Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Учалинского межрайонного прокурора в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Администрации сельского поселения Сафаровский сельсовет муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан, Администрации муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан, Министерству природопользования и экологии Республики Башкортостан, Министерству земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан об обязании ликвидировать несанкционированную свалку

по апелляционной жалобе Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан, апелляционной жалобе Учалинского межрайонного прокурора на решение Учалинского районного суда Республики Башкортостан от 5 мая 2023 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Республики Башкортостан Кужбаевой А.Р., выслушав представителя Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан Александрову М.А., поддержавшую доводы своей апелляционной жалобы, представителей Администрации Сафаровский сельсовет муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан Файзуллину З.Ф., Администрации муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан Аделгужина Т.Р., возражавших относительно удовлетворения апелляционных жалоб, представителей административного истца прокурора Белалова М.Р., старшего помощника Нуриева Т.А., поддержавших доводы своей апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

Учалинский межрайонный прокурор (далее также - Прокурор) в защиту интересов неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением (с учетом уточнения) к Администрации сельского поселения Сафаровский сельсовет муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан (далее также – Администрация Сафаровского сельсовета), Администрации муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан (далее также – Администрация Учалинского района), Министерству природопользования и экологии Республики Башкортостан, Министерству земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан (далее также – Министерство) об обязании административных ответчиков срок до 01.09.2023 ликвидировать несанкционированную свалку, расположенную на территории сельского поселения в с. Сафарово в точке с координатами: широта 54,44333333, долгота 59,55805556 на землях сельскохозяйственного значения, объемом размещенных отходов - 103 059,6 куб. м, на земельном участке площадью 64412,30 кв. м; об обязании Министерства, Администрации Учалинского района обеспечить финансирование мероприятий по ликвидации несанкционированной свалки, расположенной на территории сельского поселения сельского поселения Сафаровский сельсовет Муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан в с. Сафарово в точке с координатами: широта 54,44333333, долгота 59,55805556 на землях сельскохозяйственного значения, объемом размещенных отходов - 103 059, 6 куб. м, на земельном участке площадью 64412,30 кв. м.

Требования мотивированы тем, что Прокурором проведена проверка соблюдения требований федерального законодательства в части принятия органами местного самоуправления мер по ликвидации несанкционированных свалок. В ходе проверки установлено, что на территории сельского поселения Сафаровский сельсовет муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан в с. Сафарово, в точке с координатами широта 54,44333333, долгота 59,55805556 на землях сельскохозяйственного значения расположена неликвидированная несанкционированная свалка отходов на площади 4 га. Свалка является несанкционированной, поскольку находится в местах, не предназначенных для этих целей, не является местом (объектами) размещения (хранения) отходов либо накопления отходов и не внесена в государственный реестр объектов размещения отходов. Согласно списку несанкционированных свалок, представленного Администрацией Учалинского района совместно с информацией от 16.12.2022 в п. 16 указана неликвидированная несанкционированная свалка, расположенная на территории Учалинского района Республики Башкортостан, сельского поселения Сафаровский сельский совет муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан. Кроме того, 17.07.2020 заключен муниципальный контракт между Администрацией Сафаровского сельсовета и ООО «ДСК Уралэнерго», предметом которого являются работы по «ликвидации несанкционированной мусоросвалки ТБО, расположенной в с. Сафарово». Работы проведены в нарушение требований стандарта ГОСТ 30772-2001, вместо ликвидации путем вывоза, произведено захоронение свалки путем перекрытия сверху почвой. В акте выполненных работ (услуг) от 12.08.2020 заказчик претензий по качеству не имеет, при этом имеется подпись представителя Белорецкого ТК Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан, а также оттиски печати организации, что свидетельствует об их согласии с захоронением свалки (л.д. 3-9, 64-71 т. 1 ).

В возражении на указанные требования Администрация Учалинского района указывало, что Администрация Учалинского района и Администрация Сафаровского сельсовета являются ненадлежащими ответчиками, так как несанкционированные свалки находят на неразграниченных земельных участках, кроме того административный истец сведения о выявленных свалках региональному оператору не направлял (л.д. 88-90 т. 1).

