Гражданский кодекс часть 1

о признании недействующим решения Челябинской Городской Думы от 10 июля 2008 года № 33/2 «Об утверждении Положения о порядке распространения наружной рекламы и информации в городе Челябинске», в части статьи 53 Положения о порядке распространения наружной рекламы и информации в городе Челябинске, приложения к решению Челябинской городской Дума от 10 июля 2008 года № 33/2

при участии в деле:

Прокурора Челябинской области

При участии в судебном заседании представителей

от заявителя: ФИО1 – удостоверение, доверенность № 05-396 от 16.03.2009;

от ответчика: ФИО2 – удостоверение, доверенность № 05/1572 от 22.06.09;

от Прокурора Челябинской области: Смолиной Е.В. – удостоверение;

У С Т А Н О В И Л :

Администрация города Челябинска (далее – Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением (с учетом уточнения) к Государственному комитету «Единый тарифный орган Челябинской области» (далее – ГК «ЕТО», Комитет) о признании недействующим пункта 41 Приложения 1 к постановлению государственного комитета «Единый тарифный орган Челябинской области» от 24.04.2009 № 12/2 «Об утверждении средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по муниципальным образованиям Челябинской области на 2 кв. 2009 г.».

Определением суда от 11.08.2009 (л.д. 40-41) к участию в деле допущен Прокурор Челябинской области.

В судебном заседании представитель заявителя требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении, уточнениях к нему (л.д. 2-3, 35). В обоснование своих требований приводит следующие доводы. Оспариваемое в части постановление является нормативным правовым актом, поскольку рассчитано на неопределенный круг лиц, на неоднократное применение. Указанная в постановлении стоимость 1 кв.м является необоснованно заниженной, рассчитана с нарушением Типового порядка, утвержденного постановлением ГК «ЕТО» от 12.10.2007 № 24/1 и не отражает сложившееся ситуации в строительной отрасли города. Во исполнение утвержденного Порядка Администрацией в адрес Комитета был представлен расчет средней рыночной стоимости 1 кв.м общей площади жилого помещения на 2 кв. 2009 года по муниципальному образованию «Челябинский городской округ», который составил 35 894 руб., но не был учтен при издании постановления. Исходя из Типового порядка, в случае не поступления предложения по стоимости 1 кв.м от органа местного самоуправления, стоимость должна быть оставлена на прежнем уровне. Поскольку средняя рыночная стоимость 1 кв.м общей площади жилого помещения используется при расчете размера субсидий за счет средств бюджетов разных уровней, выделяемых на строительство (приобретение) жилых помещений, то установление заниженного размера влечет негативные последствия как для строительной отрасли области в целом, так и областного центра г. Челябинска

Представитель Комитета в судебном заседании требования не признал по основаниям, изложенным в отзыве (л.д. 36). Пояснил, что в соответствии с Положением о Комитете, утвержденным постановлением Губернатора Челябинской области от 01.09.2004 № 477, Комитет обладает полномочиями по утверждению средней рыночной стоимости строительства (приобретения) одного квадратного метра общей площади жилого помещения по каждому городскому округу и муниципальному району Челябинской области. Оспариваемое постановление принято в рамках указанных полномочий в полном соответствии с законодательством РФ. Типовой порядок, утвержденный постановлением ГК ЕТО от 12.10.2007 № 24/1, не является нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу по отношению к оспариваемому, поскольку носит рекомендательный характер, а единой методики, утвержденной в установленном порядке, по расчету стоимости 1 кв. не имеется.

Представитель прокурора в судебном заседании пояснил, что требования заявителя необоснованны, не подлежат удовлетворению по основаниям, изложенным в письменном отзыве (л.д. 55-57). Со ссылкой на Типовой порядок, утвержденный постановлением ГК ЕТО 12.10.2007 № 24/1, ч.1 ст. 192 АПК РФ, указал, что Администрацией нарушены сроки направления предложений по средней рыночной стоимости одного квадратного метра; из заявления не усматривается, какому закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не соответствует оспариваемое в части постановление; постановление издано в пределах соответствующих полномочий и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав представленные в материалы дела письменные доказательства, суд установил следующие фактические обстоятельства.

22.01.2009 ГК ЕТО издано постановление № 1/1 в соответствии с Положением о Государственном комитете "Единый тарифный орган Челябинской области", утвержденным Постановлением Губернатора Челябинской области от 1 сентября 2004 года N 477 "Об утверждении Положения, структуры и штатной численности Государственного комитета "Единый тарифный орган Челябинской области" (с изменениями от 22.12.2006 N 391), и на основании протокола заседания Правления Государственного комитета "Единый тарифный орган Челябинской области" от 22 января 2009 года N 1 Государственный комитет "Единый тарифный орган Челябинской области", которым была утверждена средняя рыночная стоимость одного квадратного метра общей площади жилого помещения по муниципальным образованиям Челябинской области на 1 квартал 2009 года согласно приложению 1.

