Гражданский кодекс часть 1

Судья Арбитражного суда Челябинской области И. В. Мрез, при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиофиксации секретарем судебного заседания Мартын И.Р., рассмотрев в открытом судебном заседании дело

по заявлению Администрации г. Челябинска к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области, г. Челябинск о признании незаконными решения и предписания

и по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области к Первому заместителю Главы Администрации ФИО1, г. Челябинск, о привлечении к административной ответственности по ч.1 ст. 14.9 КоАП РФ,

при участии в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: индивидуального предпринимателя ФИО2, г. Челябинск, индивидуального предпринимателя ФИО3, г. Челябинск, индивидуального предпринимателя ФИО4, г. Челябинск, общества с ограниченной ответственностью «Мемориал», г. Челябинск, МУП «Мемориал-Сервис», г.Челябинск,

при участии в заседании представителей:

от администрации г. Челябинска: ФИО5- представителя по доверенности № 05-216 от 12.03.2012, личность удостоверена служебным удостоверением; ФИО6- представителя по доверенности № 05-220 от 12.03.2012, личность удостоверена паспортом;

от должностного лица ФИО1- ФИО6- представителя по доверенности № 02-788/1 от 01.06.2012, личность удостоверена паспортом;

от УФАС по Челябинской области: ФИО7- представителя по доверенности № 33 от 24.01.2012, личность удостоверена служебным удостоверением;

от третьих лиц: ИП ФИО2: ФИО8- представителя по доверенности от 10.08.2012, личность удостоверена паспортом;

иные третьи лица: не явились, извещены;

УСТАНОВИЛ:

Администрация г. Челябинска (далее - Администрация) 28.05.2012 обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - УФАС) о признании незаконными решения от 18.04.2012 № 9610/07 по делу № 65-07/11 о нарушении антимонопольного законодательства и предписания от 18.04.2012 № 9610/07 об отмене акта, нарушающего антимонопольное законодательство (т.1 л.д. 3-4). Заявление было принято к производству, делу присвоен № А76-9868/2012 (т.1 л.д. 1-2).

Определением суда от 28.05.2012 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены: индивидуальный предприниматель ФИО2, г.Челябинск, индивидуальный предприниматель ФИО3, г.Челябинск, индивидуальный предприниматель ФИО4, г.Челябинск, общество с ограниченной ответственностью «Мемориал», г.Челябинск, МУП «Мемориал-Сервис», г.Челябинск.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области 21.06.2012 обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к первому заместителю Главы Администрации г. Челябинска ФИО1 о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, выразившегося в необоснованном воспрепятствовании хозяйствующим субъектам осуществлению деятельности по оказанию услуг эвакуации тел умерших в морги г.Челябинска, путем издания распоряжения № 2733 от 06.05.2011 «Об эвакуации тел умерших (погибших) в морги г. Челябинска» (т.3 л.д. 4а-5а). Заявление было принято к производству, делу присвоен № А76-11617/2012 (т.3 л.д. 4).

В судебном заседании Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области поступило ходатайство об объединении дел № А76-9868/2012 и № А76-11617/2012 в одно производство. Заявитель со ссылкой на разъяснения, данные в постановлении Пленума Высшего Арбитражного суда РФ № 30 от 30.06.2008, указал, что дела связаны между собой по основаниям возникновения заявленных требований и представленным доказательствам.

Определением от 16.08.2012 по делу №А76-11617/2012 арбитражный суд объединил в одно производство дела № А76-9868 и № А76-11617/2012.

Лица, участвующие в деле извещались о времени и месте проведения судебного заседания, как направлением судебных актов почтовой связью в соответствии с нормами ст. 123 АПК РФ, так и публично через Интернет-связь, путем размещения информации по делу на официальном сайте суда.

С учетом изложенного, суд рассмотрел дело в отсутствие представителей третьих лиц, не явившихся в судебное заседание, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в порядке ст. 156 АПК РФ.

