Гражданский кодекс часть 1

дело по апелляционному представлению и.о. прокурора Лихославльского района Тверской области Королева А.С. на решение Лихославльского районного суда Тверской области от 12 марта 2021 года, которым постановлено:

«в удовлетворении исковых требований прокурора Лихославльского района, действующего в интересах МО городское поселение поселок Калашниково Лихославльского района Тверской области, Совета депутатов городского поселения поселок Калашниково Лихославльского района Тверской области к ФИО1 о взыскании денежных средств отказать в полном объеме».

Судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Прокурор Лихославльского района Тверской области Кузин Е.П., действуя в интересах муниципального образования городское поселение - поселок Калашниково Лихославльского района Тверской области (далее городское поселение), Совета депутатов городского поселения - поселок Калашниково Лихославльского района Тверской области, обратился в суд с иском в порядке ст. 45 Гражданского процессуального кодекса РФ к Главе городского поселения - поселок Калашниково Лихославльского района Тверской области ФИО1 о взыскании в пользу муниципального образования городское поселение - поселок Калашниково Лихославльского района Тверской области причиненного ущерба в размере <данные изъяты> руб.

В обоснование иска указано, что прокуратурой проверено соблюдение законности при исполнении муниципальных контрактов Администрацией городского поселения - поселок Калашниково Лихославльского района Тверской области, выявлены факты неисполнения финансовых обязательств, что повлекло причинение ущерба муниципальному образованию в виде выплаты неустоек (пеней), государственной пошлины.

Данные факты установлены судебными решениями Арбитражного суда Тверской области в порядке приказного производства.

Ущерб причинен бюджету муниципального образования в результате незаконного бездействия Главы администрации городского поселении - поселок Калашниково Лихославльского района Тверской области ФИО1, обеспечивающей исполнение бюджета поселения. В соответствии со ст. 1081 Гражданского кодекса РФ причиненный ущерб подлежит возмещению в порядке регресса.

В возражениях на исковое заявление Глава городского поселения ФИО1 просит в удовлетворении исковых требований отказать.

Полагает, что правило регресса не подлежит применению в силу следующего.

В соответствии с Уставом муниципального образования городское поселение - поселок Калашниково Лихославльского района Тверской области, ст. 2, 36 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования является выборным должностным лицом, избирается согласно Уставу МО по конкурсу представительным органом, заключение трудового договора с главой МО не предусмотрено, глава обладает собственными полномочиями и подотчетен Совету депутатов.

Глава МО обладает особым правовым статусом, на которого распространяются нормы Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ответственность должностных лиц органов местного самоуправления предусмотрена главой 10 данного закона, трудовое законодательство и законодательство о муниципальной службе применяется при установлении Главе муниципального образования льгот и компенсаций.

Несвоевременное исполнение обязательств по муниципальным контрактам возникло по независящим от МУ Администрация городского поселения – поселок Калашниково и Главы городского поселения причинам.

Бюджет муниципального образования является сбалансированным, но по причине недофинансирования запланированных расходных обязательств в течение 2017-2019 г. по причине недополучения налоговых и неналоговых поступлений в местный бюджет, образовалась значительная кредиторская задолженность. Большинство социально значимых расходных обязательств, являющихся приоритетными, как при планировании бюджета, так и при его исполнении, осуществляются с привлечением средств регионального и федерального уровня.

Текущие обязательства, связанные с исполнением социально значимых задач, составляют основную долю расходов местного бюджета. Недополучение налоговых и неналоговых поступлений в бюджет, прежде всего налога на имущество физических лиц и земельного налога, отсутствие дополнительных источников увеличения бюджетных ассигнований, необходимость погашения кредиторской задолженности, возникшей в предыдущие периоды, не позволяет своевременно погашать текущую кредиторскую задолженность в полном объеме.

В соответствии с ч. 1 ст. 53 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» бюджет городского поселения утверждается Советом депутатов. Глава городского поселения обеспечивает формирование и исполнение бюджета городского поселения, действует в рамках утвержденных лимитов бюджетных обязательств и оплачивает обязательства исходя из фактического поступления доходов в бюджет городского поселения. Для пополнения доходной части бюджета велась работа с физическими лицами по уплате недоимки по налогам и арендной плате, по уплате недоимки по плате за социальный найм.

Глава городского поселения действовала в рамках Устава, выполняла социально значимые для поселения обязательства, погашала кредиторскую задолженность, возникшую в предыдущие периоды, не допускала нецелевого использования бюджетных средств.

Протокольным определением от 19 октября 2020 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация Лихославльского района Тверской области.

