Гражданский кодекс часть 1

Судья Арбитражного суда Челябинской области В.П. Воронов, при ведении протокола секретарем судебного заседания Габайдулиной И.Г., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

Администрации Златоустовского городского округа,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы России по Челябинской области, г. Челябинск

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора,

Общества с ограниченной ответственностью «Спецавтотранспорт»,

г. Златоуст,

Автономного учреждения «Благоустройство» г. Златоуст,

МУ «Жилищно-коммунальное хозяйство», г. Златоуст,

о признании недействительными предписания и решения

при участии в заседании представителей:

от заявителя – ФИО1 по доверенности № 8261 от 07.12.2010, удост. № 192,

от ответчика – ФИО2 по доверенности № 72 от 01.06.2011, удост. № 6567

УСТАНОВИЛ:

Администрация Златоустовского городского округа обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы России по Челябинской области (далее Управление) о признании недействительным решения и предписания по делу №109-07/10.

В обоснование заявленных требований заявитель указал, что Управлением при вынесении оспариваемого решения нарушены положения Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции», а также неправильно применены нормы, установленные Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Заявитель полагает, что законом не установлены запреты на указание в муниципальном задании для автономного учреждения осуществление работ по обслуживанию и ремонту городских дорог. При этом положения Федерального закона № 94-ФЗ не распространяются на автономные учреждения и обязательность проведения торгов не установлена.

Управление заявленные требования не признало по основания, указанным в отзыве (л.д. 1-2, т.2).

Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения спора, в судебное заседание своих представителей не направили. Дело рассмотрено в отсутствие представителей третьих лиц в соответствии со ст. 123, 156 АПК РФ.

Треть лицо – АУ «Благоустройство», в представленном в дело письменном мнении (л.д. 1-2, т.3), поддержало доводы, изложенные в тексте заявления.

Исследовав представленные по делу доказательства, заслушав пояснения сторон, арбитражный суд приходит к выводу, что заявление не подлежит удовлетворению. При этом суд исходит из следующих обстоятельств.

Как установлено в судебном заседании, Управлением 26.04.2011 вынесено решение по делу № 109-07/10 по признакам нарушения Администрацией г. Златоуста ч. 1 и 3 ст. ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (л.д. 99-108, т.1).

Решением установлено, что распоряжением Администрации от 25.02.2010 № 388-р в целях реализации вопросов местного значения в сфере дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, организации благоустройства и озеленения территории Златоустовского городского округа создано Автономное учреждение «Благоустройство». Учредителем АУ «Благоустройство» является муниципальное образование «Златоустовский городской округ» в лице Администрации.

Постановлением Главы Златоустовского городского округа от 31.10.2008 № 282-п утверждено Положение о порядке формирования и финансового обеспечения выполнения муниципального задания (далее - Положение).

Положение определяет процедуру формирования муниципального задания на оказание муниципальных услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам, включающую в себя порядок составления и утверждения муниципального задания на оказание муниципальных услуг, формирования отчетности о его исполнении, а также правила финансового обеспечения выполнения муниципальных заданий за счет местного бюджета.

Согласно пункту 3 Положения муниципальное задание должно содержать, в том числе определение категории физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих муниципальных услуг.

Руководствуясь Положением, МУ ЖКХ разработало муниципальное задание на оказание муниципальной услуги по текущему содержанию и текущему ремонту автомобильных дорог и инженерных сооружений на территории Златоустовского городского округа на 2010 год АУ «Благоустройство».

Данное задание утверждено Заместителем Главы Златоустовского городского округа по инфраструктуре (дата не указана).

В соответствии с пунктом 2 задания потребителями муниципальной услуги по текущему содержанию и текущему ремонту автомобильных дорог и инженерных сооружений являются жители Златоустовского городского округа, организации города и приезжие граждане.

По мнению Управления в муниципальном задании не определена конкретная категория физических и юридических лиц – потребителей муниципальной услуги по текущему содержанию и текущему ремонту автомобильных дорог и инженерных сооружений, что противоречит БК РФ и Положению.