В возражении на указанные требования Министерство природопользования и экологии Республики Башкортостан указывало, что организация мероприятий по охране окружающей среды в граница муниципального образования, независимо от формы собственности на землю, равно как и участие в организации деятельности в области обращения с отходами, являющимися результатом жизнедеятельности местного сообщества, в отсутствие правообладателей земельного участка, на котором расположена несанкционированная свалка отходов на территории муниципального образования, относятся к компетенции органа местного самоуправления. Инспектор, подписавший акт выполненных работ (услуг) от 12.08.2020, не является специалистом (экспертом) в области ликвидации мест несанкционированного размещения отходов. Более того, Минэкологии РБ не является стороной договора, в рамках которого подписан указанный акт. Солидарная ответственность Минэкологии РБ законом не установлена (л.д. 115-118 т. 1).

В возражениях на указанные требования Министерство просило отказать в их удовлетворении. Указывало, что в полномочия Министерства входит только предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. Спорные земли находятся на территории сельских поселений в границах земель населенных пунктов, полномочия по облагораживанию которых находятся в ведении органа местного самоуправления. Таким образом, полномочия по соблюдению законодательства в области тверды бытовых отходов, а также по благоустройству территорий по ТКО и по проведению муниципального земельного контроля, возложены на органы местного самоуправления. В республике действует государственная программа «Экология и природные ресурсы Республики Башкортостан», утвержденная постановлением Правительства Республики Башкортостан 18.02.2014 № 61, ответственными исполнителями которой является Министерство природопользования и экологии Республики Башкортостан, администрации муниципальных районов и городских округов республики (л.д. 125-127 т. 1).

21.03.2023 к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено ООО РО «Эко-сити» (л.д. 147 т. 1).

Определением судьи от 19.04.2023 произведен переход к рассмотрению данного дела по правилам административного судопроизводства (л.д. 155 т. 1).

Решением Учалинского районного суда Республики Башкортостан от 05.05.2023 административные исковые требования Прокурора частично удовлетворены, на Министерство возложены обязанности: ликвидировать несанкционированную свалку, расположенную на территории сельского поселения Сафаровский сельсовет муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан в с. Сафарово, в точке с координатами: широта 54,44333333, долгота 59,55805556 на землях сельскохозяйственного значения, объемом размещенных отходов – 103 059,6 куб. м, на земельном участке площадью 64 412,30 кв.м в течение 3 – х месяцев со дня вступления решения в законную силу; обеспечить финансирование мероприятий по ликвидации несанкционированной свалки, расположенной на территории сельского поселения Сафаровский сельсовет муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан в с. Сафарово, в точке с координатами: широта 54,44333333, долгота 59,55805556 на землях сельскохозяйственного значения, объемом размещенных отходов - 103 059,6 куб. м, на земельном участке площадью 64 412,30 кв.м. В остальной части административных исковых требований отказано (л.д. 198-203 т. 1 ).

Не согласившись с указанным решением суда, Прокурор обратился с апелляционной жалобой, просит решение суда изменить, в части ликвидации свалки обязанность возложить на всех четырех ответчиков. В обоснование жалобы, повторяя доводы административного искового заявления, прокурор указывает, что Администрацией Учалинского района на основании письма Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан издано распоряжение «дорожная карта» по рекультивации несанкционированных свалок на территории Учалинского района, следовательно, ликвидация свалок возложена не только на Администрацию Сафаровского сельсовета, но и на Администрацию Учалинского района. Кроме того, Министерство природопользования и экологии Республики Башкортостан в соответствии со положением, утвержденным постановлением Правительства Республики Башкортостан от 17.05.2013 № 200, осуществляет надзор в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, обращения с отходами производства и потребления. 17.07.2020 заключен муниципальный контракт между Администрацией Сафаровского сельсовета и ООО «ДСК Уралэнерго», предметом которого являются работы по «ликвидации несанкционированной мусоросвалки ТБО, расположенной в с. Сафарово». Работы проведены в нарушение требований стандарта ГОСТ 30772-2001, вместо ликвидации путем вывоза произведено захоронение свалки путем перекрытия сверху почвой. В акте выполненных работ (услуг) от 12.08.2020 заказчик претензий по качеству не имеет, при этом имеется подпись представителя Белорецкого ТК Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан, а также оттиски печати организации, что свидетельствует о их согласии с захоронением свалки. Таким образом, в результате ненадлежащего надзора со стороны Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан причинен вред окружающей среде. Вместе с тем, судом первой инстанции немотивированно в связи с чем Министерство природопользования и экологии Республики Башкортостан исключено из числа лиц, обязанных ликвидировать несанкционированную свалку. (л.д. 20-26 т. 2).