П.41 Приложения 1 к указанному постановлению установлено, что средняя рыночная стоимость 1 кв.м общей площади жилого помещения по муниципальному образованию «Челябинский городской округ» на 1 кв. 2009 года составила 36100 руб. (л.д. 48 оборот).

24.04.2009 Государственный комитет "Единый тарифный орган Челябинской области" в соответствии с Положением о ГК ЕТО, утвержденным Постановлением Губернатора Челябинской области от 1 сентября 2004 года N 477 "Об утверждении Положения, структуры и штатной численности Государственного комитета "Единый тарифный орган Челябинской области" (с изменениями от 22.12.2006 N 391), и на основании протокола заседания Правления ГК ЕТО от 24 апреля 2009 года N 12, издал постановление № 12/2, утвердив среднюю рыночную стоимость одного квадратного метра общей площади жилого помещения по муниципальным образованиям Челябинской области на 2 квартал 2009 года согласно приложению 1.

Средняя рыночная стоимость одного квадратного метра общей площади жилого помещения по муниципальному образованию «Челябинский городской округ» Челябинской области на 2 квартал 2009 года составила 28 550 руб. (л.д. 9).

Постановление 12/2 опубликовано в Информационном бюллетене Государственного комитета "Единый тарифный орган Челябинской области", № 1, 24.04.2009 (л.д. 66).

Полагая, что постановление 12/2 не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права законные интересы заявителя, последний обратился в суд с требованием о признании его недействующим в части.

В ведении Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции РФ находятся: установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, социального, развития Российской Федерации (пп.е); установление правовых основ единого рынка; финансовое регулирование, основы ценовой политики (пп.ж).

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с ч.1 ст. 72 Конституции РФ находятся: защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение (пп.ж); жилищное законодательство (пп.к).

В соответствии с ч.2. ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: социальной поддержки и социального обслуживания граждан, а также организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений (п.24); установления подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и осуществления контроля за их применением (п.55).

В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

В соответствии с ч.3 ст. 8 Устава Челябинской области (Закон Челябинской области от 25 мая 2006 года N 22-ЗО, зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Уральскому федеральному округу 5 июля 2006 г. NRU74000200600133) систему органов государственной власти области составляют, в т.ч. высший исполнительный орган области - Правительство Челябинской области; иные органы исполнительной власти области.

Губернатор области в соответствии с пп.13 ст.50 Устава области определяет структуру органов исполнительной власти области; утверждает положения об органах исполнительной власти области, устанавливает их штатную численность в пределах утвержденных расходов в областном бюджете. Аналогичные положения закреплены и в постановлении Губернатора Челябинской области от 17.06.2004 № 266 «Об органах исполнительной власти Челябинской области» (п.4).

Постановлением Губернатора Челябинской области от 1 сентября 2004 г. N 477 утверждено Положение о Государственном комитете «Единый тарифный орган Челябинской области» (далее – Положение о Комитете).

В соответствии с п.1. Положения о Комитете Государственный комитет "Единый тарифный орган Челябинской области" (далее именуется - ЕТО) является органом исполнительной власти Челябинской области, осуществляющим реализацию единой государственной ценовой (тарифной) политики и государственный контроль (надзор) за соблюдением порядка ценообразования на территории Челябинской области, а также уполномоченным на осуществление функций по регулированию деятельности гарантирующих поставщиков.

ЕТО в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, актами федерального органа исполнительной власти в области регулирования тарифов, Уставом (Основным Законом) Челябинской области, законами Челябинской области, постановлениями и распоряжениями Губернатора Челябинской области, постановлениями и распоряжениями Правительства Челябинской области, а также настоящим Положением (п.2 Положения о Комитете).

В силу положений ч.3. указанного Положения ЕТО осуществляет свою деятельность во взаимодействии: с федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов на единой нормативно-методической основе, утверждаемой Правительством Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов; с органами государственной власти Российской Федерации и Челябинской области, органами местного самоуправления, организациями всех форм собственности.

ЕТО является юридическим лицом и участвует в рассмотрении дел в суде по вопросам, относящимся к государственному регулированию цен (тарифов), осуществляемому в соответствии с полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации и Челябинской области. ЕТО выступает истцом, ответчиком и третьим лицом в суде общей юрисдикции и арбитражном суде (п.4 Положения).

