Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Республики Крым в составе судьи Куртлушаева М.И., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Николовой Е.В., рассмотрев в судебном заседании заявление

Государственного автономного учреждения Республики Крым «Государственный академический музыкальный театр Республики Крым» (ОГРН <***>, ИНН <***>);

к Службе финансового надзора Республики Крым (ОГРН <***>, ИНН <***>);

заинтересованные лица:

Министерство культуры Республики Крым (ОГРН <***>; ИНН <***>);

Общество с ограниченной ответственностью «Южная строительноклининговая компания» (ОГРН <***>; ИНН <***>);

Общество с ограниченной ответственностью «Крымспецмонтаж» (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительным представления

с участием представителей:

от заявителя – ФИО1, представитель по доверенности № 22 от 20.10.2016;

от Службы финансового надзора Республики Крым – ФИО2, представитель по доверенности №02.1-21/3 от 13.02.2017; ФИО3, представитель по доверенности №02.1-21/9 от 17.03.2017;

от иных участников процесса – не явились.

УСТАНОВИЛ:

Государственное автономное учреждение Республики Крым «Государственный академический музыкальный театр Республики Крым» (далее - ГАУ РК «ГАМТРК», Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Службе финансового надзора Республики Крым (далее – Служба, Финнадзор, Крымфиннадзора) о признании недействительным представления № 06.2-14/3884 от 08.09.2016.

В обоснование заявленных требований заявитель считает, что обжалуемое представление Службы финансового надзора Республики Крым № 06.2-14/3884 от 08.09.2016 вынесено без достаточных оснований и принято Службой за пределами своих полномочий, в связи с чем просил удовлетворить требования, изложенные в заявлении.

Представители Финнадзора просили в удовлетворении заявленных требований отказать поскольку изложенные нарушения в оспариваемом представлении подтверждаются актом плановой проверки финансово – хозяйственной деятельности ГАУ РК «ГАМТРК».

В судебном заседании 07.09.2017 представитель Финнадзора заявил ходатайство о прекращении производства по делу мотивируя тем, что неисполнение представления не влечет юридических последствий, представление не носит признаков ненормативного акта и не подлежит обжалованию в арбитражном суде.

Судом в качестве заинтересованных лиц к участию в деле были привлечены: Министерство культуры Республики Крым, Общество с ограниченной ответственностью «Южная строительноклининговая компания», Общество с ограниченной ответственностью «Крымспецмонтаж».

Представители заинтересованных лиц в судебные заседания не явились.

Вместе с тем, судебные извещения, направленные Министерству культуры Республики Крым и Обществу с ограниченной ответственностью «Крымспецмонтаж», были получены представителями под подпись (л.д. 96 т.2).

Судебное извещение, направленное Обществу с ограниченной ответственностью «Южная строительноклининговая компания» по указанному в выписке из Единого государственного реестра юридических лиц адресу, было возвращено органом почтовой связи с отметкой “по истечению срока хранения”.

Согласно пункту 4 статьи 123 АПК РФ лица, участвующие в деле, и иные участники арбитражного процесса считаются извещенными надлежащим образом, если несмотря на почтовое извещение, адресат не явился за получением копии судебного акта, направленного арбитражным судом в установленном порядке, о чем отеделение почтовой связи уведомило арбитражный суд.

Таким образом, суд пришел к выводу о надлежащем уведомлении заинтересованных лиц о дне, месте и времени судебного заседания.

Учитывая то, что неявка в судебное заседание сторон, извещенных надлежащим образом, не препятствует рассмотрению дела по существу в их отсутствие (ч.ч. 3, 5 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), суд рассмотрел дело в отсутствие указанных представителей, по имеющимся в материалах дела документам.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства по делу, судом были установлены следующие обстоятельства.

Из материалов дела усматривается, что на основании приказа № 384 от 10.08.2016 руководителя Службы финансового надзора Республики Крым специалистами органа контроля проведена внеплановая проверка по вопросу расходования средств при проведении подрядчиком ООО «Южная строительноклининговая компания» капитального и текущего ремонта здания в государственном автономном учреждении Республики Крым «Государственный академический музыкальный театр Республики Крым» за период с 01.01.2015 по 31.12.2015.

По результатам проверки 25.08.2016 составлен акт № 06.2-05/2, в котором зафиксированы такие нарушения действующего законодательства как незаконные расходы в части оплаты завышенной стоимости работ вследствие завышения подрядчиком работ по текущему ремонту здания, чем причинен ущерб Республике Крым в сумме 723434,52 руб.; незаконные расходы в части оплаты завышенной стоимости работ в сумме 1028713,38 руб., вследствие некачественного выполнения подрядчиком работ по текущему ремонту здания; незаконной оплаты расходов за ненадлежащее проведение технического надзора обществом с ограниченной ответственностью «Крымспецмонтаж» при текущем ремонте здания в сумме 40571,73 руб., также вследствие не взыскания с подрядчика штрафа за неисполнение или ненадлежащего исполнения обязательств, предусмотренных договорами, театром недополучено денежных средств в сумме 588134,00 руб.