В апелляционной жалобе, срок которой восстановлен судом, Министерство просит отменить решение суда. Указывет на то, что Министерство является ненадлежащим ответчиком и правовых оснований для удовлетворения требований к Министерству не имеется, в его полномочия входит только предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. Министерство не является исполнителем или соисполнителем государственных программ в отношении ТКО, не является главным администратором доходов бюджета Республики Башкортостан по субсидиям бюджетам субъектов Российской Федерации на ликвидацию несанкционированных свалок, не получает доходы от земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не имеет полномочий по соблюдению законодательства в области твердых коммунальных отходов, а также по благоустройству территорий под ТКО и по проведению муниципального земельного контроля, а значит не должно и не может проводить ликвидацию несанкционированных свалок. Все доходы от земельных участков, государственная собственность на которых не разграничена поступают в бюджет органов местного самоуправления. Кроме того, обстоятельством, имеющим значение для возложения обязанности по ликвидации несанкционированной свалки на конкретное лицо, является установление того, кто является ответственным за организацию такой свалки. Если это лицо не установлено, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся. Также постановлением Правительства РБ от 18.02.2014 N 61 утверждена государственная программа "Экология и природные ресурсы Республики Башкортостан", согласно которой соисполнителем подпрограммы "Совершенствование системы управления отходами производства и потребления в Республике Башкортостан", целью которой является снижение негативного воздействия отходов производства и потребления на окружающую среду, является Министерство природопользования и экологии Республики Башкортостан (л.д. 28-32 т. 2).

Заинтересованные лица на апелляционное рассмотрение дела не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом. Судебная коллегия, принимая во внимание отсутствие возражений, руководствуясь ст. 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также – КАС РФ), рассмотрела дело без их участия.

Согласно ч. 4 ст. 218 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с п. 4 ст. 27, п. 3 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

Как следует из материалов дела и установлено судом, Прокурором проведена проверка соблюдения требований федерального законодательства в части принятия органами местного самоуправления мер по ликвидации несанкционированных свалок (л. д. 10-15 т. 1).

В ходе проверки установлено, что на территории сельского поселения Сафаровский сельсовет муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан в с. Сафарово в точке с координатами широта 54,44333333, долгота 59,55805556 на землях сельскохозяйственного значения расположена неликвидированная несанкционированная свалка отходов, на площади 4 га.

Свалка является несанкционированной, поскольку находится в местах, не предназначенных для этих целей, не является местом размещения отходов либо накопления отходов и не внесена в государственный реестр объектов размещения отходов.

Собственник земельного участка, на котором расположена несанкционированная свалка, не определен.

Согласно ответу Администрации Учалинского района от 16.12.2022 по состоянию на 14.12.2022 на территории муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан ликвидации подлежат несанкционированные свалки в количестве 41. При этом денежные средства на ликвидацию несанкционированных свалок за период с 2019 по 2022 годы из федерального бюджета и из бюджета Республики Башкортостан не поступали. Ежегодно для ликвидации свалок из бюджета района выделяется порядка 2,4 млн руб. Также представлен отчет по ликвидациям свалок и информация по состоянию на 14.12.2022 (л.д. 17-18).

В п. 16 списка несанкционированных свалок указана названная неликвидированная несанкционированная свалка, расположенная на территории сельского поселения Сафаровский сельсовет муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан (л. д. 19).

Разрешая спор, суд первой инстанции, установив, что собственник отходов, размещенных на вышеуказанных земельных участках, не установлен, земельные участки за третьими лицами не закреплялись, и определение лиц, обязанных ликвидировать несанкционированные свалки, располагающихся на земельном участке, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется исходя из полномочий по распоряжению этими участками, с учетом правовой позиции, отраженной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 26.04.2016 N 13-П, пришел к выводу о том, что обязанность по ликвидации несанкционированных свалок, расположенных на территории Сафаровского сельского поселения, подлежит возложению на Министерство.