В возражениях на исковое заявление представитель Администрации Лихославльского района Тверской области Ткачева Е.Е. просит отказать в удовлетворении исковых требований.

В судебном заседании прокурор Лихославльского района Кузин Е.П. заявленные требования поддержал в полном объеме.

Ответчик ФИО1 просила в удовлетворении требований отказать.

Представитель истца – Совета депутатов городского поселения поселок Калашниково Лихославльского района Шалдин О.Д. поддержал представленное в суд ходатайство о прекращении производства гражданского дела в отношении ФИО1

Представитель истцов МО администрации городского поселения -поселок Калашниково Лихославльского района, МУ администрации городского поселения поселок Калашниково, представитель третьего лица Администрации Лихославльского района Тверской области Ткачева Е.Е. полагала, что вины главы поселения нет, контракт заключен в соответствии с Бюджетным кодексом, оплата производилась с учетом финансового положения муниципального образования.

Определением суда от 09 декабря 2020 года в одно производство объединены гражданские дела по искам прокурора Лихославльского района Тверской области № 2-587/2020 и № 2-482/2020 с присвоением номера 2-482/2020.

В дополнительных возражениях на исковое заявление представитель Администрации Лихославльского района Тверской области ФИО2 указывает, что прокурором не представлено доказательств просрочки исполнения обязательств администрации поселения по муниципальным контрактам в результате действия (бездействия) Главы поселения. Взысканная судом неустойка не может свидетельствовать о наличии ущерба муниципальному образованию. Ответчиком, напротив, представлены доказательства в обоснование возникновения просрочки – отсутствие фактически достаточных денежных средств в местном бюджете. Учитывая компенсационную природу неустойки, которая является непрогнозируемым риском, особенность наступления гражданско-правовой ответственности в виде неустойки независимо от вины, исключает при данных обстоятельствах возникновение для муниципального образования ущерба, что, в свою очередь, исключает возможность привлечения главы поселения к деликтной ответственности, поскольку не все расходы относятся к убыткам.

В отзыве на исковое заявление представитель третьего лица МУ Администрация городского поселения – поселок Калашниково ФИО2 просила прекратить производство по гражданскому делу в отношении ФИО1

В возражениях на ходатайство о прекращении производства по делу прокурор Лихославльского района Кузин Е.П. указал, что оснований для принятия отказа от иска в соответствии с ч. 1 ст. 39 Гражданского процессуального кодекса РФ у суда не имеется, поскольку в результате выплаты администрацией поселения неустоек, госпошлины в связи с просрочкой исполнения обязательств на сумму 57558,47 руб., указанные денежные средства не были направлены на оплату имеющейся задолженности перед иными лицами, а также на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Полагает, что представитель администрации городского поселения по доверенности ФИО2 связана позицией доверителя, являющейся ответчиком по делу.

В отзыве на возражения прокурора представитель МУ Администрация городского поселения – поселок Калашниково ФИО2 полагает, что исковое заявление не согласовано с положениями гражданского законодательства о наступлении и привлечении к деликтной ответственности, отсутствует прямой действительный ущерб главы поселения. При таких обстоятельствах ходатайство представителя материального истца не нарушает прав и законных интересов муниципального образования.

ФИО2 не является сотрудником администрации городского поселения, не подконтрольна администрации городского поселения, ФИО1, не обладает какими-либо властными полномочиями по отношению к указанным лицам.

Протокольным определением от 18 декабря 2020 года к участию в деле в качестве материального истца привлечено муниципальное образование городское поселение – поселок Калашниково Лихославльского района Тверской области.

Протокольным определением от 29 января 2021 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, привлечен Финансовый отдел Администрации Лихославльского района Тверской области.

В отзыве на исковое заявление представитель третьего лица МУ Администрация Лихославльского района Финансовый отдел администрации Лихославльского района ФИО3 просила прекратить производство по гражданскому делу в отношении ФИО1, выразила согласие с позицией Совета депутатов городского поселения – поселок Калашниково об отказе от исковых требований.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционном представлении и.о. прокурора Лихославльского района Королев А.С. ставит вопрос об отмене решения суда, принятии по делу нового решения об удовлетворении исковых требований.

Указывает, что администрация городского поселения осуществляет свою деятельность в рамках полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Основной целью деятельности является работа по повышению эффективности бюджетных расходов и исполнению расходных обязательств муниципального образования, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Действия администрации поселения должны быть направлены исключительно на работу в интересах муниципального образования по решению вопросов местного значения.

Не принимая отказ материального истца от иска, суд пришел к обоснованному выводу о том, что заявленные прокуратурой требования направлены на защиту, в том числе, публичных правоотношений, связанных с администрированием местного бюджета.