Представитель Администрации в судебном заседании требования о признании незаконными решения от 20.04.2012 № 9610/07 по делу № 65-07/11 о нарушении антимонопольного законодательства и предписания от 20.04.2012 № 9610/07 поддержал в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении (л.д. 3-4 т. 1). Пояснил, что антимонопольный орган, не учитывает положения ч. 2 ст. 29 Закона о погребении, в соответствии с которой порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов. Ссылка антимонопольного органа на то, что эвакуация тел умерших должна обеспечиваться посредством размещения муниципального заказа, необоснованна. Распоряжение №2733 от 06.05.2011 не ущемляет интересы хозяйствующих субъектов. Так, в рассматриваемом случае в материалы дела представлены доказательства того, что эвакуация тел умерших в морги города Челябинска осуществляется как специализированной службой, так и иными организациями и индивидуальными предпринимателями, и не отрицается лицами, участвующими в рассмотрении деле. Доказательств же того, что происходит необоснованное препятствование осуществлению деятельности каким-либо хозяйствующим субъектам, в материалах антимонопольного дела не имеется. Вынесенное решение УФАС по Челябинской области и предписания возлагают на Администрацию г. Челябинска незаконные обязанности.

Представитель УФАС по Челябинской области в судебном заседании не согласился с заявленными требованиями о признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа и просил суд отказать в их удовлетворении по основаниям, изложенным в письменном отзыве на заявление (л.д. 27-29 т. 1). Пояснил, что оказание конкретных услуг по погребению может быть возложено на специализированную организацию только в том случае, если это предусмотрено Законом о погребении. Эвакуация тел умерших в морги города не входит в гарантированный перечень услуг, определенных Законом о погребении, который вправе оказывать специализированная служба, то есть фактически является ритуальной услугой, которую вправе оказывать хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность на данном товарном рынке. По мнению Челябинского УФАС России, факт отсутствия финансирования из бюджетных источников услуг по эвакуации тел умерших не является основанием для возложения этой обязанности на специализированную службу (с учетом того, что она в данном случае является коммерческой организацией, имеющей право оказывать иные ритуальные услуги, предоставлять перечень гарантированных услуг). Орган местного самоуправления даже при отсутствии в бюджете денежных средств на оказание услуг по эвакуации тел умерших в морги города должен организовать доступ всех заинтересованных лиц к данному сегменту рынка. Невыделение денежных средств на оказание данных услуг МУП «Мемориал-Сервис» также не может являться основанием для признания Распоряжения № 2733 от 06.05.2011 «Об эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска» соответствующим действующему законодательству, поскольку в данном случае оно позволит выделить денежные средства из бюджета на оказание услуг по эвакуации именно специализированной службе. Кроме того, действия Администрации по изданию Распоряжения № 2733 от 06.05.2011 квалифицированы как предоставление доступа к информации в приоритетном порядке, что также не ставится в зависимость от наличия (отсутствия) расходов бюджетных обязательств. Основанием для возбуждения и рассмотрения дела № 65-07/11 о нарушении антимонопольного законодательства явилось заявление индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, из которого следовало, что действиями Администрации г. Челябинска конкуренция на рынке оказания ритуальных услуг оказалась существенно ограничена, поскольку иные хозяйствующие субъекты лишились возможности осуществлять деятельность по оказанию услуг эвакуации тел умерших в морги г. Челябинска. Кроме того, представитель УФАС считает, что Распоряжение № 2733 от 06.05.2011 не ущемляет интересы хозяйствующих субъектов, не препятствует их деятельности на данном рынке, поскольку эвакуация тел умерших в морги города Челябинска осуществляется как специализированной организацией, так и иными организациями и индивидуальными предпринимателями. Кроме того, указал, что в связи с тем, что Распоряжение Администрации г. Челябинска № 2733 от 06.05.2011 принято во исполнение абзаца 4 пункта 5 Положения об организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения в г. Челябинске, утвержденного Решением Челябинской городской Думы от 27.06.2006 № 13/18, признанного судом не соответствующим законодательству и недействующим, то и Распоряжение № 2733 от 06.05.2011 следует считать противоречащим Закону о погребении и антимонопольному законодательству.