Проверяя законность судебного решения, судебная коллегия приходит к следующему

В силу ст. 51 Федерального закона от 10.01.2022 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», п. 1 ст. 22 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» отходы потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Сброс отходов на почву запрещается.

Статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также – ЗК РФ) предусмотрено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами; соблюдать требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.

В целях охраны земель пп. 2 п. 2 ст. 13 ЗК РФ на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность проводить мероприятия по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления.

Правилами обращения с твердыми коммунальными отходами, которые утверждены постановлением Правительства Российской Федерации 12.11.2016 № 1156, закреплено, что, обнаружив место складирования твердых коммунальных отходов, объем которых превышает 1 куб. метр, на земельном участке, не предназначенном для этих целей и не указанном в соглашении, региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами обязан в течение 5 рабочих дней уведомить любым способом, позволяющим получить подтверждение доставки такого уведомления, собственника земельного участка, орган местного самоуправления и орган, осуществляющий государственный экологический надзор, об обнаружении такого места, а также уведомить любым способом, позволяющим получить подтверждение доставки такого уведомления, собственника земельного участка о необходимости ликвидации такого места в течение 30 дней после получения уведомления и направить ему проект договора на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов (пункт 16); если собственник земельного участка в течение 30 дней со дня получения уведомления регионального оператора не обеспечил ликвидацию такого места самостоятельно и не заключил договор с региональным оператором на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, региональный оператор в течение 30 дней после отправления уведомления собственнику земельного участка ликвидирует такое место; в этом случае региональный оператор вправе обратиться в суд с требованием о взыскании понесенных расходов (пункт 17); собственник земельного участка обязан самостоятельно обеспечить ликвидацию такого места или заключить договор на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов с региональным оператором (пункт 18).

По смыслу приведенного правового регулирования именно собственник земельного участка, на котором расположена несанкционированная свалка ТКО, обязан принять меры по ее ликвидации.

Как было указано ранее, сторонами по делу не оспаривается, что свалки ТКО расположены в границах территории сельского поселения Сафаровский сельсовет муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена; право собственности на земельные участки за кем-либо не зарегистрировано, более того, указанные земельные участки не сформированы и не поставлены на государственный кадастровый учет.

В силу ст. 16 ЗК РФ государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется в соответствии со ст. 3.3. Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее также – Федеральный закон № 137-ФЗ), п. 1 которой предусмотрено, что отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для распоряжения ими.

Пунктом 2 ст. 3.3. Федерального закона № 137-ФЗ установлено, что предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района.

В соответствии с п. 4 ст. 3.3. Федерального закона № 137-ФЗ исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, также являются органами, уполномоченными на заключение в отношении таких земельных участков договора мены, соглашения об установлении сервитута, соглашения о перераспределении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на принятие решений о перераспределении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и на выдачу разрешения на использование земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 10.1 Закона Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» с 01.01.2021 органы государственной власти Республики Башкортостан осуществляют полномочия органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов Республики Башкортостан, за исключением городского округа закрытое административно-территориальное образование город Межгорье Республики Башкортостан, по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, отнесенные абз. 2-4 п. 2 ст. 3.3 Федерального закона № 137-ФЗ к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.

В силу п.п. 1.1, 3.8, 3.9, 3.22, 3.100, 3.102, 3.103 Положения о Министерстве земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан, утвержденного постановлением Правительства Республики Башкортостан от 31.01.2014 № 35, последнее осуществляет в пределах своей компетенции права собственника земельных ресурсов и государственного имущества Республики Башкортостан, функции в области землеустройства; осуществляет предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена; принимает решения об утверждении схемы расположения таких земельных участков; принимает решения об изменении вида их разрешенного использования; о предоставлении в аренду без торгов; устанавливает и прекращает публичные сервитуты в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, согласовывает соглашения об установлении в отношении них сервитутов.

В соответствии с п. 4.3 в пределах своей компетенции Министерство организует и осуществляет проверки использования государственного имущества Республики Башкортостан, включая недвижимое имущество, в том числе земельные участки, составляет акты обследования, принимает меры по устранению выявленных нарушений законодательства и привлечению виновных лиц к ответственности в установленном порядке.

Согласно п. 1.5 финансовое обеспечение деятельности Министерства осуществляется за счет средств бюджета Республики Башкортостан.