В соответствии с ч. 1 ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ФИО1, являясь главой гпп Калашниково, как высшее должностное лицо муниципального образования, наделена Уставом (ч. 1 ст. 28) собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 2 Закона Тверской области от 15.07.2015 г. № 76-ЗО «Об отдельных вопросах, связанных с осуществлением полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в Тверской области» глава муниципального образования является лицом, замещающим муниципальные должности в Тверской области.

Ссылка суда на Федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и выводы, вытекающие из применения данного закона со ссылкой на трудовое законодательство РФ, несостоятельны, поскольку данным законом не регулируется деятельность лиц, замещающих муниципальные должности, не определяет их статус (ч. 2 ст. 1).

Уставом (п.п. 1, 3, 9, 13, 14, 15 ч. 6 ст. 28) Глава поселения наделена полномочиями по:

представлению поселения в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами, учреждениями, организациями, общественными объединениями; совершению действий от имени муниципального образования без доверенности;

заключению от имени поселения договоров и соглашений с другими муниципальными образованиями, предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе зарубежными, в рамках предоставленных полномочий;

руководству деятельностью Администрации поселения;

принятию необходимых мер по обеспечению и защите интересов муниципального образования в суде, в федеральных и областных органах государственной власти;

внесению от имени Администрации поселения на утверждение в Совет депутатов городского поселения проекта бюджета городского поселения, представлению отчета о его исполнении;

подписанию финансовых документов; обеспечению формирования и исполнения бюджета городского поселения.

В соответствии с ч. 1, 4 ст. 53 Устава органы местного самоуправления поселения, должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления поселения перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном законодательством.

Согласно ч. 4, 5, 9, 13 ст. 34 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в контракт включается обязательное условие об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом.

В случае просрочки исполнения заказчиком обязательств, предусмотренных контрактом, а также в иных случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения заказчиком обязательств, предусмотренных контрактом, поставщик (подрядчик, исполнитель) вправе потребовать уплаты неустоек (штрафов, пеней).

Сторона освобождается от уплаты неустойки (штрафа, пени), если докажет, что неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного контрактом, произошло вследствие непреодолимой силы или по вине другой стороны.

В контракт включаются обязательные условия о порядке и сроках оплаты товара, работы или услуги (пункт 1 части 13).

Таким образом, Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» уплата неустоек (штрафов, пеней) определена в качестве меры ответственности за неисполнение заказчиком обязанности по оплате исполненного контракта.

Определение меры ответственности заказчика является обязательным условием возникающих правоотношений при заключении контракта.

Неустойки (штрафы, пени) не входят в размер предоставленного муниципальным бюджетом лимита на оплату конкретного обязательства, то есть являются дополнительной тратой, а, следовательно, ущербом (убытком) для бюджета муниципального образования.

Согласно ст. 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе вследствие издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению РФ, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.

В соответствии с ч. 1 ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

Согласно ст. 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.

В силу п. 3.1 ст. 1081 ГК РФ Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование в случае возмещения ими вреда по основаниям, предусмотренным статьями 1069 и 1070 указанного Кодекса, а также по решениям Европейского Суда по правам человека имеют право регресса к лицу, в связи с незаконными действиями (бездействием) которого произведено указанное возмещение.

В соответствии со ст. 56 ГПК РФ каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Согласно ч. 2 ст. 61 ГПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным постановлением по ранее рассмотренному делу, обязательны для суда.

Исходя из положений ст. 229.2 Арбитражного процессуального кодекса РФ судебный приказ выдается по делам, в которых требования вытекают из неисполнения или ненадлежащего исполнения договора и основаны на представленных взыскателем документах, устанавливающих денежные обязательства.

Исковые требования прокуратуры района основаны на судебных решениях Арбитражного суда Тверской области, вынесенных в порядке приказного производства, которыми установлены факты неисполнения Администрацией городского поселения - поселок Калашниково Лихославльского района Тверской области своих финансовых обязательств по муниципальным контрактам, что явилось основанием для взыскания с должника неустоек (пеней), государственной пошлины. Так, с судебными приказами Арбитражного суда Тверской области в связи с просрочкой исполнения обязательств за период с 16.10.2018 г. по 23.08.2019 г. взысканы денежные средства в сумме <данные изъяты> руб., тем самым на бюджет муниципального образования возложена дополнительная финансовая нагрузка, чем причинен ущерб.