Представитель МУП «Мемориал-Сервис» в судебном заседании полностью поддержал позицию Администрации г. Челябинска по основаниям, изложенным в письменном мнении от 30.08.2012. Указал, что в решении Арбитражного суда Челябинской области от 04.09.2006 по делу А76-11966/2006-53-896, оставленном без изменения апелляционной инстанцией 19.12.2006 и постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 26.03.2007 №Ф09-2030/07-С5, было указано, что осуществление эвакуации тел умерших в морги города специализированной службой не противоречит действующему законодательству, в том числе и законодательству о защите конкуренции. В рамках данного дела распоряжения Администрации г. Челябинска от 03.03.2009 № 289 «Об эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска» также было признано не противоречащим действующему законодательству, в том числе законодательству о защите конкуренции.

Представитель ИП ФИО2 в судебном заседании указал, что требования Администрации о признании незаконными решения и предписания антимонопольного органа, удовлетворению не подлежат, согласился с доводами антимонопольного органа.

Представитель УФАС по Челябинской области по заявлению о привлечении к административной ответственности первого заместителя Главы Администрации г. Челябинска ФИО1 и за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, выразившегося в необоснованном воспрепятствовании хозяйствующим субъектам осуществлению деятельности по оказанию услуг эвакуации тел умерших в морги г.Челябинска, путем издания распоряжения № 2733 от 06.05.2011 «Об эвакуации тел умерших (погибших) в морги г. Челябинска» указал, что из Распоряжения № 2733 от 06.05.2011 «Об эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска» следует, что функции по вывозу тел умерших (погибших) в морги города Челябинска возложены на специализированную службу - МУП "Мемориал-Сервис" (пункт 1), МУП "Мемориал-Сервис" осуществляет эвакуацию тел умерших (погибших) в морги города Челябинска на безвозмездной основе (пункт 2). Кроме того, пунктом 3 указанного Распоряжения рекомендовано начальнику Управления внутренних дел по городу Челябинску ФИО9, заместителю Главы Администрации города, начальнику Управления здравоохранения ФИО10 проинформировать подведомственные подразделения и учреждения о возложении функций по организации вывоза тел умерших (погибших) с мест наступления смерти в морги города Челябинска на МУП "Мемориал-Сервис". Органом местного самоуправления конкретному хозяйствующему субъекту - унитарному предприятию "Мемориал-Сервис" оказаны преимущественные условия деятельности на рынке оказания ритуальных услуг посредством создания возможности получать информацию о фактах смерти от соответствующих служб города Челябинска. Распоряжение № 2733 от 06.05.2011 «Об эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска» подписано должностным лицом Администрации - первым заместителем Главы Администрации города Челябинска ФИО1 ФИО1 является должностным лицом Администрации г. Челябинска, совершившим действия, которые признаны нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Наличие действующего муниципального правового акта - Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения в городе Челябинске (утверждено Решением Челябинской городской Думы от 27.06.2006 № 13/18), предусматривающего, что эвакуация тел умерших (погибших) в морги города осуществляется в установленном порядке специализированной службой по вопросам похоронного дела, не имеет правового значения для квалификации действий ФИО1 по подписанию Распоряжения № 2733 от 06.05.2011 в качестве административного правонарушения, поскольку подписанный ею акт создает преимущественные условия деятельности отдельному хозяйствующему субъекту. При этом Положение об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения в городе Челябинске на тот момент не содержало норм, позволяющих органу местного самоуправления (его должностным лицам) издавать акты об информировании Управления внутренних дел по городу Челябинску, Управления здравоохранения о возложении функций по организации вывоза тел умерших (погибших) с мест наступления смерти в морги города Челябинска на МУП "Мемориал-Сервис".

Представитель должностного лица ФИО1 в судебном заседании возражал по требованию о привлечении к административной ответственности по основаниям, изложенным в письменном пояснении, представленном в материалы дела. Пояснил, что в действиях должностного лица отсутствует состав административного правонарушения и вина лица, подписавшего вышеуказанное распоряжение, что указанное Распоряжение на момент вынесения соответствовало нормам действующего законодательства.

Представитель ИП ФИО2 поддержал требования о привлечении должностного лица к административной ответственности.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав представленные в материалы дела письменные доказательства, арбитражный суд установил следующие обстоятельства.

В Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области поступило обращение ИП ФИО2, ИП ФИО3, ИП ФИО4, ООО «Мемориал» (вх. № 9251 от 01.08.2011) о неправомерных действиях Администрации города Челябинска, выразившихся в возложении на МУП «Мемориал — Сервис» функций по вывозу тел умерших (погибших) в морги г. Челябинска.

