Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Ольского района в интересах неопределенного круга лиц к администрации Ольского муниципального округа Магаданской области о возложении обязанности совершить определенные действия

по апелляционной жалобе администрации Ольского муниципального округа Магаданской области на решение Ольского районного суда Магаданской области от 8 августа 2023 года с учетом дополнительного решения от 16октября 2023 года.

Заслушав доклад судьи Магаданского областного суда Морозовой Л.С., пояснения представителя административного ответчика администрации Ольского муниципального округа Магаданской области Поповой В.Г., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда

УСТАНОВИЛА:

прокурор Ольского района обратился в суд с исковым заявлением в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к администрации Ольского муниципального округа Магаданской области (далее – Администрация) о возложении обязанности совершить определенные действия.

В обоснование искового заявления указал, что в ходе проведения проверки исполнения законодательства в сфере безопасности дорожного движения установлено, что распоряжением администрации муниципального образования «Ольский городской округ» (далее – Администрация) от 1 марта 2022 года № 27-р утвержден проект организации дорожного движения на автомобильные дороги муниципального образования «Ольский городской округ» (далее – Проект организации дорожного движения, Проект), подготовленный на основании муниципального контракта от 19 июля 2021 года №0347300005721000058, заключенного между Администрацией и ИПЖ.

Отмечал, что Проект организации дорожного движения подготовлен с нарушением Правил подготовки документации по организации дорожного движения, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 30 июля 2020 года № 274, и технического задания к муниципальному контракту, а именно в нем отсутствуют: анализ существующей дорожно-транспортной ситуации; расчет объемов строительно-монтажных работ; оценка эффективности решений по организации дорожного движения; вместо проектных решений по организации дорожного движения имеется только схема улично-дорожной сети населенных пунктов с указанием на наличие пешеходных переходов, искусственных неровностей и дорожных знаков.

После приемки выполненных работ на протяжении 10 месяцев ответчик в адрес подрядчика претензии или уведомления о необходимости доработки Проекта организации дорожного движения не направлял, в связи с чем 3 ноября 2022 года прокуратурой в адрес и.о. главы муниципального образования «Ольский городской округ» внесено представление, на которое дан ответ о том, что с подрядчиком ведется работа по приведению Проекта в соответствие с требованиями законодательства.

По информации главы муниципального образования от 13 февраля 2023года сведения об устранении нарушений подрядчиком не поступали, продолжается претензионная работа, а в случае неисполнения требований претензии в марте 2023 года будет подано в арбитражный суд исковое заявление.

Однако на дату подачи иска Проект организации дорожного движения, соответствующий требованиям Правил подготовки документации по организации дорожного движения, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 30 июля 2020 года № 274, не разработан и не утвержден, в связи с чем, ссылаясь на требования Федерального закона от 6октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 29 декабря 2017 года № 443-ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», просил суд возложить на ответчика обязанность в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу обеспечить разработку и утверждение Проекта организации дорожного движения в соответствие с требованиями приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 30 июля 2020 года № 274.

Решением Ольского районного суда от 8 августа 2023 года, с учетом определения суда от 16 октября 2023 года об исправлении описки, исковые требования удовлетворены частично.

На Администрацию возложена обязанность в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу привести утвержденный распоряжением Администрации от 1 марта 2022 года № 27-р Проект организации дорожного движения в соответствие с требованиями приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 30 июля 2020 года № 274.

Дополнительным решением от 16 октября 2023 года в удовлетворении требований прокурора Ольского района к Администрации о возложении обязанности обеспечить разработку и утверждение Проекта организации дорожного движения в соответствие с требованиями приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 30июля 2020 года № 247 отказано.

Не согласившись с решением суда, Администрация ставит вопрос об отмене судебного постановления в полном объеме и прекращении производства по делу.

В обоснование апелляционной жалобы указывает, что на основании части9 статьи 18 Федерального закона от 29 декабря 2017 года № 443-ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», пункта 43 Правил подготовки документации по организации дорожного движения, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 30июля 2020 года № 274, распоряжением Администрации от 9 июня 2021 года № 120-Р установлен перечень органов и организаций, с которыми подлежит согласованию Проект организации дорожного движения, в котором поименованы министерство дорожного хозяйства и транспорта Магаданской области, муниципальное казенное учреждение «Эксплуатационный центр» (далее – МКУ «Эксплуатационный центр»).

Отмечает, что Проект организации дорожного движения прошел процедуру согласования и распоряжением Администрации от 1 марта 2022 года № 27-p утвержден.