Ни в адрес Арбитражного суда, ни в процессе рассмотрения дела ответчицей не представлены какие-либо доказательства, свидетельствующие о том, что неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств произошло вследствие непреодолимой силы или по вине другой стороны.

Приведенные выше обстоятельства являются единственным условием, согласно Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», для освобождения стороны контракта от уплаты неустойки (штрафа, пени), за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного контрактом.

Виновное бездействие Главы поселения ФИО1 подтверждается не только отсутствием соответствующих выплат по исполненным муниципальным контрактам (договорам), но и отсутствием каких-либо мер, направленных на исполнение договорных обязательств, ненадлежащее исполнение которых подтверждено решениями Арбитражного суда Тверской области. В противном случае судебные приказы выданы бы не были.

ФИО1 каких-либо возражений относительно исполнения судебных приказов Арбитражного суда Тверской области в порядке ч. 4 ст. 229.5 АПК РФ не направлялось, что свидетельствует о фактическом согласии с судебными актами, то есть с установлением фактов неисполнения и ненадлежащего исполнения договоров.

Информацией Администрации городского поселения от 23.10.2020 г. подтверждено, что за период образования указанных в иске неустоек Глава поселения ФИО1 никаких мер к погашению задолженности, именно по данным муниципальным контрактам, не предпринимала, в том числе не обращалась в Совет депутатов поселения за увеличением бюджетных ассигнований для погашения задолженности по данным обязательствам и не обращалась в суд с требованиями о взыскании дебиторской задолженности в пользу администрации.

Соответствующие обращения ФИО1 за период с 16.10.2018 г. по 28.08.2019 г. в Совет депутатов поселения за увеличением бюджетных ассигнований для погашения задолженности по обязательствам не направлялись.

Судом изучены документы и установлено, что Главой городского поселения ФИО1 лишь в 2020 году - 04.02.2020, 13.03.2020, 20.03.2020, 01.04.2020 в адрес Совета депутатов городского поселения направлялись обращения с просьбой изыскать из бюджета МО городское поселение-поселок Калашниково бюджетные ассигнования для погашения исполнительных листов, а также погашения просроченной кредиторской задолженности.

Указанные обращения не содержат ссылок на судебные приказы Арбитражного суда Тверской области (за исключением решений по делам №А66-925/2019 от 24.01.2019, №А66-1148/2019 от 29.01.2019), явившихся основанием для взыскания неустоек (пеней), государственной пошлины с администрации поселения.

Нельзя согласиться также с выводами суда о том, что передача части полномочий от администрации городского поселения - поселок Калашниково Лихославльского района к администрации муниципального образования Лихославльский район на период с 01.01.2018 г. до 31.12.2019 г. свидетельствует об освобождении Главы городского поселения - поселок Калашниково ФИО1 от ответственности за просрочку исполнения обязательств по муниципальным контрактам, поскольку данный вывод суда не основан на законе.

Правовая природа соглашений между муниципальными образованиями не подменяет положения Бюджетного кодекса РФ, Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которыми определены границы ответственности за исполнение местных бюджетов органов местного самоуправления, установлен принцип раздельных полномочий и бюджетов муниципальных образований.

Вывод суда о том, что наличие кредиторской задолженности у Администрации городского поселения - поселок Калашниково на 01.01.2018 г., 01.01.2019 г., 01.01.2020 г. является доказательством отсутствия в действиях ФИО1 в период с 16.10.2018 г. по 23.08.2019 г. признаков противоправности, повлекшей выплату неустоек и государственной пошлины, не соответствует материалам дела, поскольку именно ненадлежащее исполнение распорядителем бюджета муниципального образования - администрацией поселения, которую возглавляет ФИО1, обязанностей по осуществлению контроля за исполнением бюджета, и повлекло образование кредиторской задолженности, что является следствием, а не причиной дефицита бюджета.

Прокуратурой Лихославльского района в суд представлены сведения о наличии у МУ Администрация городского поселения - поселок Калашниково Лихославльского района Тверской области задолженности перед иными лицами, что подтверждает обоснованность решения суда не принимать отказ материального истца от иска.