Пунктом 6 Положения о Комитете закреплены основные задачи ЕТО, которыми являются: государственное регулирование на территории Челябинской области цен (тарифов) в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, Челябинской области и настоящим Положением; защита экономических интересов потребителей от монопольного повышения тарифов (цен) на продукцию (услуги) организаций Челябинской области; установление экономически обоснованных цен (тарифов) на регулируемые виды продукции, товаров, услуг на территории Челябинской области в соответствии с законодательством Российской Федерации и Челябинской области; контроль за соблюдением порядка ценообразования и действующего законодательства по ценообразованию и применению регулируемых цен (тарифов) на территории Челябинской области.

В соответствии с возложенными на него задачами ЕТО осуществляет следующие функции, в т.ч.: утверждает среднюю рыночную стоимость строительства (приобретения) одного квадратного метра общей площади жилого помещения по каждому городскому округу и муниципальному району Челябинской области (п.7 Положения).

Исходя из п.8 Положения ЕТО для осуществления возложенных на него функций имеет право: запрашивать в пределах своих полномочий у органа исполнительной власти Челябинской области, органа местного самоуправления и организаций материалы по вопросам регулирования цен (тарифов) и контроля их применения.

В соответствии с п.16 Положения для определения основных направлений деятельности ЕТО и принятия соответствующих решений, относящихся к его компетенции, образуется Правление Государственного комитета "Единый тарифный орган Челябинской области" (далее именуется - Правление ЕТО) в составе 7 человек. Председателем Правления ЕТО является председатель ЕТО.

Правление ЕТО рассматривает все вопросы, относящиеся к компетенции ЕТО, и принимает коллегиальные решения большинством голосов членов Правления ЕТО.

Решение Правления ЕТО оформляется в виде постановления.

Постановления ЕТО публикуются в Информационном бюллетене Государственного комитета "Единый тарифный орган Челябинской области" или (и) в официальных средствах массовой информации.

Указанные положения свидетельствуют о том, что оспариваемое в части постановление издано в пределах соответствующих полномочий.

В силу п. 9 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Исходя из анализа текста постановления ГК ЕТО от 24.04.2009 № 12/2 оспариваемое в части постановление подпадает под признаки нормативного правового акта, поскольку оно устанавливает правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение, действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные этим актом, имеет сферу действия в границах всего субъекта РФ – Челябинской области.

В соответствии с пунктом 10 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов», а также на основании статей 27, 29 АПК РФ требования заявителя относятся к подведомственности арбитражного суда.

Постановлением от 12.10.2007 № 24/1 Государственный комитет «Единый тарифный орган Челябинской области» одобрил Типовой порядок определения средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по муниципальным образованиям Челябинской области (далее – Типовой порядок) согласно приложению 1, и рекомендовал Главам муниципальных образований Челябинской области при определении средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по муниципальному образованию руководствоваться положениями названного Порядка.

Порядок разработан на основании и во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 28.04.2006 N 250 "О порядке предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение мероприятий по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности"; Постановления Законодательного Собрания Челябинской области от 22.12.2005 N 1994 "О принятии областной целевой Программы реализации национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" в Челябинской области на 2006 - 2010 годы"; Постановления Губернатора Челябинской области от 15.08.2006 N 233 "О порядке приобретения жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а так же детям, находящимся под опекой (попечительством), и внесении изменений в Постановление Губернатора Челябинской области от 31.10.2005 N 407" и Постановления Правительства Челябинской области от 09.04.2007 N 80-п "Об утверждении Положения о предоставлении государственным гражданским служащим Челябинской области единовременной субсидии на приобретение жилой площади" с изменениями от 19.06.2007 N 123-п.

На момент издания оспариваемого в части постановления 12/2 Типовой порядок предусматривал следующее.

Типовой порядок предназначен для введения единого механизма определения органами исполнительной власти муниципальных образований средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения, используемой при расчете размера субсидий за счет средств бюджета разных уровней, выделяемых на строительство (приобретение) жилых помещений категориям граждан, имеющим на это право в соответствии с действующим законодательством.

Методика включает в себя два этапа:

На первом этапе производится сбор и обработка отчетной информации об уровне цен на рынке жилья в разрезе муниципальных образований по данным: - территориального органа федеральной службы государственной статистики по Челябинской области (Челябинскстата); - управления федеральной регистрационной службы по Челябинской области; - риэлторских организаций; - муниципальных образований Челябинской области при обосновании расчетами и подтверждающими документами; - печатных изданий, в которых размещаются сведения о ценах на рынке жилья по объектам, выставленным на продажу; - специализированных организаций, осуществляющих мониторинг цен на недвижимость.