Суд не учел, что Проект утвержден и реализован, то есть необходимые дорожные знаки и разметки, обеспечивающие безопасность дорожного движения, как пешеходов, так и транспортных средств, на территории округа имеются, а также не обосновал, в чем конкретно выражается нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

При этом прокуратурой не представлено доказательств того, что отсутствие в Проекте анализа существующей дорожно-транспортной ситуации, проектных решений по организации дорожного движения, расчета объемов строительно-монтажных работ, оценки эффективности решений по организации дорожного движения влечет угрозу жизни и здоровью неопределенного круга лиц.

Утверждает, что безопасность в границах муниципального образования обеспечивается комплексом мер, принимаемых Администрацией в пределах своей компетенций с использованием бюджетных средств и их распределением, на требующих в текущем году наибольшего внимания направления дорожной деятельности.

Кроме того, принимая решение о возложении обязанности на Администрацию привести утвержденный распоряжением Администрации от 1марта 2022 года №27-Р Проект организации дорожного движения в соответствие с требованиями Правил подготовки документации по организации дорожного движения, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 30 июля 2020 года № 274, суд первой инстанции не принял во внимание, что такая работа ведется со 2 ноября 2022 года, то есть с момента направления претензии подрядчику ИП Ж.

Сообщает, что выявленные в Проекте недостатки свидетельствуют о ненадлежащем (некачественном) выполнении подрядчиком своих обязанностей в рамках муниципального контракта от 19 июля 2021 года №0347300005721000058, в связи с чем Администрацией принято решение о защите своих прав в судебном порядке путем подачи в арбитражный суд иска к ИП Ж. о возложении обязанности привести Проект организации дорожного движения в соответствие с требованиями законодательства в рамках гарантийных обязательств. Гражданское дело № А73-12816/2023 находится на рассмотрении в Арбитражном суде Хабаровского края.

Указывает, что суд вышел за пределы заявленных требований, самостоятельно изменил предмет и основание иска и принял решение по требованиям, которые прокурором не заявлялись.

Обращает внимание на то, что Проект организации дорожного движения утвержден распоряжением Администрации от 1 марта 2022 года №27-р, которое является действующим и никем не оспорено.

Учитывая, что Проект организации дорожного движения разработан и утвержден, а расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно, Администрация не усматривает правовых оснований для удовлетворения заявленных требований, поскольку это является вмешательством в деятельность органа местного самоуправления, противоречащим действующему законодательству.

Кроме того, ссылаясь на пункт 2 части 2 статьи 1, части 4, 5 статьи 38, часть 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), отмечает, что судом неверно определен вид судопроизводства. Данный спор подлежал рассмотрению в порядке административного судопроизводства, так как требования истца вытекают из публичных правоотношений, данные правоотношения не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон.

Помимо этого, ссылается на неверное указание в решении суда акта, утвердившего Проект организации дорожного движения.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Магаданского областного суда от 12 декабря 2023 года осуществлен переход к рассмотрению дела в порядке административного судопроизводства.

В соответствии со статьей 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела в полном объеме, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения представителя административного ответчика, представителя административного истца помощника прокурора Магаданской области Попова И.А., полагавшего решение подлежащим отмене и направлению дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в связи с непривлечением заинтересованных лиц, судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда приходит к следующему.

Согласно части 4 статьи 218 КАС РФ органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу статьи 2Федерального закона от 29 декабря 2017 года № 443-ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 29 декабря 2017 года № 443-ФЗ) основными принципами организации дорожного движения в Российской Федерации являются: соблюдение интересов граждан, общества и государства при осуществлении организации дорожного движения; обеспечение социально-экономического развития территории Российской Федерации; приоритет безопасности дорожного движения по отношению к потерям времени (задержкам) при движении транспортных средств и (или) пешеходов; приоритет развития транспорта общего пользования; создание условий для движения пешеходов и велосипедистов; достоверность и актуальность информации о мероприятиях по организации дорожного движения, своевременность ее публичного распространения; обеспечение экологической безопасности.

В целях реализации комплексных схем организации дорожного движения и (или) корректировки отдельных их предложений либо в качестве самостоятельного документа без предварительной разработки комплексной схемы организации дорожного движения разрабатываются проекты организации дорожного движения (часть 1 статьи 18 Федерального закона от 29декабря 2017 года № 443-ФЗ).

Требования к составу и содержанию комплексных схем организации дорожного движения и проектов организации дорожного движения, а также к порядку их подготовки, согласования и утверждения устанавливаются правилами подготовки документации по организации дорожного движения, утвержденными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, с учетом положений настоящего Федерального закона (часть 5 статья 16 Федерального закона от 29декабря 2017 года № 443-ФЗ).

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 30 июля 2020 года № 274 утверждены Правила подготовки документации по организации дорожного движения (далее- Правила подготовки документации по организации дорожного движения).

