельность.

В пункте 12 Устава учреждения определено, что для достижения целей, указанных
в пункте 11 Устава, учреждение осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации порядке следующие виды деятельности:

-радиовещание эфирное: производство программ, рекламные сообщения, материалы, информационные программы;

-телевещание: эфирное телевещание, кабельное телевещание, производство телерадиопрограмм и их трансляция;

-оказание рекламных услуг;

-оказание услуг связи;

-передача телематической информации;

-редакция средства массовой информации;

-полиграфическая деятельность;

-издательская деятельность;

-учреждение средств массовой информации;

-иная деятельность, не запрещенная действующим законодательством.

Согласно пункту 14 Устава, учреждение выполняет задания, установленные учредителем в соответствии с предусмотренной уставом основной деятельностью. Кроме заданий учредителя и обязательств, учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях и в порядке, установленном федеральными законами.

В пункте 26 Устава учреждения установлено, что учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной уставом основной деятельностью. Условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяется администрацией города Черногорска.

В соответствии с пунктом 27 Устава, учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, а также финансовое обеспечение развития АУ «Черногорск-Информ» в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

Таким образом, автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его Уставе.

12.08.2009 в свидетельство о регистрации СМИ – газета «Черногорск», зарегистрированном Управлением Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Республики Хакасия (свидетельство ПИ № ФС-16-468 от 12.10.2007) внесены изменения в связи с изменением организационно-правовой формы учредителя (свидетельство ПИ № ТУ 19-00040 от 12.08.2009).

СМИ – радио «Черногорск» 22.10.2013 перерегистрировано Енисейским управлением Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Республики Хакасия в связи с изменением формы периодического распространения массовой информации, уточнением тематики (свидетельство ЭЛ № ТУ24-00738).

30.11.2011 Управлением Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Республики Хакасия СМИ – телепрограмма «ТВ «Черногорск» перерегистрировано в связи с изменением формы периодического распространения массовой информации (свидетельство ЭЛ №ТУ19-00094).

Постановлениями администрации от 13.01.2014 № 15-п и № 14-п утверждены муниципальные задания на оказание услуг, оказываемых АУ «Черногорск-Информ»: размещение материалов в газете «Черногорск», на ТВ «Черногорск», в телепрограмме
«5 вечеров», размещение материалов на радио «Черногорск»; стандарты качества услуг, оказываемых АУ «Черногорск-Информ»: по размещению материалов о деятельности и принятых нормативных актах администрации, Совета депутатов и иной официальной и социально значимой информации в газете «Черногорск», в программе телевидения «Черногорск», на радио «Черногорск».

Согласно пункту 3 названного муниципального задания АУ «Черногорск-Информ» на 2014 год размер субсидии на выполнения задания по размещению материалов на ТВ «Черногорск» составляет 5 118 000 руб., на радио «Черногорск» - 801 000 руб.

В материалы дела представлено письмо администрации, из которого следует, что в 2014 году на выполнение муниципальных заданий учреждению из бюджета города Черногорска перечислено субсидий на сумму 9 244 928 руб. 26 коп., в том числе:
на размещение материалов на телевидении – 4 803 927,2 руб., на радио – 767 475,77 руб.

Таким образом, материалами дела подтверждается финансирование деятельности учреждения администрацией.

Вместе с тем, антимонопольным органом установлено и следует из материалов дела, что учреждение осуществляет деятельность на рынке телевещания и радиовещания наряду с иными хозяйствующими субъектами - конкурентами.

Так, из общедоступных информационных источников антимонопольным органом установлено, что на рассматриваемом рынке на территории Республики Хакасия осуществляет деятельность широкий круг хозяйствующих субъектов.

В ходе рассмотрения антимонопольного дела общество с ограниченной ответственностью «Видеоканал-Абакан» на запрос антимонопольного органа (письмо от 26.01.2015 исх. № 01) сообщило, что рассматриваемые действия администрации ограничивают права частных компаний, в том числе и названного лица как конкурента. Ущемление интересов компании выражаются или могут выразиться в создании дискриминационных условий деятельности для участников рынка, что свидетельствует о наличии неравных условий конкуренции и экономических барьеров для функционирования на рынке путем создания преимуществ.