Из обращения следует, что Администрацией издано распоряжение № 2733 от 06.05.2011 «Об эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска», в связи с чем, начальнику УВД по городу Челябинску и начальнику здравоохранения рекомендовано информировать подведомственные подразделения и учреждения о возложении на МУП «Мемориал — Сервис» функций по организации вывоза тел умерших с мест наступления смерти в морги города Челябинска. По мнению заявителей, действия Администрации привели к существенному ограничению конкуренции на рынке ритуальных услуг, лишив возможности иных хозяйствующих субъектов осуществлять указанные виды деятельности.

На основании распоряжения Первого заместителя Главы города от 07.04.2011 № 1930-к «О создании муниципального унитарного предприятия «Мемориал — Сервис» создано МУП «Мемориал — Сервис», на которое возложены обязанности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории города Челябинска.

Из Распоряжения № 2733 от 06.05.2011 «Об эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска» следует, что функции по вывозу тел умерших (погибших) в морги города Челябинска возложены на специализированную службу - МУП "Мемориал-Сервис" (пункт 1), МУП "Мемориал-Сервис" осуществляет эвакуацию тел умерших (погибших) в морги города Челябинска на безвозмездной основе (пункт 2).

Кроме того, пунктом 3 указанного Распоряжения рекомендовано начальнику Управления внутренних дел по городу Челябинску ФИО9, заместителю Главы Администрации города, начальнику Управления здравоохранения ФИО10 проинформировать подведомственные подразделения и учреждения о возложении функций по организации вывоза тел умерших (погибших) с мест наступления смерти в морги города Челябинска на МУП "Мемориал-Сервис".

Распоряжение № 2733 от 06.05.2011 «Об эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска» подписано должностным лицом Администрации - первым заместителем Главы Администрации города Челябинска ФИО1

ФИО1 назначена на должность первого заместителя Главы Администрации г.Челябинска распоряжением Администрации г.Челябинска от 10.06.2010 № 140-к.

Рассмотрев материалы антимонопольного дела, Комиссия УФАС вынесла решение от 18.04.2012 по делу № 65-07/11, в котором:

1. признала нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия Администрации г. Челябинска, выразившиеся в издании Распоряжения № 2733 от 06.05.2011 «Об эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска», что создает необоснованное препятствование осуществлению деятельности иным хозяйствующим субъектам при оказании услуг по эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска.

2. выдала Администрации г. Челябинска предписание об отмене акта,
нарушающего антимонопольное законодательство, путем отмены Распоряжения № 2733 от 06.05.2011 «Об эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска».

3. передала соответствующему должностному лицу Челябинского УФАС России материалы настоящего дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по выявленным признакам административных правонарушений.

На основании указанного решения Администрации было выдано предписание, которым предписывалось:

1. в срок до 26 мая 2012 года прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в издании Распоряжения № 2733 от 06.05.2011 «Об эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска», путем отмены Распоряжения № 2733 от 06.05.2011 и опубликования в СМИ информации об отмене указанного Распоряжения.

2. в срок до 31 мая 2012 года представить в Челябинское УФАС России доказательства исполнения настоящего предписания, а именно: копию акта об отмене Распоряжения № 2733 от 06.05.2011, копию публикации в СМИ об отмене Распоряжения № 2733 от 06.05.2011 с указанием печатного издания и даты публикации.

УФАС по Челябинской области посчитало, что возложение функций по вывозу тел умерших (погибших) в морги города, которые могут являться одним из сегментов рынка ритуальных услуг, на специализированную службу, то есть хозяйствующий субъект — МУП «Мемориал — Сервис», создает ему преимущественные условия при осуществлении деятельности, в том числе путем предоставления информации в приоритетном порядке посредством создания возможности оказать весь комплекс ритуальных услуг при получении сведений о фактах смерти (например, при выезде за телом умершего (погибшего) заключить договор на оказание ритуальных услуг с лицами, взявшими на себя обязанность по захоронению).

Определением от 30.05.2012 УФАС по Челябинской области возбуждено дело об административном правонарушении № 71-14.9 ч. 1/12.