Постановлением Конституционного суда Российской Федерации 30.05.2023 № 27-П по делу «О проверке конституционности положений статьи 3.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 10 и 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды», пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», пункта 2 статьи 9 и пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона «об отходах производства и потребления», а также пунктов 16 - 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами в связи с жалобами муниципального образования «городское поселение город Кодинск Кежемского муниципального района Красноярского края» и Администрации Новосибирского района Новосибирской области» признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 42, 130 (часть 1), 132 (части 1 и 3) и 133 положения вышеприведенных норм в той мере, в какой они, применяемые совокупно или обособленно, являются правовым основанием для возложения на орган местного самоуправления муниципального образования обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов или для взыскания с муниципального образования расходов, понесенных региональным оператором в связи с ликвидацией таких мест в случае, когда уполномоченный орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места расположены в границах муниципального образования:

на землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, при этом отсутствуют как прямое указание в федеральном законодательстве на полномочия органов местного самоуправления по ликвидации таких мест на указанных землях и земельных участках, сопровождаемое одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или субъектов Российской Федерации в финансовом обеспечении осуществления этих полномочий, так и закон субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов;

притом что не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.

Согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, система обращения с отходами в Российской Федерации - сообразно конституционным предписаниям о единстве системы публичной власти - построена на взаимодействии и участии в ней всех трех уровней этой власти (органов местного самоуправления городского поселения и муниципального района, субъектов Российской Федерации и Российской Федерации). В то же время существующее правовое регулирование четко не определяет принадлежность и объем полномочий органов публичной власти по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, обнаруженных, в частности, на земельных участках, которые расположены в границах муниципальных образований, но при этом не находятся в их собственности. Соответственно, на органы местного самоуправления муниципальных образований прямо не возложена обязанность по ликвидации такого рода мест, обнаруженных на расположенных в границах этих муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, а также на земельных участках, находящихся в государственной собственности.

Такой подход может быть в какой-то мере оправдан, в частности, в ситуациях, когда твердые коммунальные отходы размещены исключительно или преимущественно населением муниципального образования и при этом их размещение находится в прямой зависимости от ненадлежащего исполнения органом местного самоуправления данного муниципального образования возложенных на него полномочий в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (прежде всего в части организации на территории муниципального образования удовлетворяющих потребностям жителей мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов) и муниципального земельного контроля. В то же время размещение отходов исключительно или преимущественно населением не может быть в каждом случае столь бесспорным, чтобы давать основание для презумпции, согласно которой если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, то собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся (примечание к пункту 7.8 ГОСТа 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», введенного постановлением Госстандарта России от 28.12.2001 № 607-ст). Например, при наличии на территории муниципального образования садоводств или огородничеств свой вклад в создание места несанкционированного размещения отходов могут вносить и члены соответствующих некоммерческих товариществ, а при обнаружении такого места поблизости от автомобильной дороги, проходящей по территории нескольких муниципальных образований, нельзя исключать, что оно стихийно сформировано с участием владельцев транспортных средств, использующих транзит через территорию данного муниципального образования, и т.д. Во всяком случае, субъекты, осуществляющие муниципальный земельный контроль, даже если бы и наблюдали сам акт несанкционированного размещения отходов, фактически существенно ограничены в возможности установить виновное в таком размещении лицо.

В силу ст.ст. 2 и 42 Конституции Российской Федерации задача по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов имеет общегосударственное значение, а потому в ее решении должны участвовать органы всех уровней публичной власти - как действующие от лица государства. Решение данной задачи не может быть возложено лишь на органы местного самоуправления и осуществляться исключительно за счет средств местных бюджетов.

Между тем органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, собственник которых (разместившее их лицо) не установлен, если такие места обнаружены на расположенных в границах соответствующих муниципальных образований земельных участках, находящихся в государственной собственности, и при этом не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования. Кроме того, наделение органов местного самоуправления полномочиями в отношении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и тем самым возложение на них обязанности действовать от имени «государственного» собственника не могут рассматриваться как достаточное основание для возложения на эти органы всей полноты ответственности за ликвидацию обнаруженных на таких землях и земельных участках мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов. В силу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированных в Постановлениях от 13.10.2015 № 26-П и от 26.04.2016 № 13-П, возложение такой ответственности на органы местного самоуправления возможно только при наличии прямого указания в федеральном законодательстве на полномочия этих органов по ликвидации мест размещения отходов на таких землях и земельных участках, сопровождаемого одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или ее субъектов в финансовом обеспечении осуществления этих полномочий, либо при наличии закона субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов.