Письмом от 27.01.2015 (исх. № 02) общество с ограниченной ответственностью «Телерадиокомпания «Сибирь» сообщило антимонопольному органу, что рассматриваемые действия администрации ограничивают права данной компании. За счет дополнительного бюджетного финансирования, который данное юридическое лицо и другие хозяйствующие субъекты, действующие на одном товарном рынке, не имеют, организации, финансируемой органами местного самоуправления, предоставляется возможность снижать собственные цены до предельно низких и тем самым монополизировать рынок телевизионных и радио услуг. ООО «Телерадиокомпания «Сибирь» оплачивает арендную плату, электроэнергию, заработную плату, налоги и взносы, услуги передающего центра и несет иные объективные расходы, в связи с чем, не может себе в убыток снизить стоимость размещения рекламных и информационных материалов, чтобы наравне конкурировать на рынке телевизионных и радио услуг.

Таким образом, материалами дела подтверждено, что рассматриваемый рынок конкурентный, и иные субъекты (как минимум, три хозяйствующих субъекта) имеют возможность оказывать аналогичные АУ «Черногорск-Информ» услуги для нужд администрации.

Следовательно, в рассматриваемой ситуации, когда существует несколько альтернативных контрагентов (имеется функционирующий рынок), необходимо создать условия для их состязательности (конкуренции) друг с другом.

Вместе с тем, из материалов дела следует, что администрацией соответствующие торги не проводились и не проводятся, учреждение получает бюджетные средства напрямую из бюджета, в отсутствие конкурентной основы.

Указанными выше действиями администрации (финансирование осуществления деятельности учреждения) созданы дискриминационные условия деятельности для участников рынка (потенциальных участников), что свидетельствует о наличии неравных условий конкуренции и барьеров для функционирования на рынке путем создания преимуществ для АУ «Черногорск-Информ» в виде муниципальных заданий и их финансирования из бюджета города, что свидетельствует об ограничении конкуренции на рынке телевещания и радиовещания.

С учетом изложенных выше правовых норм, обстоятельств дела, выводы антимонопольного органа о том, что участие администрации в финансировании учреждения - хозяйствующего субъекта, осуществляющего деятельность в условиях конкурентного рынка, ущемляет интересы иных хозяйствующих субъектов-конкурентов, приобретение радио- и телевизионных информационных услуг должно осуществляться администрацией применительно ко всем участникам соответствующего товарного рынка в соответствии
с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд» (в период его действия), являются правомерными.

Таким образом, поскольку создание и финансирование администрацией учреждения в целях производства, выпуска и распространения теле- и радиопрограмм, рекламно-информационной деятельности к вопросам местного значения и полномочиям органов местного самоуправления не отнесено, рассматриваемые действия администрации в части издания Постановления от 01.06.2006 № 1410-п, которым утвержден Устав учреждения, определивший виды деятельности учреждения, не соответствующие Закону об автономных учреждениях, Федеральному закону № 131-ФЗ, а именно: виды деятельности по оказанию услуг в сфере радио- и телевизионного вещания, создают преимущества учреждению и влекут за собой ограничение, устранение, недопущение конкуренции на соответствующем товарном рынке, а также ограничивают право иных хозяйствующих субъектов на оказание данных услуг за счет средств муниципального бюджета.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в постановлении от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению (абзац 2 пункт 8).

Материалы дела свидетельствуют о возможности ограничения конкуренции на рассматриваемом рынке (телевизионного и радиовещания). Вместе с тем, администрацией
не указана конкретная норма федерального закона, разрешающая указанному лицу принять рассматриваемый акт (пункт 2 Постановления администрации от 01.06.2009 № 1410-П).

Арбитражный суд не принимает ссылку заявителя на пункт 4.2 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 02.11.2006 № 540-О, поскольку данный судебный акт не относится к предмету настоящего спора и не регулирует рассматриваемые правоотношения, в нем изложена позиция относительно использования муниципального имущества.