30.08.2016 Учреждение в адрес Службы финансового надзора Республики Крым направило возражения № 440 по акту внеплановой проверки от 25.08.2016 № 06.2-05/2, согласно которых заявитель указывал на нарушение требований нормативно-правовых актов при проведении проверки, а также о том, что директору Учреждения был вручен акт без соответствующих к нему приложений (л.д. 59-60 т. 1).

08.09.2016 Службой финансового надзора Республики Крым вынесено представление № 06.2-14/3884 (л.д. 61-63 т. 1), согласно которому на Государственное автономное учреждение Республики Крым «Государственный академический музыкальный театр Республики Крым» в соответствии со статьей 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации возложена обязанность по устранению выявленных нарушений, а именно:

1)в порядке, определенном законодательством, принять меры по устранению нарушений в части незаконного использования финансовых ресурсов оплаты ГАУ РК «ГАМТРК» завышенной стоимости работ в сумме 1028713,38 рублей, в следствии некачественного выполнения работ по текущему ремонту здания подрядчиком ООО «Южная строительноклининговая компания»;

2)в порядке, определенном законодательством, принять меры по устранению нарушений в части взыскания ГАУ РК «ГАМТРК» с подрядчика штрафа за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных договорами от 09.12.2015 № 507 и от 14.12.2015 № 513 денежных средств в сумме 588134,00 рублей;

3)в порядке, определенном законодательством, принять меры по устранению нарушений в части незаконного оплаченных ГАУ РК «ГАМТРК» расходов за ненадлежащее проведение ООО «Крымспецмонтаж» технического надзора при текущем ремонте здания в сумме 40571,73 рублей.

Не согласившись с представлением Службы финансового надзора Республики Крым заявитель обратился в Арбитражный суд Республики Крым с данным заявлением.

Принимая во внимание установленные судом обстоятельства, суд пришел к выводу об удовлетворении заявленных требований по следующим основаниям.

Часть 1 статьи 265 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно статье 269.2 Бюджетного кодекса РФ порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций.

Как усматривается из положения о Службе финансового надзора Республики Крым, утвержденному постановлением Совета министров Республики Крым от 27.06.2014 №170 (далее - Положение № 170), Служба образована для разработки и реализации государственной политики Республики Крым, координации деятельности исполнительных органов государственной власти Республики Крым в сфере осуществления внутреннего государственного финансового контроля, и осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, сфере закупок товаров, работ и услуг, в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, за использованием региональным оператором средств бюджета Республики Крым, за законностью, результативностью и эффективностью использования имущества, находящегося в собственности Республики Крым, а также по иному контролю согласно поручениям Главы Республики Крым.

Постановлением Совета министров Республики Крым от 19.08.2014 № 285 утвержден Порядок осуществления Службой финансового надзора Республики Крым полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю (далее - Порядок № 285, в редакции, действующей на момент проведения проверки).

В соответствии с пунктом 12 Порядка № 285 внеплановые контрольные мероприятия осуществляются на основании решения руководителя Службы, в том числе в случае поступления в Службу обращений/требований от правоохранительных органов, депутатских запросов, обращений иных государственных органов, граждан и организаций, содержащих информацию о фактах нарушений, свидетельствующих о нарушениях объектом контроля законодательства Российской Федерации, Республики Крым и иных нормативных правовых актов, контроль за соблюдением которых отнесен к компетенции Службы.

Согласно пункту 23 Административного регламента в рамках исполнения государственной функции осуществляются следующие административные процедуры: а) подготовка и назначение контрольного мероприятия; б) проведение контрольного мероприятия и оформление его результатов; в) реализация результатов проведения контрольного мероприятия.

Основанием для начала административной процедуры подготовки и назначения внепланового контрольного мероприятия является решение руководителя Службы, принятое в частности, в связи с поступлением обращений (поручений) от правоохранительных органов (согласно установленному порядку), депутатских запросов, обращений иных государственных органов, граждан и организаций, содержащих информацию о фактах нарушений, свидетельствующих о нарушениях объектом контроля законов Российской Федерации, Республики Крым и иных нормативных правовых актов, контроль за соблюдением которых отнесен к компетенции Службы (подпункт б пункта 27).

Проверка, по результатам которой вынесено оспариваемое представление, проведена на основании обращения директора ГАУ РК «Государственный академический музыкальный театр Республики Крым», поступившего в адрес прокуратуры Центрального района г. Симферополя, которая в свою очередь просила Финнадзор рассмотреть данное обращение в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и по результатам рассмотрения уведомить прокурора.

