Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Славгородского городского Собрания депутатов Алтайского края на решение Славгородского городского суда Алтайского края от 01 ноября 2019 года по делу по административному исковому заявлению Славгородского межрайонного прокурора в защиту неопределенного круга лиц к Славгородскому городскому Собранию депутатов Алтайского края о признании бездействия незаконным и возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Котликовой О.П., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Славгородский межрайонный прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту неопределенного круга лиц к Славгородскому городскому Собранию депутатов Алтайского края о признании незаконным бездействия, выразившегося в ненадлежащем соблюдении требований законодательства по организации внешнего муниципального финансового контроля, возложении обязанности прекратить полномочия по осуществлению названного контроля постоянной депутатской комиссией по экономической политике, бюджету и собственности Славгородского городского собрания депутатов Алтайского края, организовать осуществление данного контроля в соответствии с требованиями действующего законодательства путем создания на территории муниципального образования город Славгород Алтайского края контрольно-счетного органа либо заключения соглашения со Счетной палатой Алтайского края о передаче полномочий по осуществлению внешнего финансового контроля.

В обоснование требований указал, что на территории муниципального образования город Славгород в силу действующего законодательства должен быть сформирован контрольно-счетный орган муниципального образования для осуществления внешнего муниципального финансового контроля. При этом, иные субъекты (местная администрация, депутатские и иные комиссии) осуществлять внешний муниципальный финансовый контроль не вправе. Кроме того, организация внешнего муниципального финансового контроля может быть осуществлена путем заключения соглашения со Счетной палатой Алтайского края о передаче ей полномочий по осуществлению такого контроля.

В нарушение требований законодательства на территории муниципального образования город Славгород контрольно-счетный орган для осуществления внешнего муниципального финансового контроля не сформирован, внешний муниципальный финансовый контроль осуществляет постоянная депутатская комиссия по экономической политике, бюджету и собственности Славгородского городского Собрания депутатов Алтайского края.

Решением Славгородского городского Собрания депутатов Алтайского края от 19 июня 2012 года № 49 была образована контрольно-счетная палата города Славгорода Алтайского края и утверждено положение о ней. Решением Славгородского городского Собрания депутатов Алтайского края от 23 июня 2017 года № 30 контрольно-счетная палата города Славгорода Алтайского края ликвидирована. На протяжении более двух лет представительным органом города Славгорода не принимаются меры к формированию новой контрольно-счетной палаты города.

Отсутствие контрольно-счетного органа муниципального образования создает условия для бесконтрольного, неэффективного использования бюджетных средств.

В ходе рассмотрения дела требования уточнены, прокурор просил признать незаконным бездействие Славгородского городского Собрания депутатов Алтайского края, выразившееся в непринятии мер к созданию контрольно-счетной палаты города Славгорода Алтайского края, обязать Славгородское городское Собрание депутатов Алтайского края образовать контрольно-счетную палату города Славгорода Алтайского края.

Решением Славгородского городского суда Алтайского края от 01 ноября 2019 года административный иск удовлетворен. Признано незаконным бездействие Славгородского городского Собрания депутатов Алтайского края, выразившееся в непринятии мер к созданию контрольно-счетной палаты города Славгорода Алтайского края. На Славгородское городское Собрание депутатов Алтайского края возложена обязанность рассмотреть вопрос об образовании контрольно-счетной палаты города Славгорода Алтайского края.

В апелляционной жалобе Славгородское городское Собрание депутатов Алтайского края просит отменить решение суда. Жалоба мотивирована тем, что на очередной сессии Славгородского городского Собрания депутатов 15 октября 2019 года было принято решение о заключении соглашения со Счетной палатой Алтайского края о передаче полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля в муниципальном образовании город Славгород. Прокурором фактически поставлен вопрос о возложении обязанности на представительный орган местного самоуправления принять соответствующий нормативный правовой акт. Судом не учтено, что принятие решения о выборе варианта организации внешнего муниципального финансового контроля (образования контрольно-счетной палаты или заключения соглашения) является исключительной компетенцией представительного органа муниципального образования. В результате судом нарушен принцип разделения властей.