Согласно имеющемуся в материалах дела письму МУ Администрация городского поселения - поселок Калашниково Лихославльского района Тверской области за подписью ФИО1 от 04.02.2020 г. в адрес Совета депутатов городского поселения - поселок Калашниково Лихославльского района Тверской области, констатировано наличие задолженности у Администрации поселения перед ООО «Газпром Межрегионгаз Тверь», МУП «ТЭК», ООО «АТП «Тверь», ООО «Восток», МУП «ЖКХ-Престиж», ООО «КЭК», ООО «Доринжиниринг-Тверь», ИП ФИО4, ИП ФИО5

В результате выплаты неустоек (пеней, процентов за пользование чужими денежными средствами), государственной пошлины, которые произведены администрацией поселения 20.09.2019 г., 15.11.2019 г., 10.02.2020 г., 13.02.2020 г., 20.02.2020 г., 26.02.2020 г. в связи с просрочкой исполнения обязательств, из бюджета муниципального образования городское поселение - <адрес> выплачены денежные средства на общую сумму <данные изъяты> руб., которые в указанный период не были направлены как на оплату имеющейся задолженности перед иными лицами (перед которыми, в том числе в настоящее время она не погашена), так и на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, определенных статье 14 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно протоколам заседаний от 06.02.2020 г., 20.03.2020 г., 08.04.2020 г., 08.07.2020 г. обращения Главы городского поселения поселок Калашниково ФИО1 от 04.02.2020 г., 13.03.2020 г., 20.03.2020 г., 01.04.2020 г. рассматривались Советом депутатов городского поселения -поселок Калашниково, констатировалось отсутствие конкретных предложений Главы городского поселения ФИО1 по увеличению доходной части бюджета.

Кроме того, решением Совета депутатов от 08.07.2020 г. ФИО1 поручено активизировать работу по погашению кредиторской задолженности по заключенным муниципальным контрактам и представить к 01.10.2020 г. в Совет депутатов отчет о проделанной работе.

Таким образом, представительным органом поселения констатировано отсутствие каких-либо мер, направленных на исполнение договорных обязательств администрации поселения, и, как следствие, на предупреждение образования указанных в иске неустоек.

При таких обстоятельствах изложенные в решении суда выводы суда не основаны на представленных доказательствах, поскольку материалами дела установлена совокупность необходимых условий для наступления материальной ответственности лица, в связи с незаконными действиями которого должно быть произведено возмещение вреда по основаниям, предусмотренным ст. 1069 и 1070 ГК РФ: наличие прямого действительного ущерба у муниципального органа, противоправность поведения лица, причинная связь между действиями лица и причиненным ущербом, вина лица в причинении ущерба.

Имеются как правовые, так и фактические основания для применения к ФИО1 последствий, предусмотренных п. 3.1 ст. 1081 ГК РФ, поскольку доказано причинение ущерба муниципальному образованию ответчиком в результате виновного бездействия.

Вследствие неисполнения обязанности произвести оплату выполненных работ по условиям контрактов при наличии денежных средств, предусмотренных местным бюджетом для данной цели, причинен ущерб муниципальному образованию, что повлекло дополнительную нагрузку на бюджет муниципального образования гпп. Калашниково.

Выводы суда о непредоставлении акта проверки соблюдения законности при исполнении муниципальных контрактов администрацией гпп. Калашниково, также не основаны на законе.

В соответствии с п. 1 ст. 1, п. 1 ст. 17 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Генеральный прокурор РФ руководит системой прокуратуры РФ, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ.

Согласно п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Согласно Указанию от 10.11.2009 № 355/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере размещения заказов» (действующему до 14.01.2021) в целях обеспечения надлежащего прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере размещения заказов, руководствуясь ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Генеральный прокурор РФ обязал прокуроров проверять реальность исполнения принятых и оплаченных государственных и муниципальных контрактов; незамедлительно реагировать на выявленные факты нарушений закона, принимать предусмотренные законодательством меры по их реальному устранению и привлечению к ответственности виновных лиц.

Приказом Генерального прокурора РФ от 14.01.2021 № 6 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере закупок» прокурорам предписано тщательно проверять реальность исполнения заключенных и оплаченных государственных и муниципальных контрактов, проводить проверки соблюдения прав хозяйствующих субъектов на своевременную оплату заказчиками обязательств по государственным и муниципальным контрактам, вопросы погашения задолженности перед ними держать под постоянным контролем.

Руководствуясь Законом о прокуратуре, во исполнение указанных выше актов Генерального прокурора РФ, прокуратура Лихославльского района Тверской области на постоянной основе систематически получает информацию от поднадзорных органов местного самоуправления Лихославльского района об исполнении муниципальных контрактов, анализирует данную информацию, по выявленным фактам нарушения законов принимает меры прокурорского реагирования.

Таким образом, в рассматриваемом случае проверка в отношении администрации Лихославльского района в смысле, придаваемом данному понятию п. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре, не проводилась. Предусмотренных законом оснований для вынесения соответствующего решения и составления акта не имелось. Более того, давая в описательно-мотивировочной части решения оценку действиям прокурора в указанной части, суд вышел за рамки обстоятельств, подлежащих доказыванию по настоящему гражданскому делу.