Учитывая принятое по делу № 65-07/11 решение, а также положение статьи 14.9 КоАП РФ, предусматривающие возможность привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства должностного лица органа местного самоуправления, начальником отдела контроля торгов и органов власти ФИО7 09.06.2012 в отношении первого заместителя Главы Администрации г. Челябинска ФИО1 составлен протокол об административном правонарушении № 71-14.9ч.1/12 и материалы административного дела были направлены в арбитражный суд.

Администрация, при этом, посчитав, что решение от 20.04.2012 № 9610/07 по делу № 65-07/11 о нарушении антимонопольного законодательства и предписание от 20.04.2012 № 9610/07 об отмене акта, нарушающего антимонопольное законодательство, вынесенные УФАС по Челябинской области являются незаконными и нарушающими его права и законные интересы, обратился с заявлением в суд.

Кроме того, в ходе судебного разбирательства было установлено следующее.

Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 19.03.2012 по делу № А76-6041/2010 признан недействующим абзац 4 пункта 5 Положения об организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения в г. Челябинске, утвержденного Решением Челябинской городской Думы от 27.06.2006 № 13/18, согласно которому эвакуация тел умерших (погибших) в морги города осуществляется в установленном порядке специализированной службой по вопросам похоронного дела на безвозмездной основе. В судебном акте содержится вывод о том, что исходя из положений Закона о погребении и похоронном деле такая услуга, как эвакуация тел умерших (погибших) в морги города, не входит в гарантированный перечень услуг по погребению, оказываемых специализированной службой по вопросам похоронного дела (п. 2 ст. 9 Закона о погребении и похоронном деле), следовательно, может быть оказана любым хозяйствующим субъектом, занимающимися деятельностью в указанной сфере, на конкурентной основе. Определениями Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № ВАС-17206/10 от 18.06.2012 и от 17.07.2012 отказано в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора постановления Федерального арбитражного суда Уральского округа от 19.03.2012.

В соответствии с ч.1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу п. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействия).

Пунктом 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Организационные и правовые основы рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами установлены главой 9 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

Исходя из Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 и Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного Приказом ФАС России от 15.12.2006 № 324, ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции, в том числе, по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Согласно Постановлению Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» арбитражный суд учитывает, что ФАС России вправе возбуждать и рассматривать дела о нарушении антимонопольного законодательства вне зависимости от места совершения правонарушения или нахождения предполагаемого нарушителя в пределах сферы применения Закона о защите конкуренции, установленной в статье 3 Закона.

В соответствии с п. 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» согласно части 1 статьи 2 Федерального закона "О защите конкуренции" антимонопольное законодательство основывается на Конституции Российской Федерации и Гражданском кодексе Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 39 Закона N 135-ФЗ обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства является основанием для возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства в порядке, предусмотренном главой 9 Закона.

В силу положений ч. 1 ст. 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо. При этом факт нарушения обжалованным актом прав и законных интересов заявителя должен доказать последний.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 24 Устава города Челябинска, Администрация входит в структуру органов местного самоуправления.

Согласно пункту 23 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 — ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к вопросам местного значения относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В соответствии с пунктом 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон о погребении), организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Пунктом 1 статьи 29 Закона о погребении предусмотрено, что органы местного самоуправления городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с указанным Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Таким образом, вывод антимонопольного органа о том, что оказание конкретных услуг по погребению может быть возложено на специализированную организацию только в том случае, если это предусмотрено Законом о погребении, является обоснованным.

Как установлено в ходе судебного разбирательства, из Распоряжения № 2733 от 06.05.2011 «Об эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска» следует, что функции по вывозу тел умерших (погибших) в морги города Челябинска возложены на специализированную службу - МУП "Мемориал-Сервис" (пункт 1), МУП "Мемориал-Сервис" осуществляет эвакуацию тел умерших (погибших) в морги города Челябинска на безвозмездной основе (пункт 2).

Статьей 9 Закона о погребении установлен гарантированный перечень услуг по погребению, то есть перечень услуг, гарантируемый для оказания на безвозмездной основе супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, а именно: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

При этом данные услуги оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела, которой согласно части 3 статьи 9 Закона о погребении на основании справки о смерти возмещается стоимость оказанных таким образом услуг.