Приведенным Постановлением Конституционного суда Российской Федерации от 30.05.2023 федеральному законодателю предписано исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем постановлении, внести изменения в действующее правовое регулирование, в том числе определить принадлежность, распределение и источники финансового обеспечения полномочий по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, обнаруженных на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, а также на земельных участках, находящихся в государственной собственности.

Указано, что впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления муниципальных образований обязанность по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов либо предусматривающих взыскание с муниципального образования расходов, понесенных региональным оператором в связи с ликвидацией таких мест в случае, когда орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места находятся в границах муниципального образования на земельных участках, находящихся в государственной собственности, или на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. В таком судебном решении должно быть указано на условия финансового обеспечения в соответствии с пунктом резолютивной части настоящего постановления, в том числе на минимально допустимый, исходя из обстоятельств конкретного дела, объем софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование. Неисполнение такого судебного решения до получения из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации соответствующего финансирования или справедливого (в объеме, не менее установленного в судебном решении) софинансирования и до истечения разумного срока на использование соответствующих средств по целевому назначению не должно быть основанием для взыскания с муниципального образования или органа местного самоуправления исполнительского сбора либо для применения ответственности, предусмотренной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом органы местного самоуправления, полностью исполнившие за счет бюджетов муниципальных образований после вынесения настоящего постановления соответствующие судебные решения, имеют право на возмещение части расходов, фактически понесенных ими на ликвидацию мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов (в том числе расходов на оплату соответствующих услуг регионального оператора на основании заключенного с ним договора):

из федерального бюджета - если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований земельных участках, находящихся в федеральной собственности;

из бюджета субъекта Российской Федерации - если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований земельных участках, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации;

из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации (в равных долях) - если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

При этом такое возмещение возможно, если не установлено, что возникновение или продолжение функционирования места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.

Согласно приведенному правовому регулированию, принимая во внимание, что собственник отходов, размещенных на указанном выше земельном участке, не установлен, права на земельный участок не зарегистрированы, сведений о передаче земельного участка на ином праве третьим лицам не имеется, доказательств тому, что возникновение или продолжение функционирования места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования, не представлено, вывод суда о возложении обязанности по ликвидации на Министерство является обоснованным

Вопреки доводам апелляционной жалобы Министерства о возложении данной обязанности на Администрацию Учалинского района и на Администрацию Сафаровского сельсовета, и доводам Прокурора о возложении обязанности, в том числе на Министерство природопользования и экологии Республики Башкортостан, последние не осуществляют функции собственника земель, государственная собственность на которые не разграничена; обстоятельства, свидетельствующие о том, что возникновение или продолжение функционирования мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов вызвано умышленными неправомерными действиями указанных органов или их должностных лиц, в ходе рассмотрения дела не установлены.

Доводы апелляционной жалобы Министерства о том, что платежи за возмещение вреда окружающей среде, доходы от передачи в аренду, установления сервитутов, продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, поступают исключительно в муниципальные бюджеты, не могут служить основанием для возложения обязанности по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов на органы местного самоуправления.

Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 30.05.2023 указанному вопросу уделено внимание, указано, что доходы от продажи и передачи в аренду расположенных в границах муниципальных образований земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также платы по соглашениям об установлении сервитута и платы за публичный сервитут в отношении указанных земельных участков, обычно составляют весьма незначительную часть в общем объеме неналоговых поступлений муниципальных бюджетов и не покрывают затрат на ликвидацию возникающих несанкционированных свалок. Кроме того, такие муниципальные образования, как городские поселения и муниципальные районы, на территории которых преобладают неликвидные неразграниченные земли, не имеют объективной возможности даже частично (а тем более - полностью) взять на себя соответствующие затраты.

Кроме того, Министерство вправе претендовать на софинансирование расходов по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов из муниципального и федерального бюджетов.

Вместе с тем судебная коллегия не может согласиться с решением суда в части установления Министерству срока для ликвидации несанкционированных свалок в течение 3 – х месяцев со дня вступления решения в законную силу и в части возложения обязанности по финансированию мероприятий по ликвидации несанкционированной свалки.