Пунктами 3, 4 ст. 35 Закона о прокуратуре прокурор в соответствии с процессуальным законодательством РФ вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством РФ.

Таким образом, при получении в ходе осуществления надзорной деятельности информации о нарушении интересов муниципального образования гпп. Калашниково при исполнении муниципальных контрактов администрацией муниципального образования, прокурор Лихославльского района, руководствуясь статьей 45 Гражданского процессуального кодекса РФ, реализовал свое право на обращение в суд с заявлением в защиту интересов муниципального образования о предъявлении к ответчице регрессного требования.

В возражениях на апелляционное представление Глава гпп. Калашниково ФИО1 просит оставить решение суда без изменения, апелляционное представление – без удовлетворения.

В возражениях на апелляционное представление представитель МУ Администрация городского поселения – поселок Калашниково, Администрации Лихославльского района Тверской области, МУ Финансовый отдел Администрации Лихославльского района Тверской области ФИО2 просит оставить решение суда без изменения, апелляционное представление – без удовлетворения.

В заседании суда апелляционной инстанции прокурор Обиход И.Д. поддержала доводы апелляционного представления.

Ответчик ФИО1 возражал против доводов апелляционного представления.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, в связи с чем на основании ст. 167, 327 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия находит возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Согласно п. 5 ст. 3 Бюджетного кодекса РФ органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.

В силу положений ст. 11 Бюджетного кодекса РФ местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

По смыслу ст. 15 Бюджетного кодекса РФ бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.

Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией РФ раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения.

Согласно п.п. 1, 4 ст. 41 Бюджетного кодекса РФ к доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления. При этом к безвозмездным поступлениям относятся, в том числе, субсидии из других бюджетов бюджетной системы РФ.

В ст.15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее ФЗ № 131) определены вопросы местного значения городского, сельского поселения.

В соответствии со ст. 41 ФЗ № 131 органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Согласно ч. 2 ст. 52 ФЗ № 131 составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ.

В соответствии со статьей 53 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ. Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.

В силу ст. 55 ФЗ № 131 формирование доходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 72 ФЗ № 131).

В силу ст. 162 Бюджетного кодекса РФ получатель бюджетных средств составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведет бюджетный учет (обеспечивает ведение бюджетного учета); формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств; осуществляет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. Оплата денежных обязательств (за исключением денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам) осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств (п.п. 3, 5 Бюджетного кодекса РФ).

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств (п. 1 ст. 306.4 Бюджетного кодекса РФ).

Согласно ст. 15 Гражданского кодекса РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

В соответствии с ч. 1 ст. 1081 ГК РФ лицо, возместившее вред, причиненный другим лицом (работником при исполнении им служебных, должностных или иных трудовых обязанностей), имеет право обратного требования (регресса) к этому лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом.

Согласно ч.1, ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее Закон № 25) муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель).

На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом (ч. 2 ст. 3 Закона № 25).

В силу ст. 11 Трудового кодекса РФ на государственных служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе и муниципальной службе.

Поскольку законом о муниципальной службе не предусмотрен порядок возмещения ущерба, причиненного муниципальными служащими, к спорным правоотношениям подлежат применению нормы трудового законодательства.

В соответствии со ст. 233 ТК РФ материальная ответственность стороны трудового договора наступает за ущерб, причиненный ею другой стороне этого договора в результате ее виновного противоправного поведения (действий или бездействия), если иное не предусмотрено настоящим Кодексом или иными федеральными законами.

Руководитель организации несет полную материальную ответственность за прямой действительный ущерб, причиненный организации.

В случаях, предусмотренных федеральными законами, руководитель организации возмещает организации убытки, причиненные его виновными действиями. При этом расчет убытков осуществляется в соответствии с нормами, предусмотренными гражданским законодательством (ст. 277 Трудового кодекса РФ).

Согласно ст. 238 Трудового кодекса РФ работник обязан возместить работодателю причиненный ему прямой действительный ущерб. Неполученные доходы (упущенная выгода) взысканию с работника не подлежат. Под прямым действительным ущербом понимается реальное уменьшение наличного имущества работодателя или ухудшение состояния указанного имущества (в том числе имущества третьих лиц, находящегося у работодателя, если работодатель несет ответственность за сохранность этого имущества), а также необходимость для работодателя произвести затраты либо излишние выплаты на приобретение, восстановление имущества либо на возмещение ущерба, причиненного работником третьим лицам.

