Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в составе судьи Голубевой Е.А., при ведении протокола секретарем судебного заседания
ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело № А75-8496/2016 по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Вертикали ОСК» о признании незаконным и отмене постановления Службы контроля Ханты-Мансийского автономного округа – Югры об административном наказании,

при участии представителей:

от заявителя – ФИО2, доверенность от 02.06.2016 ,

от ответчика –ФИО3, доверенность от 29.03.2016,

установил:

общество с ограниченной ответственностью «Вертикали ОСК» (далее - заявитель, Общество) обратилось в арбитражный суд с исковым заявлением к Службе контроля Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (далее – административный орган, Служба) об оспаривании постановления об административном наказании по делу № ПП-11/2016/04-АЗ, которым заявитель привлечен к административной ответственности по части 5 статьи 7.32 КоАП РФ.

В отзыве на заявление Служба ссылается на законность оспариваемого постановления и просит отказать в удовлетворении требований Общества.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы заявления, представитель Службы оспорил заявленные требования по доводам отзыва.

Исследовав материалы дела, суд установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, Службой была проведена проверка в отношении бюджетного учреждения Ханты-Мансийского автономного округа – Югры «Дирекция по эксплуатации служебных зданий» (далее – Учреждение). В ходе проведения проверки было установлено, что между Учреждением и Обществом по результатам проведения запроса предложений заключен договор от 30.11.2016 № 180-15/кс на выполнение работ по капитальному ремонту объекта «Гостевые домики № 1, 3» (кровля, фасад, цоколь), расположенного по адресу: г. Ханты-Мансийск, район гостиничного комплекса «Югорская долина». Стоимость подлежащих выполнению работ по договору согласована в размере 19 700 000 руб. (т.1, л.д.57-65).

К договору составлен локальные сметные расчеты (т.1, л.д. 68-90). В числе локальных сметных расчетов составлен локальный сметный расчет № 02-03 на фасад, цоколь (т.1, л.д. 87-90).

Письмом от 12.12.2015 Общество обратилось к Учреждению, указав на необходимость выполнения дополнительных работ – работ по устройству покрытий из листовой стали горизонтальных участков парапетов, частичную замену теплоизоляционных плит, работ по высококачественной штукатурке фасадов по утеплителю (т.1, л.д. 97).

В связи с необходимостью проведения дополнительных работ между сторонами договора 18.12.2015 подписано дополнительное соглашение, согласно которому
в пункт 4.2 договора внесены изменения – общая цена договора составила
21 499 380 руб.75 коп. В остальные пункты договора изменения не вносились.

В связи с заключением дополнительного соглашения от 18.12.2015 был составлен локальный сметный расчет № 02-02 доп. на сумму 1 799 380 руб. 75 коп.

В ходе проверки Служба пришла к выводу о том, что в результате заключения дополнительного соглашения от 18.12.2015 произошло изменение сметной стоимости строительства по тем наименованиям видов работ и затрат, по которым ранее утвержденная сметная стоимость строительства отсутствовала (строки 3, 6-8 локального сметного расчета № 02-02 доп).

В связи с изложенным Служба пришла к выводу о том, что в дополнительное соглашение от 18.12.2015 были включены работы, не предусмотренные договором
№ 180-15/кс, повлекшие дополнительное расходование бюджетных средств в сумме 920 344 руб., что является нарушением подпункта «б» пункта 1 части 1 статьи 95 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе).

Службой 16.05.2016 были вынесены определения о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении Общества по части 5 статьи 7.32 КоАП РФ (т.2, л.д. 10-13) и об истребовании сведений (т.2, л.д. 14-17).

Получив указанные определения, Общество 02.06.2016 направило в адрес Службы письменные пояснения с возражениями относительно вменяемого правонарушения (т.2, л.д. 24-25). В пояснениях Общество ссылалось на то, что выполнение дополнительных работ связано с капитальным ремонтом фасада, цоколя, кровли, являющимся предметом договора № 180-15/кс, а изменение сметных договорных объемов работ с соблюдением целей и в пределах 10 % лимита, установленного Законом о контрактной системе, договором и конкурсной документации, не является правонарушением, ответственность за которое предусмотрена частью 5 статьи 7.32 КоАП РФ.

Указанные письменные пояснения Общества поступили в Службу 20.06.2016.

Названные обстоятельства послужили основанием для составления Службой
в отношении Общества протокола от 16.06.2016 об административном правонарушении № ПП-11/2016/04-АЗ (т.1, л.д. 140-143). Протокол составлен в отсутствие представителей Общества.