Также Комиссией установлено, что МУ ЖКХ разработано муниципальное задание на оказание муниципальной услуги по текущему содержанию и текущему ремонту автомобильных дорог и инженерных сооружений на территории Златоустовского городского округа с 01.01.2011 по 30.04.2011 АУ «Благоустройство».

В пункте 2 данного задания аналогично заданию на 2010 год установлено, что потребителями муниципальной услуги по текущему содержанию и текущему ремонту автомобильных дорог и инженерных сооружений являются жители Златоустовского городского округа, организации города и приезжие граждане, что также, как указано в решении, противоречит БК РФ и Положению.

Постановлением Главы Златоустовского городского округа от 29.10.2007 № 315-п утвержден Реестр бюджетных услуг Златоустовского городского округа. В указанный Реестр включена такая услуга как организация содержания и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения.

Как указано Управлением такое понятие как бюджетная услуга действующее законодательство не содержит.

Постановлением Администрации от 14.05.2010 № 172-п утвержден Административный регламент по исполнению муниципальной функции «Осуществление дорожной деятельности в границах Златоустовского городского округа» (далее - Административный регламент).

В соответствии с пунктом 2 Административного регламента исполнение муниципальной функции осуществляется Администрацией. Из пункта 12 Административного регламента, а также из муниципального задания следует, что муниципальную функцию по осуществлению дорожной деятельности исполняет АУ «Благоустройство».

Постановлением Администрации от 14.05.2010 № 173-п утвержден Стандарт качества оказания муниципальной услуги но текущему содержанию и текущему ремонту автомобильных дорог и инженерных сооружений на территории Златоустовского городского округа (далее - Стандарт качества).

В соответствии с пунктом 3 Стандарта качества муниципальная услуга по организации текущего содержания и текущего ремонта автомобильных дорог оказывается получателям муниципальной услуги органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами за счет средств бюджета округа и иных средств. При этом получателем муниципальной услуги является население Златоустовского городского округа.

Таким образом, как указано Управлением, только к полномочиям Администрации, как к исполнительному органу местного самоуправления, относится решение вопросов местного значения - осуществление дорожной деятельности. Такого рода услуга (работы) как текущее содержание и ремонт автомобильных дорог не могут быть оказаны физическим или юридическим лицам, так как единственным субъектом потребления данных услуг является муниципальное образование.

Кроме того, 30.07.2010 вступил в силу Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Закон об организации предоставления ГМУ).

В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Закона об организации предоставления ГМУ муниципальная услуга - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения.

Заявитель - физическое или юридическое лицо либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий муниципальные услуги, либо в организации, оказывающие муниципальные услуги в соответствии с муниципальным заданием, с запросом о предоставлении муниципальной услуги (пункт 3 статьи 2 Закона об организации предоставления ГМУ).

В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Закона об организации предоставления ГМУ основным принципом предоставления муниципальных услуг является среди прочих заявительный порядок обращения за предоставлением муниципальных услуг.

Администрацией, АУ «Благоустройство» Управлению не представлены документы, подтверждающие обращение физических и (или) юридических лиц в автономное учреждение за предоставлением (выполнением) услуг (работ) по текущему содержанию и текущему ремонту автомобильных дорог, инженерных сооружений.

Также Администрацией, АУ «Благоустройство» не представлены документы, подтверждающие проведение оценки потребности потребителей в данных услугах (работах), что свидетельствует о том, что данные услуги не могут быть оказаны физическим и (или) юридическим лицам.

Таким образом, как отмечено Управлением, выдача задания АУ «Благоустройство» в целях исполнения работ по текущему содержанию и текущему ремонту автомобильных дорог, инженерных сооружений, получателем которой фактически является Администрация, противоречит Закону об автономных учреждениях, БК РФ, Положению.