Материальная ответственность может быть применена к работнику при наличии одновременно четырех условий: прямого действительного ущерба, противоправности поведения работника, вины работника в причинении ущерба, причинной связи между противоправным поведением работника (действиями или бездействием) и наступившим ущербом.

В силу п. 4, п. 9, п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16.11.2006 № 52 "О применении судами законодательства, регулирующего материальную ответственность работников за ущерб, причиненный работодателю" к обстоятельствам, имеющим существенное значение для правильного разрешения дела о возмещении ущерба работником, обязанность доказать которые возлагается на работодателя, в частности, относятся: отсутствие обстоятельств, исключающих материальную ответственность работника; противоправность поведения (действия или бездействие) причинителя вреда; вина работника в причинении ущерба; причинная связь между поведением работника и наступившим ущербом; наличие прямого действительного ущерба; размер причиненного ущерба; соблюдение правил заключения договора о полной материальной ответственности. Учитывая, что полная материальная ответственность руководителя организации за ущерб, причиненный организации, наступает в силу закона, работодатель вправе требовать возмещения ущерба в полном размере независимо от того, содержится ли в трудовом договоре с этим лицом условие о полной материальной ответственности. При этом вопрос о размере возмещения ущерба (прямой действительный ущерб, убытки) решается на основании того федерального закона, в соответствии с которым руководитель несет материальную ответственность. Под ущербом, причиненным работником третьим лицам, следует понимать все суммы, которые выплачены работодателем третьим лицам в счет возмещения ущерба. При этом необходимо иметь в виду, что работник может нести ответственность лишь в пределах этих сумм и при условии наличия причинно-следственной связи между виновными действиями (бездействием) работника и причинением ущерба третьим лицам.

В соответствии с п. 1 ст. 2 Устава городское поселение – поселок Калашниково Лихославльского района Тверской области является муниципальным образованием, в пределах которого в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством, законодательством Тверской области, настоящим Уставом осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и органы местного самоуправления.

Структуру органов местного самоуправления поселения составляют: Совет депутатов городского поселения - представительный орган поселения; Глава городского поселения – высшее должностное лицо поселения; Администрация городского поселения - исполнительно-распорядительный орган поселения. Финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджета поселения (ст. 25 Устава).

Глава поселения является высшим должностным лицом поселения и наделяется настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, возглавляет Администрацию поселения, заключает договоры и соглашения с другими муниципальными образованиями, предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе зарубежными, в рамках представленных полномочий; подписывает финансовые документы, обеспечивает формирование и исполнение бюджета городского поселения.

Из материалов дела усматривается следующее.

Решением Совета депутатов городского – поселок Калашниково Лихославльского района Тверской области четвертого созыва от 26 октября 2018 года № 11 ФИО1 назначена Главой администрации городского поселения – поселок Калашниково Лихославльского района Тверской области.

Арбитражным судом Тверской области в период с 21 ноября 2018 года по 05 ноября 2019 года вынесен ряд судебных решений в порядке приказного производства о взыскании с МУ Администрации городского поселения – поселок Калашниково Лихославльского района Тверской области задолженности по оплате услуг в рамках муниципальных контрактов, процентов за пользование чужими денежными средствами, неустойки, расходов на уплату госпошлины в пользу ООО «Калашниковская энергетическая компания», ООО «Газпром межрегионгаз Тверь».

Оснований полагать, что несвоевременная оплата по муниципальным контрактам, повлекшая за собой образование задолженности, неустоек, пеней, в связи с просрочкой исполнения обязательств, а впоследствии судебных расходов, стоит в причинно-следственной связи с виновным бездействием Главы администрации городского поселения ФИО1, не имеется.

Согласно муниципальному соглашению от 29 декабря 2017 года Администрацией городского поселения – поселок Калашниково передана Администрации Лихославльского района Тверской области часть полномочий, в том числе, по составлению проекта бюджета, исполнению бюджета поселения, осуществлению контроля за его исполнением, составлению отчета об исполнении бюджета поселения, срок действия соглашения с 01 января 2018 года по 31 декабря 2018 года.

Аналогичные соглашения заключены на 2019, 2020 годы.

Соответственно судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что в период с 16 октября 2018 года по 28 августа 2019 года полномочия, связанные с бюджетом поселения осуществляло МО Лихославльский район Тверской области, и просрочка исполнения обязательств по муниципальным контрактам не связана с незаконным бездействием главы городского поселения в данный период.