Ссылки администрации на положения Бюджетного кодекса Российской Федерации и доводы о том, что действия администрации направлены на экономию бюджетных средств и достижение наилучшего результата использования выделяемых субсидий, подлежат отклонению, поскольку положениями Бюджетного Кодекса Российской Федерации
не регулируются рассматриваемые правоотношения в части создания учреждения и полномочия органа местного самоуправления в отношении такого учреждения.

Возможность добиться наибольшей экономии бюджетных средств, и соответственно, достижения наилучшего результата предусмотрена путем проведения процедуры торгов.

Кроме того, правовая позиция заявителя не свидетельствует об отсутствии возможного ограничения администрацией конкуренции на соответствующем товарном рынке, что прямо запрещено статьёй 15 Закона о защите конкуренции.

Арбитражный суд соглашается с доводом антимонопольного органа о том, что применение норм законодательства о контрактной системе является обязательным при условии использования средств бюджета, которые направляются на оплату работ (услуг)
для муниципальных нужд, в ситуации, когда органом местного самоуправления
реализуются полномочия, прямо не предусмотренные законодательством.

Так, как указывалось выше, в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделены полномочиями по созданию муниципальных учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности таких учреждений и выполнения ими муниципального задания (статья 17 Федерального закона № 131-ФЗ, часть 1 статьи 9.2 Федерального Закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).

Бюджетное и автономное учреждение осуществляет деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями.

Муниципальное задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг. Муниципальная услуга - это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей (Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»).

Из анализа изложенных правовых норм следует, что работы, услуги учреждения должны формироваться и оказываться категориям физических и (или) юридических лиц в установленном муниципальным задании порядке на основании перечня муниципальных услуг, а не всему населению в целом, либо относиться к исключительной компетенции органов местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления не обладают полномочиями по наделению подведомственных учреждений полномочиями на исключительное выполнение работ или оказание услуг в определенных сферах.

Для создания автономных и бюджетных учреждений для выполнения работ в определенных сферах в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий органа местного самоуправления, орган местного самоуправления должен обладать полномочиями (обязанностью) в данных сферах на предоставление услуг (выполнение работ).

Решение вопросов местного значения является расходным обязательством муниципального образования, обусловленным законом, и должно предусматриваться в бюджете города в качестве самостоятельного расходного обязательства на очередной финансовый год и не должно компенсироваться посредством наделения бюджетного учреждения полномочиями органа местного самоуправления, установления данному учреждению муниципального задания, предоставления субсидий.

Спорные работы (услуги) - производство, выпуск и распространение теле-, радиопрограмм, рекламно-информационная деятельности являются муниципальной нуждой, а не муниципальной услугой, так как потребность в данных работах возникает
у муниципального образования, а не у отдельных заявителей.

Арбитражный суд полагает, что выполнение таких работ не входит в исключительную компетенцию органов власти и управления в соответствии с их полномочиями, а также подведомственных учреждений. Действующее законодательство не содержит каких-либо специальных требований к рассматриваемой деятельности, равно как и требований к субъектам, которые должны (могут) их осуществлять. Данную деятельность могут осуществлять любыехозяйствующие субъекты в соответствии с требованиями законодательства.

Иное понимание правовых норм приводит к тому, что орган местного самоуправления по своему усмотрению может принимать решения о создании нового хозяйствующего субъекта, обеспеченного гарантированным рынком сбыта своих услуг, обладающего правом на осуществление деятельности, приносящей доход на товарном рынке, на котором орган местного самоуправления выступает заказчиком товаров, работ, услуг для нужд муниципального образования в целях решения вопросов местного значения.

Ссылка заявителя на письмо Федеральной антимонопольной службы России судом во внимание не принимается, поскольку не имеет отношения к предмету спора.