В решении указано, что услуги (работы) по текущему содержанию и текущему ремонту автомобильных дорог, инженерных сооружений осуществляются за счет бюджетных средств, выполнение данных услуг (работ) является потребностью Златоустовского городского округа. Следовательно, оказание данных услуг (работ) относится к муниципальной нужде. Соответственно заказ на оказание данных услуг (работ) должен быть размещен по правилам, установленных в Законе о размещении заказов, в том числе посредством проведения процедуры торгов.

Администрация, выдав АУ «Благоустройство» задание на 2010, а также на период с 01.01.2011 по 30.04.2011 на выполнение работ по текущему содержанию, текущему ремонту автомобильных дорог, инженерных сооружений, отнеся их к муниципальным услугам (работам), оказываемым для категорий юридических и физических лиц, фактически установила безальтернативный порядок выполнения данных работ (услуг), чем создала необоснованные преимущества деятельности АУ «Благоустройство», а также создало необоснованное препятствование осуществления деятельности хозяйствующим субъектам, способным конкурировать за получение муниципального заказа в случае проведения публичных торгов, и в случае признания победителем торгов выполнить соответствующие возмездные работы (оказать услуги).

Муниципальные задания АУ «Благоустройство» утверждены Заместителем Главы Златоустовского городского округа по инфраструктуре.

Поскольку статьей 4 Закона об автономных учреждениях предусмотрено, что задания для автономного учреждения устанавливает учредитель, Заместитель Главы Златоустовского городского округа по инфраструктуре, утверждая задания АУ «Благоустройство», действовал от имени Администрации. Исходя из чего действия Администрации Златоустовского городского округа по утверждению муниципальных заданий АУ «Благоустройство» на выполнение работ не могут являться предметом муниципального задания, поскольку единственным потребителем данных работ является Администрация, создают необоснованные препятствия осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам и, как следствие, приводят или могут привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции, что запрещено частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с Уставом АУ «Благоустройство» по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.

АУ «Благоустройство» Управлению представлены договоры субподряда от 06.04.2010 № 8 с ООО «Златоустовское дорожное управление», от 01.04.2010 № 9 с МУ «Управление муниципальным авто- и спецтранспортом», от 01.04.2010 №10с ООО «Спецавтотранспорт» и другими, что свидетельствует о том, что учреждение привлекало иных хозяйствующих субъектов для выполнения работ, определенных заданием на 2010 год.

Из изложенного следует, что АУ «Благоустройство» не обладает возможностью своими силами выполнять работы в соответствии с выданным заданием.

Таким образом, как отмечено Управлением в спорном решении, АУ «Благоустройство», привлекая иных хозяйствующих субъектов к выполнению работ в соответствии с заданием, фактически осуществляет функции по организации их выполнения, то есть осуществляет функции органа местного самоуправления, в частности, в области дорожной деятельности.

Согласно пункту 6 статьи 4 Закона об автономных учреждениях автономные учреждения по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральным законодательством.

В материалах дела имеется договор от 01.06.2010 на оказание услуг авто- и спецтехникой с ООО «Златоустовский «Водоканал», что подтверждает осуществление учреждением деятельности, приносящей доход.

Согласно пункту 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции хозяйствующий субъект - индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход. Следовательно, АУ «Благоустройство» является хозяйствующим субъектом, поскольку осуществляет деятельность, приносящую доход.

Согласно части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Данная норма, как отмечено Управлением, носит императивный (безусловный) характер, при этом доказывания факта ограничения конкуренции не требуется.

Таким образом, Администрацией при выдаче муниципального задания АУ «Благоустройство» на выполнение работ по текущему содержанию и текущему ремонту автомобильных дорог, инженерных сооружений, при условии отсутствия у автономного учреждения необходимых для выполнения данных работ ресурсов, нарушены требования части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в наделении АУ «Благоустройство»

Управлением Администрации выдано предписание от 23.03.2011 (л.д. 109-110, т.1), которым предписано прекратить нарушение ч. 1 и 3 ст. ст. 15 указанного Федерального закона, выразившееся в устранении конкуренции посредством непроведения конкурентных процедур на выполнение работ по текущему содержанию и ремонту автомобильных дорог, инженерных сооружений в соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ. Также предписано совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно не включать в муниципальные задания для автономных учреждений, выполнение работ по текущему содержанию и текущему ремонту автомобильных дорог , инженерных сооружений.