Согласно ч. 9 ст. 227 КАС РФ в случае признания решения, действия (бездействия) незаконными орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспоренное решение или совершившие оспоренное действие (бездействие), обязаны устранить допущенные нарушения или препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов административного истца либо прав, свобод и законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление, и восстановить данные права, свободы и законные интересы указанным судом способом в установленный им срок.

В силу требований ст. 187 КАС РФ и разъяснений п. 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации 19.12.2003 № 23 «О судебном решении» решение суда должно быть исполнимым. Суд вправе указать предельные сроки исполнения решения суда в соответствии с характером соответствующих требований.

Из разъяснений, приведенных в абз. 3 п. 26 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» также следует, что для обеспечения исполнимости судебного решения, в котором указано на принятие административным ответчиком (органом или лицом, наделенными публичными полномочиями) конкретного решения, совершение определенного действия, в резолютивной части решения суда указывается разумный срок принятия решения, совершения действия.

Согласно представленной информации Администрации Учалинского района и Администрации Сафаровского сельсовета, для ликвидации несанкционированной свалки в селе Сафарово ориентировочно необходим 1 месяц и сумма в размере 3 000 000,00 руб. Свалка организована в 1997 году в результате складирования отходов растительного и животного происхождения жителями села. В с. Сафарово имеется 8 контейнерных площадок с нормативной потребностью в размере 25,66 куб. м, при фактическом 49,9 куб. м. Население с. Сафарово составляет 1 369 человек.

Из представленного ответа Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан на запрос судебной коллегии следует, что несанкционированной свалка в селе Сафарово включена в республиканский реестр кадастра отходов и производства и потребления. Указанная свалка на 08.12.2023 не ликвидирована. В среднем на выполнение работ по разработке проектной сметной документации по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде на состояние окружающей среды площадью 1 га составляет 2 млн. руб.

26.10.2023 между Министерством земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан, Министерством природопользования и экологии Республики Башкортостан и Администрацией Учалинского района заключено соглашение по реализации мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок. Предметом соглашения является взаимодействие сторон в области окружающей среды и обращения с ТКО на территории муниципального района, проведение мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена согласно Приложению № 1.

Приложение № 1 содержит перечень несанкционированных свалок от 26.10.2023, спорная свалка в указанный перечень не включена.

Основываясь на приведенных положениях закона и разъяснениях правоприменительной практики, принимая во внимание, объем необходимых к ликвидации отходов и размеры земельных участков, подлежащих очистке, необходимость принятия административным ответчиком мер к получению софинансирования на выполнение возложенной решением суда обязанности, время, требующееся на проведение конкурсных процедур и заключение контракта по очистке земельных участков, а также затруднительность выполнения указанных работ в зимнее время, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о неисполнимости решения суда в установленный судом первой инстанции срок, что также влечет необходимость отмены решения суда в указанной части с установлением Министерству срока исполнения обязанности по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов до 1 декабря 2024 года.

Поскольку суд пришел к выводу о необходимости возложения обязанности по ликвидации свалок на Министерство, оснований к возложению на тот же орган обязанности финансирования мероприятий, которые им предстоит выполнить, не имеется, и административные исковые требования прокурора в данной части удовлетворению не подлежат.

При таких обстоятельствах решение в части удовлетворения требований Прокурора о возложении обязанности на Министерство профинансировать мероприятия по ликвидации свалки подлежит отмене с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований.

Руководствуясь ст. ст. 309 - 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Учалинского районного суда Республики Башкортостан от 5 мая 2023 года изменить в части установления срока для проведения мероприятий по ликвидации несанкционированной свалки твердых бытовых отходов, установив срок до 1 декабря 2024 года.

Решение Учалинского районного суда Республики Башкортостан от 5 мая 2023 года в части возложения обязанности на Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан обеспечить финансирование мероприятий по ликвидации несанкционированной свалки отменить.

В отмененной части принять новое решение об отказе в удовлетворении иска в указанной части.

В остальной части решение оставить без изменения

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в течение шести месяцев в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции.

Председательствующий	А.Р. Кужбаева


Судьи	И.Н. Пономарева
	И.А. Маркелова

Мотивированное апелляционное определение составлено 31 января 2024 года