В ходе рассмотрения указанного обращения, Крымфиннадзор в порядке статьи 10 закона № 59-ФЗ направил запросы в Учреждение и Министерство культуры РК об источниках финансирования, на которые были получены ответы, что средства, потраченные на ремонтные работы здания ГАУ РК «Государственный академический музыкальный театр Республики Крым» являются бюджетными и выделены в рамках заключенных соглашений о предоставлении субсидии от 29.01.2015 № 4/4-0059/15 и от 17.02.2015 №4/4-2151/15.

Таким образом, проверка была проведена органом финансового контроля в пределах предоставленных ему полномочий, предполагающих, как контроль за расходами бюджета, так и за эффективным использованием бюджетных средств.

В соответствии с пунктом 32 Административного регламента и пунктом 14 Порядка № 285, органом контроля 10.08.2016 был издан приказ о проведении внеплановой проверки и выписаны в соответствии с пунктом 16 Порядка № 285, пунктами 36, 37 Административного регламента удостоверения установленного образца № № 214, 215 на проведение контрольного мероприятия, с которыми руководитель Учреждения был ознакомлен под подпись.

Также в соответствии с пунктом 69 Порядка № 285 второй экземпляр акта внеплановой проверки с приложениями к нему был вручен Учреждению, о чем свидетельствует подпись директора на странице 15 акта без каких либо замечаний о неполноте полученных документов.

Кроме того, на запрос Учреждения от 30.08.2016 № 349 Крымфиннадзор повторно направил письмо от 02.09.2016 № 06.2-14/3773 с приложением затребованных заявителем документов.

Таким образом, факт ознакомления руководителя Учреждения с испрашиваемыми документами подтвержден материалами дела.

Право должностных лиц органа контроля проверять документы объекта контроля и за другие периоды его деятельности, не входящие в проверяемый период, для подтверждения результатов фактического изучения деятельности объекта контроля и других фактов нарушений, касающихся проверяемого периода, предусмотрено пунктом 65 Порядка № 285, поэтому истребование проверяющими первичных бухгалтерских документов Учреждения за 2016 год за пределами периода проверки и их оценка не может расцениваться как нарушение, влекущее недействительность выданного по результатам контрольного мероприятия предписания, поскольку, как указано в данном пункте Порядка, контрольные действия по фактическому изучению осуществляются на дату их проведения независимо от периода, подлежащего проверке.

Вместе с тем, ходатайство Крымфиннадзора о прекращении производства по делу подлежит оставлению без удовлетворения по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом под ненормативным актом, подлежащим обжалованию в арбитражный суд, понимается документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие для конкретного лица определенные юридические последствия.

Положения о праве контрольно-счетных органов на вынесение представления и предписания по результатам проведения контрольных мероприятий предусмотрены статьей 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N б-ФЗ), устанавливающего общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Понятия "представления" также дано в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Согласно части 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях данного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Проанализировав вышеуказанные положения БК РФ, а также положения статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ, суд приходит к выводу о том, что представление является властным актом, содержащим в себе требования к определенному лицу совершить указанные в них действия.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение представления влечет за собой привлечение лица, не исполнившего (не надлежащим образом исполнившего) представление к предусмотренной законом ответственности.

Между тем, в соответствии с частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Таким образом, указанной нормой предусмотрена административная ответственность как за неисполнение предписания, так и за неисполнение постановления, представления или решения органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль.

Учитывая изложенное, обжалуемое представление является основанием для возникновения прав и обязанностей у Учреждения и содержит властные распоряжения, обязательные к исполнению последним, оно принято по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, и его неисполнение влечет за собой наступление ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ.

Следовательно, оспариваемое представление по своему содержанию отвечает признакам ненормативного правового акта и может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 АПК РФ.

Возможность оспаривания подобных представлений по правилам главы 24 АПК РФ следует и из определений Верховного Суда Российской Федерации от 28.07.2015 N 301-КГ15-7891 и от 09.09.2015 N 308КГ15-10367, от 02.10.2015 N 307-КГ15-11717, от 14.10.2016 N 307-КГ15-17833.

Давая правовую оценку вмененным нарушениям, суд не может согласиться с доводами Крымфиннадзора в связи со следующим.

Так, из представления следует, что незаконное использование финансовых ресурсов в части оплаты завышенной стоимости работ в сумме 1028713,38 руб., и платы расходов за проведение технического надзора при текущем ремонте в сумме 40571,73 руб. связано с некачественным выполнением работ по текущему ремонту здания подрядчиком ООО «Южная строительноклининговая компания» по договору от 09.12.2015 № 507, а также с ненадлежащим проведением технического надзора ООО «Крымспецмонтаж», оплаченных Учреждением из бюджетных средств, выделенных по соглашениям, заключенным с Министерством культуры Республики Крым, что, по мнению надзорного органа, привело к незаконным расходам денежных средств.