На основании протокола от 16.06.2016 Службой в отношении Общества вынесено постановление № ПП-11/2016/04-АЗ от 01.07.2016 (т.1, л.д. 121-126).

Не согласившись с указанным постановлением, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Оспаривая постановление Службы, Общество ссылается на ненадлежащее уведомление его о времени и месте оставления протокола об административном правонарушении, а также на недоказанность состава вмененного правонарушения.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно постановлению Правительства Ханты-Мансийского автономного
округа - Югры от 22.09.2012 № 356-п «О Службе контроля Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» (далее - Положение о службе), Служба является исполнительным органом государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, осуществляющим функции по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений и контролю за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов
о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Реализация функции Службы контроля в сфере закупок предусмотрена пунктом 5.2 Положения о службе, осуществление производства по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством Российской Федерации к компетенции контрольных органов в сфере закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок предусмотрено пунктом 5.8 Положения о службе.

Согласно части 4 статьи 1.3.1 КоАП РФ, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах компетенции, установленной главой 23 КоАП, уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 23.66 КоАП РФ, органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, рассматривают дела об административных правонарушениях.

В соответствии с положениями КоАП РФ Служба контроля осуществляет административное производство для реализации полномочий, установленный
статьей 23.66 КоАП РФ, как орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

Исходя из указанных норм права суд приходит к выводу о наличии у Службы контроля полномочий по привлечению Общества к административной ответственности по статье 7.32 КоАП РФ.

Частью 5 статьи 7.32 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за изменение условий контракта, в том числе увеличение цен товаров, работ, услуг, если возможность изменения условий контракта не предусмотрена законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и такое изменение привело к дополнительному расходованию средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации или уменьшению количества поставляемых товаров, объема выполняемых работ, оказываемых услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в виде наложения административного штрафа на юридических лиц в размере двукратного размера дополнительно израсходованных средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации или цен товаров, работ, услуг, количество, объем которых уменьшены и которые явились предметом административного правонарушения.

Объектом рассматриваемого административного правонарушения выступают отношения, связанные с регулированием условий заключения и исполнения государственных или муниципальных контрактов, определенных в соответствии
с требованиями Закона о контрактной системе. Целью указанной статьи является обеспечение стабильности этих условий, эффективности расходования средств бюджетов
и внебюджетных источников финансирования, развития добросовестной конкуренции.

Объективная сторона рассматриваемого деяния выражается в изменении условий контракта, в том числе увеличении цен товаров, работ, услуг, если возможность изменения условий контракта не предусмотрена законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и такое изменение привело к дополнительному расходованию средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации или уменьшению количества поставляемых товаров, объема выполняемых работ, оказываемых услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Частью 1 статьи 34 Закона о контрактной системе предусмотрено, что контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки,
с которым заключается контракт, за исключением случаев, в которых в соответствии
с настоящим Федеральным законом извещение об осуществлении закупки или приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документация о закупке, заявка, окончательное предложение не предусмотрены.

Условия исполнения контракта в соответствии с требованиями федерального закона предлагаются участниками закупки в заявках на участие в закупке.

В соответствии со статьей 702 Гражданского кодекса Российской Федерации по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его.

В договоре подряда также указываются начальный и конечный сроки выполнения работы, а по согласованию между сторонами могут быть предусмотрены сроки завершения отдельных этапов работы (промежуточные сроки) (пункт 1 статьи 708 Гражданского кодекса Российской Федерации).

По смыслу приведенных правовых норм существенными условиями договора подряда являются предмет договора, определяющий в том числе виды, содержание и объемы работ, начальный и конечный сроки выполнения работ.

Таким образом, изменение объема выполняемых работ является изменением существенных условий договора № 180-15/кс.

По общему правилу изменение существенных условий заключенного в порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе, договора в процессе его исполнения, не допускается.

Вместе с тем, статья 95 Закона о контрактной системе устанавливает условия, при которых возможно изменение существенных условий контракта при его исполнении.

Согласно подпункту «б» пункта 1 части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон в случае, если возможность изменения условий контракта была предусмотрена документацией о закупке и контрактом, а в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) контрактом, при условии - если по предложению заказчика увеличиваются предусмотренные контрактом количество товара, объем работы или услуги не более чем на десять процентов или уменьшаются предусмотренные контрактом количество поставляемого товара, объем выполняемой работы или оказываемой услуги не более чем на десять процентов. При этом по соглашению сторон допускается изменение с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации цены контракта пропорционально дополнительному количеству товара, дополнительному объему работы или услуги исходя из установленной в контракте цены единицы товара, работы или услуги, но не более чем на десять процентов цены контракта.