Частью 9 статьи 18 Федерального закона от 29 декабря 2017 года № 443-ФЗ, пунктом 9 Правил подготовки документации по организации дорожного движения предусмотрено, что проекты организации дорожного движения, разрабатываемые для автомобильных дорог местного значения либо их участков, для иных автомобильных дорог либо их участков, расположенных в границах муниципального образования, утверждаются органами местного самоуправления или организациями, уполномоченными органами местного самоуправления в области организации дорожного движения, по согласованию:

1) с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, или подведомственными ему федеральными государственными учреждениями либо в случаях, если автомобильные дороги переданы в доверительное управление Государственной компании "Российские автомобильные дороги", этой компанией при условии, что автомобильные дороги местного значения либо их участки примыкают к автомобильным дорогам федерального значения или пересекают их;

2) с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными в области организации дорожного движения, в случае, если автомобильные дороги местного значения либо их участки примыкают к автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения;

3) с органами и организациями, перечень которых установлен органом местного самоуправления.

Из содержания приведенных норм следует, что проекты организации дорожного движения, разрабатываемые для автомобильных дорог местного значения либо их участков, для иных автомобильных дорог либо их участков, расположенных в границах муниципального образования, утверждаются органами местного самоуправления или организациями, уполномоченными органами местного самоуправления в области организации дорожного движения, по согласованию только с органами и организациями, перечень которых установлен органом местного самоуправления, если автомобильные дороги не примыкают к автомобильным дорогам федерального значения, регионального или межмуниципального значения и не пересекают их.

Пунктом 57 Правил подготовки документации по организации дорожного движения установлено, что Проект должен содержать информацию, включающую:

1) анализ существующей дорожно-транспортной ситуации;

2) проектные решения по организации дорожного движения;

3) расчет объемов строительно-монтажных работ;

4) оценку эффективности решений по организации дорожного движения.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с подпунктом 5 пункта 1 статьи 7 Устава муниципального образования «Ольский муниципальный округ Магаданской области», принятого решением Собрания представителей Ольского городского округа 23 ноября 2022 года (далее – Устав), к вопросам местного значения муниципального образования относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве в границах муниципального округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Администрация - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, наделенный полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Ольского муниципального округа федеральными законами и законами Магаданской области (статья 54 Устава).

Распоряжением Администрации от 9 июня 2021 года № 120-Р установлен перечень органов и организаций, с которыми подлежат согласованию проекты организации дорожного движения, в котором указаны: министерство дорожного хозяйства и транспорта Магаданской области, МКУ«Эксплуатационный центр».

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 19 июля 2021 года между Администрацией и ИПЖ. заключен муниципальный контракт № 0347300005721000058 на разработку программы комплексного развития транспортной инфраструктуры и проекта организации дорожного движения на территории муниципального образования «Ольский городской округ».

Согласно пункту 10 разделу 2 технического задания к данному контракту Проект организации дорожного движения должен содержать информацию в текстовом и графическом формате, включающую: анализ существующей дорожно-транспортной ситуации; проектные решения по организации дорожного движения; расчет объемов строительно-монтажных работ; оценку эффективности решений по организации дорожного движения.

28 декабря 2021 года между сторонами подписан акт выполненных работ.

Проект организации дорожного движения согласован с министерством дорожного хозяйства и транспорта Магаданской области (письмо от 29 января 2022 года) и МКУ «Эксплуатационный центр» (письмо от 24 февраля 2022 года) и утвержден распоряжением Администрации от 1 марта 2022 года № 27-р.

Прокуратурой Ольского района в ходе проверки установлено, что Проект не соответствует требованиям технического задания на его разработку и требованиям законодательства, в связи с чем и.о. главы муниципального образования «Ольский городской округ» внесено представление от 3 ноября 2022 года об устранении нарушений законодательства.

В связи с неустранением выявленных нарушений законодательства прокурор Ольского района обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, руководствуясь вышеизложенными нормами, установив наличие разработанного и утвержденного Проекта и отсутствие бездействия со стороны Администрации, пришел к выводу об отказе в удовлетворении требования о возложении на ответчика обязанности обеспечить разработку и утверждение Проекта организации дорожного движения в соответствие с требованиями приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 30 июля 2020 года № 247.

При этом, принимая во внимания положения части 4 статьи 18 Федерального закона от 29 декабря 2017 года № 443-ФЗ и пункта 54 Правил подготовки документации по организации дорожного движения, а также, что Проект не соответствует техническому заданию и Правилам подготовки документации по организации дорожного движения, суд первой инстанции возложил на Администрацию обязанность в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу привести утвержденный распоряжением Администрации от 1 марта 2022 года № 27-р Проект организации дорожного движения в соответствие с требованиями приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 30 июля 2020 года № 274.