На втором этапе определяется размер средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения на основании собранной информации по каждому муниципальному образованию области по формуле.

Рекомендации по определению показателей, входящих в расчетную формулу, даны следующие.

Средняя стоимость показателей формулы может быть определена по данным: - управления федеральной регистрационной службы по Челябинской области; - муниципальных образований при обосновании расчетами и подтверждающими документами; - риэлторских организаций; - печатных изданий. В случае получения по данным показателям данных из различных источников информации - по каждому из них определяется среднеарифметическое значение.

Периодичность пересмотра и утверждения средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по муниципальным образованиям устанавливается нормативно-правовыми актами Челябинской области (п.1 раздела III).

Предложения по средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по форме согласно приложению 1, подписанные Главой муниципального образования, предоставляются в ЕТО органами исполнительной власти муниципальных образований Челябинской области за 40 дней до начала периода, на который определяется стоимость. К предложению в обязательном порядке прилагаются обосновывающие документы (справки и расчеты), подтверждающие заявленную стоимость (п.1 раздела IV).

В случае не поступления в указанные сроки предложений по стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения, она остается без изменения (п.2 раздела IV).

В силу п.4 ст. 193 Арбитражного процессуального кодекса РФ в заявлении должны быть также указаны: название нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения.

Исходя из ч.4 ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

В обоснование своих требований заявитель ссылается на несоответствие оспариваемого в части постановления Типовому порядку.

Анализ норм, закрепленных в Типовом порядке, позволяет суду сделать вывод о том, что, Типовой порядок не является документом, обязательным для применения, носит лишь рекомендательный характер, следовательно, по мнению суда, не обладает большей юридической силой по отношению к оспариваемому заявителем акту, и последний не может ему не соответствовать.

Из материалов дела следует, и лицами, участвующими в деле, не оспаривается, то обстоятельство, что предложение, подписанное Главой муниципального образования, было представлено Комитету с нарушением сроков установленных Типовым порядком.

Вместе с тем, исходя из смысла положений, закрепленных Типовым порядком, предложения по средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения, подписанные Главой муниципального образования, не являются единственным источником получения необходимой информации для установления средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения. Указанная информация может быть взята и из иных источников, а оставить без изменения стоимость одного квадратного метра общей площади жилого помещения в случае не поступления в ГК ЕТО в установленные сроки предложений, подписанных Главой муниципального образования, является лишь правом Комитета, а не обязанностью.

Методика расчета стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения на федеральном уровне не установлена, доказательств обратного суду не представлено.

В силу ч.6. ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.

Комитетом представлены документы, послужившие основанием для расчета (л.д. 49-54).

Суд полагает, что представленные документы в совокупности подтверждают обоснованность произведенного Комитетом расчета стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения.

На момент принятия решения по настоящему делу, постановление ЕТО от 12 октября 2007 г. N 24/1 изложено в новой редакции (постановление ГК ЕТО от 30.06.2009 № 19/8) и не предусматривает оставления без изменения стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения в случае не поступления предложений в установленные сроки.

При этом в силу ч.5. ст. 194 АПК РФ арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.

Иных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу по отношению к оспариваемому в части постановлению, заявитель не приводит, а судом таких актов не установлено.

В соответствии с ч.1. ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Указанные положения, свидетельствуют о том, что для признания недействующим нормативного правового акта необходима совокупность двух условий: не соответствие его закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемый в части акт издан уполномоченным органом в соответствии с требованиями действующего законодательства, следовательно, указанный акт не может нарушать прав и законных интересов заявителя, что свидетельствует об отсутствии совокупности условий для признания оспариваемого в части акта недействующим, в связи с чем в удовлетворении требований следует отказать.

Учитывая положения п.1.1. ч.1 ст. 333.37. Налогового кодекса РФ, в соответствии с которым от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, государственная пошлина взысканию с заявителя не подлежит.

Руководствуясь ст. ст. 167-170, 176, 194, 195 АПК РФ, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении требований Администрации г. Челябинска о признании недействующим пункта 41 Приложения 1 к постановлению государственного комитета «Единый тарифный орган Челябинской области» от 24.04.2009 № 12/2 «Об утверждении средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по муниципальным образованиям Челябинской области на 2 кв. 2009 г.» отказать.

Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия.

Решение может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение месяца со дня его вступления в законную силу путем подачи жалобы через Арбитражный суд Челябинской области.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на Интернет - сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий Л.В. Забутырина

Судьи: Е.А. Михайлова

Г.С. Щукина