Согласно п. 1.1. Договора на выполнение работ по текущему ремонту здания № 507 от 09.12.2015 (далее по тексту – Договор № 507), подрядчик - ООО «Южная строительноклининговая компания» обязуется выполнить работы по текущему ремонту здания Государственного автономного учреждения Республики Крым «Государственный академический музыкальный театр Республики Крым», расположенного по адресу: <...> в соответствии с локальной сметой № 02-01-03. Данная смета включает в себя такие виды работ как: очистка и промывка поверхности, шпатлевка, грунтовка (т.2 л.д. 66-68). Цена договора составляет 1050724 руб., в том числе НДС.

Выводы Крымфиннадзора, изложенные в оспариваемом представлении основаны на заключении № 34 строительно – технического исследования проведенного по письму самого же заявителя (т. 3 л.д. 2-45). Однако, по мнению суда, данное заключение имеет противоречивые выводы. Так на стр.33 Заключения приведена таблица, где в графе «Фактически выполнено» стоит прочерк относительно Договора № 507 на сумму 925849,24 руб. и 102864 руб., вместе с тем в своих выводах эксперт указывает, что выполненные работы не соответствуют действующим строительным нормам и правилам. То есть эксперт фактически безосновательно объединил два отличных друг от друга понятия, а именно: «невыполнение строительных работ» с понятием «некачественно выполненные строительные работы».

Кроме этого Крымфиннадзором не дана была надлежащая правовая оценка доводам заявителя о том, что строительные работы были выполнены в полном объеме, однако их недостатки начали проявляться после принятия данных работ, а поэтому в силу п. 6.2., 6.3. Договора № 507 в установленный 5-летний гарантийный срок будут требовать от подрядчика устранения выявленных дефектов.

Между тем, при наличии договорных отношений надлежащим способом восстановления бюджетных средств является разрешение гражданско-правового спора, в которых кредитор должен реализовать свое право, потребовав надлежащего исполнения договорных обязательств, применив к должнику по обязательству соответствующие меры договорной ответственности или расторгнув договор. Такой спор разрешается в судебном порядке, правом самостоятельной квалификации тех или иных фактов, как нарушений обязательств, при отсутствии соответствующего решения суда орган Крымфиннадзора не наделен.

Таким образом, оснований для выдачи представления у Крымфиннадзора не имелось, орган контроля преждевременно сделал выводы о наличии финансовых нарушений со стороны заявителя.

Основываясь на изложенном суд считает, что оспариваемое представление органа, осуществляющего публичные полномочия, не соответствует требованию законности и обоснованности, не отвечает критерию адекватности мер реагирования, подменяет собой специальную процедуру гражданско-правовых споров, что недопустимо, и как следствие нарушает права и законные интересы заявителя и в силу части 2 статьи 201 АПК РФ является основанием для признания такого решения незаконным.

Согласно ч.ч. 2,3 ст. 201 АПК РФ - арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В соответствии с положениями статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации затраты заявителя, связанные с оплатой государственной пошлины, подлежат отнесению на Службу финансового надзора Республики Крым.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд именем Российской Федерации

Р Е Ш И Л:

1.Заявленные требования удовлетворить в полном объёме.

2.Признать недействительным представление № 06.2-14/3884 от 08.09.2016 Службы финансового надзора Республики Крым.

3.Взыскать со Службы финансового надзора Республики Крым (бул. Ленина, 5/7, г.Симферополь, <...>, ОГРН <***>, ИНН/КПП <***>/910201001, дата государственной регистрации: 04.07.2014) в пользу Государственного автономного учреждения Республики Крым «Государственный академический музыкальный театр <...>, г.Симферополь, <...>, ОГРН <***>, ИНН/КПП <***>/910201001, дата государственной регистрации: 13.12.2014) расходы по оплате государственной пошлины за подачу заявления в размере 3 000,00руб.

Исполнительный лист выдать после вступления решения суда в законную силу.

Решение вступает в законную силу по истечении месяца со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба, а в случае подачи апелляционной жалобы со дня принятия постановления арбитражным судом апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Республики Крым в порядке апелляционного производства в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд (299011, <...>) в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме), а также в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Центрального округа (248001, <...>) в течение двух месяцев со дня принятия (изготовления в полном объёме) постановления судом апелляционной инстанции.

Информация о движении настоящего дела и о принятых судебных актах может быть получена путем использования сервиса «Картотека арбитражных дел» http://kad.arbitr.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Судья М.И. Куртлушаев