Суждения и выводы суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требования основаны на законе и материалах дела, подробно мотивированы в обжалуемом решении, оснований не согласиться с ними судебная коллегия не усматривает.

Материалами дела подтверждается и не оспаривается административным истцом, что Администрацией разработан и утвержден 1 марта 2022 года № 27-р Проект организации дорожного движения.

Вместе с тем судебная коллегия не может согласиться с выводами суда в части возложения на Администрацию обязанности привести утвержденный распоряжением Администрации от 1 марта 2022 года № 27-р Проект в соответствие с требованиями приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 30 июля 2020 года № 274, в силу следующего.

Исходя из статьи 227 КАС РФ суд удовлетворяет административное исковое заявление при наличии совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого решения или действия (бездействия) закону или иному нормативному акту, регулирующему спорное правоотношение, и нарушения этим решением или действием (бездействием) прав либо свобод административного истца.

Возлагая на Администрацию обязанность привести утвержденный распоряжением Администрации от 1 марта 2022 года № 27-р Проект в соответствие с требованиями приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 30 июля 2020 года № 274, суд фактически установил незаконное бездействие со стороны Администрации по непринятию мер по приведению утвержденного распоряжением Администрации от 1 марта 2022 года № 27-р Проекта в соответствие с требованиями приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 30 июля 2020 года № 274.

Между тем из материалов дела усматривается, что Администрацией с ноября 2022 года велась претензионная работа с ИП Ж. по приведению Проекта в соответствие с требованиями законодательства, в мае 2023 года подан иск в арбитражный суд, который принят к производству 8 июня 2023 года, очередное заседание назначено на 12 декабря 2023 года.

Указанные обстоятельства свидетельствуют об отсутствии со стороны Администрации незаконного бездействия по непринятию мер по приведению утвержденного распоряжением Администрации от 1 марта 2022 года № 27-р Проекта в соответствие с требованиями законодательства на момент подачи настоящего иска в суд (5 июля 2023 года), что также в судебном заседании подтвердил представитель административного истца. Доводы апелляционной жалобы в данной части заслуживают внимания.

Кроме того, судебная коллегия отмечает, что административным истцом требование об оспаривании приведенного бездействия не заявлялось, в связи с чем у суда первой инстанции отсутствовали основания для возложения на административного ответчика вышеизложенной обязанности.

При таком положении решение Ольского районного суда от 8 августа 2023 года в части возложения на Администрацию обязанности в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу привести утвержденный распоряжением Администрации от 1марта 2022 года № 27-р Проект организации дорожного движения в соответствие с требованиями приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 30 июля 2020 года № 274 нельзя признать законным, поэтому решение в данной части подлежит отмене.

Довод представителя административного истца об отмене решения суда и направлении административного дела на новое рассмотрение в связи с непривлечением заинтересованных лиц - министерства дорожного хозяйства и транспорта Магаданской области, МКУ «Эксплуатационный центр», с которыми подлежит согласованию Проект организации дорожного движения, судебная коллегия находит необоснованным.

В силу пункта 4 части 1 статьи 310 КАС РФ безусловным основанием для отмены решения суда первой инстанции в любом случае является принятие судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

Исходя из пункта 3 статьи 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в случае, если судом был разрешен вопрос о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

Под заинтересованным лицом понимается лицо, права и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела (часть1 статьи 47 КАС РФ).

Принимая во внимание, что обжалуемое решение не затрагивает права и законные интересы министерства дорожного хозяйства и транспорта Магаданской области, муниципального казенного учреждения «Эксплуатационный центр» и не возлагает на них какие-либо обязанности, оснований для отмены решения суда по пункту 4 части 1 статьи 310 КАС РФ и пункту 3 статьи 309 КАС РФ не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Ольского районного суда Магаданской области от 8 августа 2023года в части возложения на администрацию Ольского муниципального округа Магаданской области обязанности в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу привести утвержденный распоряжением администрации муниципального образования «Ольский городской округ» от 1 марта 2022 года № 27-р проект организации дорожного движения на автомобильные дороги муниципального образования «Ольский городской округ» в соответствие с требованиями приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 30 июля 2020 года № 274, отменить.

В остальной части это же решение суда с учетом дополнительного решения от 16октября 2023 года оставить без изменения.

Апелляционное определение по административному делу вступает в законную силу со дня его вынесения и в течение шести месяцев может быть обжаловано в Девятый кассационный суд общей юрисдикции через суд, принявший решение.

Председательствующий

Судьи

В окончательной форме апелляционной определение изготовлено 15 декабря 2023 года.