Эвакуация тел умерших в морги города не входит в гарантированный перечень услуг, определенных Законом о погребении, который вправе оказывать специализированная служба, то есть фактически является ритуальной услугой, которую вправе оказывать хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность на данном товарном рынке.

Таким образом, органом местного самоуправления конкретному хозяйствующему субъекту - унитарному предприятию "Мемориал-Сервис" оказаны преимущественные условия деятельности на рынке оказания ритуальных услуг посредством создания возможности получать информацию о фактах смерти от соответствующих служб города Челябинска.

Возложение функций по вывозу тел умерших (погибших) в морги города, которые могут являться одним из сегментов рынка ритуальных услуг, на специализированную службу, то есть хозяйствующий субъект — МУП «Мемориал — Сервис», создает ему преимущественные условия при осуществлении деятельности.

Согласно статье 3 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» № 94-ФЗ (далее — Закон о размещении заказов) под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов потребности муниципальных образований в услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами.

Поскольку Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения, то организация эвакуации тел умерших (погибших) в морги города может быть возложена на органы местного самоуправления и обеспечиваться посредством размещения муниципального заказа.

Довод заявителя о том, что поскольку МУП «Мемориал-Сервис» осуществляет услуги по эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска на безвозмездной основе, то есть без выделения бюджетных средств на оказание данных услуг, то проведение процедур размещения муниципального заказа в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в данном случае не требуется, основан на неверном толковании норм действующего законодательства, а потому подлежит отклонению.

Обоснованным, при этом, является довод представителя антимонопольного органа о том, что факт отсутствия финансирования из бюджетных источников услуг по эвакуации тел умерших не является основанием для возложения этой обязанности на специализированную службу (с учетом того, что она в данном случае является коммерческой организацией, имеющей право оказывать иные ритуальные услуги, предоставлять перечень гарантированных услуг).

Орган местного самоуправления даже при отсутствии в бюджете денежных средств на оказание услуг по эвакуации тел умерших в морги города должен организовать доступ всех заинтересованных лиц к данному сегменту рынка.

Невыделение денежных средств из бюджета на оказание услуг по эвакуации тел умерших в морги города лишь позволяет органу местного самоуправления не руководствоваться процедурой проведения торгов, определенной Законом о размещении заказов, однако это не исключает обязанность по соблюдению части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и созданию условий для осуществления данной деятельности в соответствии с действующим законодательством в сфере конкуренции.

Довод представителя заявителя о том, что Распоряжение № 2733 от 06.05.2011 не ущемляет интересы хозяйствующих субъектов, не препятствует их деятельности на данном рынке, поскольку эвакуация тел умерших в морги города Челябинска осуществляется как специализированной организацией, так и иными организациями и индивидуальными предпринимателями, не соответствует действительности.

Как усматривается из материалов антимонопольного дела, основанием для возбуждения и рассмотрения дела № 65-07/11 о нарушении антимонопольного законодательства явилось заявление индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, из которого следовало, что действиями Администрации г. Челябинска конкуренция на рынке оказания ритуальных услуг оказалась существенно ограничена, поскольку иные хозяйствующие субъекты лишились возможности осуществлять деятельность по оказанию услуг эвакуации тел умерших в морги г. Челябинска.

Кроме того, статьей 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, то есть наступление последствий в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции не является обязательным для признания действий органа местного самоуправления нарушающими антимонопольное законодательство.

При этом, при рассмотрении антимонопольного дела, правомерно было принято во внимание, что постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 19.03.2012 по делу № А76-6041/2010 признан недействующим абзац 4 пункта 5 Положения об организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения в г. Челябинске, утвержденного Решением Челябинской городской Думы от 27.06.2006 № 13/18, согласно которому эвакуация тел умерших (погибших) в морги города осуществляется в установленном порядке специализированной службой по вопросам похоронного дела на безвозмездной основе. В судебном акте содержится вывод о том, что исходя из положений Закона о погребении и похоронном деле такая услуга, как эвакуация тел умерших (погибших) в морги города, не входит в гарантированный перечень услуг по погребению, оказываемых специализированной службой по вопросам похоронного дела (п. 2 ст. 9 Закона о погребении и похоронном деле), следовательно, может быть оказана любым хозяйствующим субъектом, занимающимися деятельностью в указанной сфере, на конкурентной основе.