Доводы заявителя о том, что Федеральный закон № 131-ФЗ содержит широкий перечень полномочий органов местного самоуправления, многие из которых являются отсылочными и содержатся в иных законах (стр. 3-4 заявления), арбитражным судом отклоняются, поскольку упомянутые выше положения Федерального закона № 131-ФЗ устанавливают четкие границы полномочий органов местного самоуправления, расширительного толкования данные нормы не предусматривают. Арбитражный суд пришел к выводу, что нормы действующие законодательства, обозначенные заявителем, не могут рассматриваться как разрешившие администрации утвердить Устав АУ «Черногорск-Информ» применительно к рассматриваемым видам деятельности учреждения (радиовещание эфирное: производство программ, рекламные сообщения, материалы, информационные программы; телевещание: эфирное телевещание, кабельное телевещание, производство телерадиопрограмм и их трансляция).

Довод участников процесса о том, что факт демпинга цен со стороны
АУ «Черногорск-Информ» ни в ходе разбирательства по делу №18-А-15, ни в арбитражном процессе должным образом антимонопольным органом не рассмотрен и по существу
не доказан, не принимается арбитражным судом во внимание.

В материалы дела представлены документы в подтверждение довода о том, что за счет финансирования администрацией учреждение способно предлагать свой товар по ценам ниже, чем у других хозяйствующих субъектов-конкурентов. Антимонопольным органом данные обстоятельства в ходе рассмотрения дела№ 18-А-15 исследовались. Вместе с тем, оспариваемым решением антимонопольный орган не вменяет администрации такое нарушение. Сущность вменяемого правонарушения состоит в издании администрацией акта, который влечет ограничение, устранение, недопущение конкуренции на соответствующем товарном рынке, а также ограничивает право иных хозяйствующих субъектов на оказание данных услуг и получения средств муниципального бюджета.

Приведенная заявителем в дополнениях к заявлению судебная практика арбитражным судом исследована, однако не влияет на результат рассмотрения настоящего спора, поскольку в приведенных судебных актах правоотношения не являются близкими по своей правовой природе к правоотношениям, рассматриваемым в настоящем споре, выводы постановлены судами применительно к иным фактическим обстоятельствам.

В оставшейся части доводы лиц, участвующих в деле, не имеют правового значения
с учетом изложенных выше выводов арбитражного суда.

При таких обстоятельствах оспариваемое решение антимонопольного органа соответствует положениям Закона о защите конкуренции, не нарушает права и законные интересы администрации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не возлагает на заявителя незаконно какие-либо обязанности, не создаёт необоснованных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемое предписание по своей форме и содержанию соответствует требованиям действующего законодательства и является исполнимым, поскольку содержит указания относительно конкретных действий, которые необходимо совершить администрации,
и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Доказательства, подтверждающие факты нарушения оспариваемыми решением и предписанием прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности,
администрацией в материалы дела не представлены.

Ссылка заявителя на невозможность исполнения оспариваемого предписания, поскольку в приложениях №№ 8, 9, 10 к решению Совета депутатов от 25.12.2014 № 350
«О бюджете города Черногорска на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» предусмотрено выделение денежных средств на развитие телевидения и радиовещания в виде субсидий автономным учреждениям, является необоснованной, поскольку из содержания названного решения Совета депутатов не усматривается, что в нем содержатся положения, указывающие на обязанность финансирования АУ «Черногорск-Информ» администрацией применительно к оказанию услуг телевидения и радиовещания. Из оспариваемого предписания также не следует, что оно направлено в целях прекращения администрацией бюджетного финансирования АУ «Черногорск-Информ». Кроме того, заявителем не обозначены нормы действующего законодательства, препятствующие корректировке указанного решения Совета депутатов.

При таких обстоятельствах в силу части 3 статьи 201 АПК РФ в удовлетворении заявленных требований следует отказать.

Государственная пошлина по делу составляет 3 000 руб. и в соответствии со статьёй 110 АПК РФ относится на заявителя, но не взыскивается с него, поскольку в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобождён от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Отказать в удовлетворении заявления Администрации города Черногорска
о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия от 25 августа 2015 года по делу № 18-А-15 в связи с их соответствием Федеральному закону от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Третий арбитражный апелляционный суд в течение месяца с момента его принятия.

Апелляционная жалоба подаётся через Арбитражный суд Республики Хакасия.

Судья Л.В. Бова