В материалы дела представлен ряд документов, в том числе: отчет об исполнении местного бюджета за 2018 год, источники финансирования дефицита бюджета за 2018 года, сводная бюджетная роспись, свидетельствующие о том, что задолженность возникла в связи с недостатком средств на счете бюджета поселения, а также о том, что со стороны Главы городского поселения ведется работа по погашению задолженности, как с юридическими, так и с физическими лицами, направлены требования об уплате задолженности, заявления о возбуждении исполнительного производства в отношении должников, поскольку основную долю поступлений налоговых и неналоговых доходов составляют налоги на доходы физических лиц и земельный налог, предприняты меры по пополнению доходной части бюджета путем реализации муниципального имущества.

Кроме того, представлены обращения Главы городского поселения ФИО1 от 04 февраля 2020 года, 13 марта 2020 года № 237, от 20 марта 2020 года за № 274, от 01 апреля 2020 года № 322 к Совету депутатов городского поселения четвертого созыва с просьбой рассмотреть вопрос об увеличении бюджетных ассигнований для погашения просроченной кредиторской задолженности, а также изыскании средств на погашение исполнительных листов, в том числе и в отношении тех юридических лиц, в пользу которых вынесены судебные приказы. Вопросы вынесены на рассмотрение заседаний Совета депутатов.

Также имеется обращение Главы городского поселения ФИО1 к начальнику финансового отдела администрации Лихославльского района ФИО3 от 04 февраля 2019 года № 154-1 с просьбой об увеличении расходной части бюджета, перераспределении ассигнований, в частности, за техническое обслуживание сетей КЭК.

Представлена справка о дебиторской задолженности МУ Администрация городского поселения – поселок Калашниково на 01 января 2019 года, согласно которой дебиторская задолженность составляет <данные изъяты> руб., сведения о лимитах бюджетных ассигнований на 2018, 2019 год, акты сверки взаиморасчетов в ООО «КЭК» и ООО «Газпром межрегионгаз Тверь», оборотно-сальдовые ведомости, анализ движения денежных средств, выписки из лицевого счета бюджета в соответствующие периоды.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Материалами дела установлено, что просрочка оплаты возникла в результате недофинансирования местного бюджета в спорные периоды, наличия кредитов, а также социальных расходных обязательств, по которым осуществляется первоочередное финансирование.

При таких обстоятельствах, объективных доказательств неэффективности работы Главы городского поселения, наличия виновного ее поведения, нецелевого либо неэффективного использования бюджетных средств, ненадлежащего исполнения ею своих должностных обязанностей, выразившихся в нарушении правовых норм, а также охраняемых данными нормами субъективных прав граждан или юридических лиц, существования причинно-следственной связи между поведением ФИО1 и наступившими последствиями в виде выплаты из бюджета неустойки и судебных расходов, суду не представлено.

Выплата неустойки и судебных расходов не может быть отнесена к материальной ответственности работника и взыскана с него в порядке регресса, поскольку такая выплата не является прямым возмещением причиненного третьему лицу ущерба, а является мерой гражданско-правовой ответственности по муниципальному контракту, действия ФИО1 не являлись предметом рассмотрения в судебных заседаниях Арбитражного суда Тверской области.

Каких-либо доказательств, свидетельствующих о том, что ответчик действовал за рамками своей компетенции или в нарушение действующего законодательства, в том числе противоправно, прокурором не представлено, а сам по себе факт взыскания задолженности и неустойки о необоснованности действий ответчика, без представления доказательств противоправного поведения работника, его вины в причинении ущерба, причинной связи между его противоправным поведением и наступившим ущербом, достаточным основанием для возложения на ФИО1 полной материальной ответственности в соответствии с вышеприведенными положениями трудового законодательства не является.

При таких обстоятельствах судебная коллегия находит решение суда первой инстанции законным и обоснованным, поскольку оно основано на установленных судом фактических обстоятельствах дела, не противоречит имеющимся по делу доказательствам и соответствует требованиям действующего законодательства, регулирующего правоотношения сторон, на нормы которого суд правомерно сослался.

Доводы апелляционного представления прокурора не содержат каких-либо новых обстоятельств, которые не были бы предметом исследования суда первой инстанции или опровергали его выводы, они аналогичны доводам, заявленным в суде первой инстанции, и не могут служить основанием к отмене правильного решения суда.

Ходатайства об отказе материальных истцов от заявленных требований разрешен судом верно, в соответствии с требованиями Гражданского процессуального кодекса РФ.

Руководствуясь ст. 328, 329 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

решение Лихославльского районного суда Тверской области от 12 марта 2021 года оставить без изменения, апелляционное представление и.о. прокурора Лихославльского района Тверской области – без удовлетворения.

Председательствующий С.Н. Пойменова

Судьи Т.В. Кубарева

ФИО6