Суд соглашается с доводами Управления по следующим основаниям.

На основании ч. 1, 3 ст. 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом от 30.10.2007 № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».

В силу положений подп. 5, 7, 25 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) содержание автомобильных дорог, стоянок, реконструкция зеленых насаждений (замена усохших деревьев), установка дорожных знаков, обслуживание и текущий ремонт сетей ливневой канализации, содержание дорожных ограждений относятся к вопросам местного значения городского округа.

Частью 1.1 ст. 17 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения могут определяться и иными федеральными законами. Органы местного самоуправления городских округов обладают, в том числе, полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений, формированию и размещению муниципального заказа (п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона № 131-ФЗ).

В соответствии с п. 1 ст. 2, п. 2 ст. 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Автономное учреждение осуществляет деятельность, ради которой оно создано в соответствии с заданиями учредителя. Государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам также должно содержать: определение категорий физических и(или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; порядок оказания соответствующих услуг; предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) (ст. 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

На основании п. 3 ст. 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

Формирование и размещение муниципального заказа осуществляется в соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ.

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков (ч. 2 ст. 3 Закона № 94-ФЗ).

Услуги (работы) по содержанию автомобильных дорог и инженерных сооружений, непосредственно относящихся к дорогам (в том числе содержание дорожных ограждений, очистка дорог от пыли, грязи, мусора и снега, покраска дорожных сооружений и разметки) осуществляются за счет бюджетных средств, выполнение названных услуг (работ) является потребностью муниципального образования.

Суд приходит к выводу, что в оспариваемом предписании антимонопольным органом четко определены действия заявителей (обществ), направленные на предотвращение нарушения ст. 15 Закона № 135-ФЗ. На территории г. Златоуста деятельность по содержанию автомобильных дорог и инженерных сооружений, к ним относящихся осуществляют несколько хозяйствующих субъектов, в том числе и общества, что подтверждается представленными договорами субподряда (л.д. 176-188, т.2), следовательно, названный рынок работ (услуг) является конкурентным. Оказание таких услуг (работ) необходимо для решения вопроса местного значения, осуществления полномочий органов местного самоуправления и относится к муниципальным нуждам.

Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд Златоустовского городского округа без соблюдения процедур, установленных Законом № 94-ФЗ, повлекло нарушение прав и законных интересов участников рынка названных работ (услуг) в том числе, права на обжалование результатов торгов в порядке, установленном Федеральным законом № 94-ФЗ.

Кроме того, как установлено Управлением и не опровергнуто заявителем и третьими лицами, автономное учреждение фактически не занималось производством вышеперечисленных работ, а осуществляло лишь организацию выполнения названных работ (услуг) иными лицами, выполняя тем самым функции органа местного самоуправления, заключая с хозяйствующими субъектами гражданско-правовые договоры на выполнение работ без проведения торгов.

Оценив по правилам ст. 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства в их взаимосвязи и совокупности, суд пришел к выводу о правомерности принятых управлением решения от 26.04.2011 о нарушении антимонопольного законодательства и предписания от 23.03.2011 по делу № 109-07/10, а также соответствия названных актов нормам действующего законодательства.

В соответствии с п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса РФ, истец и ответчик освобождены от уплаты государственной пошлины, соответственно госпошлина взысканию не подлежит.

Руководствуясь ст.ст. 110, 167, 168, ч. 2 ст.176, 198, 201 АПК РФ, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать в полном объеме.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме), а также в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его вступления в законную силу через Арбитражный суд Челябинской области при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья В.П. Воронов

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения апелляционной или кассационной жалобы можно получить соответственно на интернет-сайтах Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда www.18aas. arbitrru или Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.