Учитывая изложенное, суд соглашается с выводом антимонопольного органа о том, что действия Администрации г. Челябинска, выразившиеся в издании Распоряжения № 2733 от 06.05.2011 «Об эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска» создают необоснованное препятствование осуществлению деятельности иным хозяйствующим субъектам при оказании услуг по эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска и является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

При таких обстоятельствах, решение и выданное на его основании предписание являются законными, не противоречат ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Оснований для удовлетворения требований Администрации, не имеется.

Действия должностных лиц органов местного самоуправления, которые недопустимы, в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, являются составом административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, и влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

В связи с тем, что рассмотрение дел о привлечении должностных лиц к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, отнесено к подведомственности арбитражных судов, заявитель обратился в Арбитражный суд Челябинской области.

При рассмотрении дела об административной ответственности, суд не связан доводами, содержащимися в заявлении государственного (административного) органа, суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола и полномочия административного органа, составившего протокол об административном правонарушении, имеются ли основания для привлечения к административной ответственности и т. д.

Под должностным лицом КоАП РФ (ст. 2.4) понимает лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Действия должностных лиц органов местного самоуправления, иных
осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций которые не допустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, являются составом административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, и влекут наложение административного штрафа па должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

В пунктах 2 и 7 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам и предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона.

В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делу об административном правонарушении являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

В силу ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении, помимо прочего, подлежат выяснению следующие обстоятельства: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее действия (бездействие), за которые КоАП РФ или законом субъекта РФ предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения.

Принимая во внимание специфику антимонопольного регулирования и сложность выявления административных нарушений антимонопольного законодательства, КоАП РФ устанавливает особый порядок производства по данным делам.

Согласно ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 14.9, 14.31, 14.31.1 - 14.33 КоАП РФ, может быть исключительно вступление в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

С этой же даты, на основании ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ, начинает исчисляться годичный срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, установленные названными статьями КоАП РФ.

В соответствии с Федеральным законом «О защите конкуренции» комиссия антимонопольного органа возбуждает по предусмотренным этим Законом основаниям и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства в отношении хозяйствующих субъектов и по результатам их рассмотрения принимает решения (ст. 39 и ст. 41).

В соответствии с ч. 5 ст. 39 указанного закона, если в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган выявит обстоятельства, свидетельствующие о наличии административного правонарушения, он возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, в соответствии с действующим регулированием производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном, в частности, ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, в отношении должностного лица может быть возбуждено только по окончании производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденного в отношении хозяйствующего субъекта, в рамках которого выявлены обстоятельства, свидетельствующие о наличии административного правонарушения, подтвержденные вступившим в законную силу решением комиссии антимонопольного органа, вынесенным в отношении этого хозяйствующего субъекта.

Как следует из материалов дела, решение комиссии УФАС России по Челябинской области от 18.04.2012 по делу № 65-07/11, принятое в отношении Администрации г. Челябинска и послужившее поводом к возбуждению настоящего дела об административном правонарушении

Согласно протоколу, административное правонарушение должностного лица состоит в том, что ФИО1 совершены действия, недопустимые в соответствии с антимонопольным законодательством, которые могли привести к ограничению конкуренции и созданию преимущественных условий для МУП «Мемориал-Сервис», в том числе путем предоставления информации в приоритетном порядке, что противоречит требованиям части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Однако, арбитражный суд не может согласиться с указанными доводами представителя антимонопольного органа по следующим основаниям.

Согласно ч. 1 ст. 1.5, ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

Частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, за действия (бездействие), которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 настоящего Кодекса, в виде наложения административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Делая вывод о наличии вины должностного лица ФИО1 в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, антимонопольный орган исходит из того, что решением комиссии УФАС по Челябинской области от 18.04.2012 года по делу N 65-07/11 действия Администрации, выразившиеся в издании Распоряжения № 2733 от 06.05.2011 «Об эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска», создающие необоснованное препятствование осуществлению деятельности иным хозяйствующим субъектам при оказании услуг по эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска являются нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции

Указанное решение комиссии УФАС по Челябинской области было оспорено Администрацией и рассматривается в рамках настоящего дела. При этом, суд пришел к выводу о правомерности указанного ненормативного правового акта по указанным выше основаниям.