Предусматривая возможность изменения условий контракта в исключительных случаях и при соблюдении определенных условий, законодатель исходил из того, что при заключении контракта, особенно контракта на выполнение подрядных работ, не всегда возможно предусмотреть все объемы работ, которые потребуется выполнить подрядчику.

Таким образом, Закон о контрактной системе прямо предусматривает возможность изменения существенных условий контракта, но при соблюдении определенных условий, а именно:

- возможность такого изменения предусмотрена документацией о закупке или контрактом;

- изменение происходит по предложению заказчика;

- изменяться могут только объемы работ, предусмотренные контрактом;

- цена контракта может быть изменена пропорционально дополнительному объему работы, но не более чем на десять процентов цены контракта.

Возможность изменения условий договора о цене предусмотрена пунктом 4.1 договора.

Факт выполнения спорных работ Службой не оспаривается, как не оспаривается и факт того, что цена договора была изменена в установленных статьей 95 Закона о контрактной системе пределах 10 процентов от первоначальной цены контракта.

В рассматриваемом случае спорным является вопрос о том, были ли дополнительные работы предусмотрены контрактом.

Суд соглашается с доводами заявителя о том, что дополнительные работы, необходимость выполнения которых была установлена после заключения контракта, не являются дополнительными, ранее не предусмотренными контрактом.

Предметом договора является капитальный ремонт объекта (кровля, фасад, цоколь), что следует из пункта 1.1 договора.

Как первоначальный локальный сметный расчет, так и дополнительно составленный сметный расчет предусматривают выполнение наружных отделочных работ, при этом в дополнительном локальном сметном расчете уточняются виды конкретных отделочных работ, то есть сами виды работ (отделочные) не изменились.

Порядок составления сметной документации определяется в соответствии с Методикой определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации (МДС 81-35.2004), утвержденной Постановлением Госстроя России от 05.03.2004 № 15/1 (далее – Методика).

Область применения указанной Методики связана с определением порядка составления сметной документации и определения сметной стоимости строительства, выполнения ремонтных, монтажных и пусконаладочных работ на всех стадиях разработки предпроектной и проектной документации, формированию договорных цен на строительную продукцию и проведению расчетов за выполненные работы.

Для определения сметной стоимости строительства проектируемых предприятий, зданий, сооружений или их очередей составляется сметная документация, состоящая из локальных смет, локальных сметных расчетов, объектных смет, объектных сметных расчетов, сметных расчетов на отдельные виды затрат, сводных сметных расчетов стоимости строительства (ремонта), сводок затрат (пункт 3.15 Методики).

В соответствии с пунктом 3.16 Методики локальные сметы относятся к первичным сметным документам и составляются на отдельные виды работ и затрат по зданиям и сооружениям или по общеплощадочным работам на основе объемов, определившихся при разработке рабочей документации.

При этом, как указано в Методике, локальные сметные расчеты составляются в случаях, когда объемы работ и размеры затрат окончательно не определены и подлежат уточнению на основании рабочей документации, или в случаях, когда объемы работ, характер и методы их выполнения не могут быть достаточно точно определены при проектировании и уточняются в процессе строительства.

Исходя из буквального толкования указанной нормы, суд приходит к выводу о том, что локальный сметный расчет является предварительным документом, создаваемым на основе рабочей документации, и может изменяться в процессе выполнения работ.

Согласно пункту 4.4 Методики в локальных сметных расчетах (сметах) производится группировка данных в разделы по отдельным конструктивным элементам здания (сооружения), видам работ и устройств в соответствии с технологической последовательностью работ и учетом специфических особенностей отдельных видов строительства. Локальный сметный расчет (смета) по строительным работам может иметь разделы - земляные работы; фундаменты и стены подземной части; стены; каркас; перекрытия, перегородки; полы и основания; покрытия и кровли; заполнение проемов; лестницы и площадки; отделочные работы; разные работы (крыльца, отмостки и прочее) и т.п.

Суд приходит к выводу о том, что видом работ, указанным в локальном сметном расчете, в данном случае являются именно отделочные работы, а не конкретные характеристики этих отделочных работ. Фактически при заключении дополнительного соглашения и составления дополнительного локального сметного расчета в строках , 6-8 локального сметного расчета № 02-02 доп были указаны наружные отделочные работы по фасаду зданий (устройство мелких покрытий (брандмауэры, парапеты, свесы и т.п.) из листовой оцинкованой стали; устройство наружной теплоизоляции зданий с тонкой штукатуркой по утеплителю), то есть новые характеристики выполняемых работ, что соответствует извещению об осуществлении закупки, а также документации о закупке.

Службой в ходе проведения проверки не было установлено, что в выполнении указанных работ (устройство мелких покрытий (брандмауэры, парапеты, свесы и т.п.) из листовой оцинкованой стали; устройство наружной теплоизоляции зданий с тонкой штукатуркой по утеплителю) не было необходимости для выполнения качественного капитального ремонта зданий в составе наружных отделочных работ по фасаду зданий.

Указанные выводы также подтверждаются заключением ООО «Эко-Сервис» от 14.07.2016, письмом бюджетного учреждения Ханты-Мансийского автономного округа – Югры «Дирекция по эксплуатации служебных зданий от 08.08.2016, представленными в материалы дела.

Суд отклоняет довод Службы о том, что, выявив необходимость в проведении дополнительных работ, Общество должно было приостановить выполнение работ, а заказчик, в свою очередь, провести конкурсные процедуры по отбору лица, который бы выполнил требуемые дополнительные работы.

Приостановление работ, в данном случае, повлекло бы увеличение срока выполнения капитального ремонта зданий на период осуществления длительной процедуры закупки в соответствии с положениями Закона о контрактной системе для заключения контракта на выполнение незначительного объема наружных отделочных работ, которые могли быть выполнены самим Обществом, то есть никоим образом не способствовало бы целям указанного Закона - повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг (статья 1 Закона о контрактной системе).

Также суд отклоняет ссылки Службы на письма Минэкономразвития России от 11.01.2016 № Д28и-65 и « Д28и-95 (т.3, л.д. 108-110), согласно которым при исполнении контракта можно увеличить или уменьшить объем работ по определенным позициям локального сметного расчета, поскольку из указанных разъяснений не следует, что определенными позициями локального сметного расчета являются не разделы (в данном случае – наружные отделочные работы), а наименование работ.

При этом суд принимает во внимание, что в самом тексте письмо Минэкономразвития России от 11.01.2016 № Д28и-93 указано, что в соответствии с Положением о Минэкономразвития России, утвержденном постановлением Правительства российской Федерации от 05.06.2008 № 437, Минэкономразвития России не наделено полномочиями по разъяснению законодательства Российской Федерации.

Ссылка Службы на заключение специалиста казенного учреждения Ханты-Мансийского автономного округа – Югры «Управление капитального строительства» ФИО4, участвовавшего в проведении проверки, судом не может быть принята во внимание, поскольку в указанном заключении отражена только констатация факта изменения сметной стоимости строительства, ссылок на нормативные акты указанное заключение не содержит (т.3, л.д. 87-88).

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что административным органом не доказано событие правонарушения, поскольку изменение условий договора от 30.11.2016 № 180-15/кс путем заключения дополнительного соглашения от 18.12.2015 произведено в соответствии с положениями подпункта «б» пункта 1 части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе, то есть изменение договора на таких условиях предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

Доводы Общества о нарушении процедуры привлечения к административной ответственности судом отклоняются, поскольку представленными в материалы дела доказательствами подтверждается факт надлежащего уведомления Общества телеграммой по юридическому адресу, указанному в Едином государственном реестре юридических лиц, о времени и месте составления протокола об административном правонарушении. неполучение Обществом по его юридическому адресу почтовой корреспонденции не моет свидетельствовать о нарушении Службой прав Общества при производстве по административному делу.

В соответствии с частью 1 статьи 24.5 КоАП РФ недоказанность события административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении и является безусловным основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении.

Частью 3 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

При таких обстоятельствах оспариваемое Обществом постановление по делу об административном правонарушении подлежит признанию незаконным и отмене.

В соответствии с частью 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 67, 68, 71, 167-170, 176, 180, 181, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры

РЕШИЛ:

заявление общества с ограниченной ответственностью «Вертикали ОСК»
(ОГРН <***>, ИНН <***>) удовлетворить.

Постановление Службы контроля Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 01.07.2016 по делу № ПП-11/2016/04-АЗ о привлечении общества с ограниченной ответственностью «Вертикали ОСК» к административной ответственности по части 5 статьи 7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях признать незаконным и отменить.

Решение вступает в законную силу по истечении десяти дней со дня его принятия.

Решение по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, если размер административного штрафа за административное правонарушение не превышает для юридических лиц сто тысяч рублей, для индивидуальных предпринимателей - пять тысяч рублей, может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции. Такое решение, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, принятое по данному делу, могут быть обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В других случаях решения по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обжалуются в порядке, установленном статьей 181 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья Е.А. Голубева