Между тем, установленный факт совершения Администрацией действий, приводящих к недопущению, ограничению конкуренции, противоречащих ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" N 135-ФЗ от 26 июля 2006 года, сам по себе еще не свидетельствует о доказанности вины должностного лица - первого заместителя Главы Администрации г. Челябинска ФИО1, в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ.

Надлежит установить - какие именно противоправные действия, составляющие объективную и субъективную сторону данного правонарушения, были совершены вышеназванным должностным лицом.

Как следует из материалов дела о привлечении к административной ответственности, антимонопольный орган считает противоправным действием названного должностного лица – подписание распоряжения от 06.05.2011 №2733 «Об эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска».

Однако, указанное суждение основано на неверном толковании положений действующего законодательства Российской Федерации.

Как следует из решения антимонопольного органа, Комиссией УФАС установлены нарушения в действиях администрации г.Челябинска, выразившиеся в издании Распоряжения № 2733 от 06.05.2011 «Об эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска».

Текст названного распоряжения содержит в своем составе:

- пункт 1, из содержания которого следует, что функции по вывозу тел умерших (погибших) в морги города Челябинска возложены на специализированную службу - МУП "Мемориал-Сервис";

- пункт 2, из содержания которого следует, что МУП "Мемориал-Сервис" осуществляет эвакуацию тел умерших (погибших) в морги города Челябинска на безвозмездной основе;

- пункт 3 указанного Распоряжения рекомендует начальнику Управления внутренних дел по городу Челябинску ФИО9, заместителю Главы Администрации города, начальнику Управления здравоохранения ФИО10 проинформировать подведомственные подразделения и учреждения о возложении функций по организации вывоза тел умерших (погибших) с мест наступления смерти в морги города Челябинска на МУП "Мемориал-Сервис".

При этом, на момент принятии указанного ненормативного акта, абзац 4 пункта 5 Положения об организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения в г. Челябинске, утвержденного Решением Челябинской городской Думы от 27.06.2006 № 13/18, согласно которому эвакуация тел умерших (погибших) в морги города осуществляется в установленном порядке специализированной службой по вопросам похоронного дела на безвозмездной основе, являлся действующим. Указанный пункт признан недействующим лишь Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 19.03.2012 по делу № А76-6041/2010, тогда как распоряжение издано (подписано) должностным лицом, привлекаемым к административной ответственности 06.05.2011. Указанное представителем антимонопольного органа, не оспаривается.

При таких обстоятельствах, вины должностного лица ФИО11 в совершении административного правонарушения ответственность за совершение которого предусмотрена ч.1 ст. 14.9 КоАП РФ, судом не установлено.

Относительно довода представителя антимонопольного органа о наличии п. 3 распоряжения и необоснованном указании предоставлять информацию, то указанный довод отклоняется судом, поскольку он (пункт 3) носит рекомендательный характер, что прямо вытекает из его буквального толкования.

При исследовании судом вопроса соблюдения административным органом процедуры и порядка привлечения должностного лица к административной ответственности, судом установлено, что на дату рассмотрения дела в суде срок привлечения к административной ответственности лица, привлекаемого к ответственности, не истек.

Обстоятельств, свидетельствующих о допущенных нарушениях процессуального и материального характера, судом не установлено.

Суд, учитывая то обстоятельство, что в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности, фактически отсутствует состав административного правонарушения, (административным органом обратного не доказано), приходит к выводу, что требования УФАС по Челябинской области удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь ст. ст. 167-171, 176, 200, 201, 205, 206 АПК РФ, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении требований Администрации г.Челябинска о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 18.04.2012 по делу №65-07/11, отказать.

В удовлетворении требований Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, первого заместителя Главы администрации г.Челябинска ФИО1, отказать.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.

Судья И. В. Мрез

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения апелляционной или кассационной жалобы можно получить соответственно на интернет-сайтах Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда http://www.18.aas.аrbitr.ru/ или Федерального арбитражного суда Уральского округа http:// www.fasuo.arbitr.ru.