В письменных возражениях прокурор просит об оставлении решения суда без изменения.

Рассмотрев дело в полном объеме в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, изучив доводы апелляционной жалобы, выслушав прокурора Малых О.А., представителя Славгородского городского Собрания депутатов Борисова О.И., судебная коллегия приходит к выводу об изменении решения суда по основанию, предусмотренному пунктом 4 части 2 стать 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (нарушение или неправильное применение норм материального права).

Согласно статье 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

В соответствии со статьей 38 названного Федерального закона в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования.

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.

Статьей 3 Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» установлено, что контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования (часть 2). Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно (часть 4). Наименования, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются соответственно конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом (часть 6).

При этом частью 12 приведенной нормы предусмотрено, что представительные органы муниципальных образований вправе в порядке, определяемом законами субъектов Российской Федерации, заключать соглашения с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации о передаче им полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

В соответствии с частью 2 статьи 264.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета осуществляется контрольно-счетным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, с соблюдением требований настоящего Кодекса и с учетом особенностей, установленных федеральными законами. Внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета может осуществляться контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации в случае заключения соглашения представительным органом муниципального образования с контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации о передаче ему полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля и в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, с соблюдением требований настоящего Кодекса и с учетом особенностей, установленных федеральными законами.

На территории Алтайского края порядок заключения вышеуказанного соглашения установлен статьей 18.1 Закона Алтайского края от 10 октября 2011 года № 123-ЗС «О Счетной палате Алтайского края».

Таким образом, надлежащее исполнение органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации предполагает обязательность организации внешнего муниципального контроля в каждом муниципальном образовании. Организация осуществления в муниципальном образовании внешнего муниципального финансового контроля возможна посредством образования контрольно-счетной палаты, либо путем заключения соглашения с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации о передаче им полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

В силу статьи 22 Устава муниципального образования город Славгород Алтайского края (принят решением городского Собрания депутатов от 22 сентября 2015 года № 8, зарегистрировано в Управлении Минюста России по Алтайскому краю 24 сентября 2015 года № RU223100002015607) структуру органов местного самоуправления составляет, в том числе, контрольно-счетная палата города Славгорода Алтайского края - контрольно-счетный орган муниципального образования город Славгород Алтайского края (далее - контрольно-счетная палата города в соответствующем падеже).

Образование контрольно-счетной палаты города, назначение на должность председателя и аудиторов контрольно-счетной палаты города и принятие положения о полномочиях, составе и порядке деятельности контрольно-счетной палаты города отнесено к полномочиям городского Собрания депутатов в области осуществления местного самоуправления (пункт 13 статьи 28 Устава).

Из материалов дела следует, что решением Славгородского городского Собрания депутатов Алтайского края от 19 июня 2012 года № 49 была образована контрольно-счетная палата города Славгорода Алтайского края, утверждено положение о ней.

Однако решением этого же представительного органа от 23 июня 2017 года № 30 контрольно-счетная палата города ликвидирована.

По информации Администрации города Славгорода, фактически внешний муниципальный финансовый контроль осуществляет постоянная депутатская комиссия по экономической политике, бюджету и собственности Славгородского городского Собрания депутатов Алтайского края, не имеющая полномочий на реализацию данных контрольных функций.

Судом первой инстанции установлено, что на сессии Славгородского городского Собрания депутатов Алтайского края принято решение от 15 октября 2019 года № 43 о заключении соглашения со Счетной палатой Алтайского края о передаче полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля в муниципальном образовании город Славгород Алтайского края.

23 октября 2019 года в адрес председателя Счетной палаты Алтайского края для рассмотрения и принятия решения о заключении соглашения направлены документы, предусмотренные Порядком заключения соглашений.

Из информации Счетной палаты Алтайского края от 28 октября 2019 года следует, что направленные Славгородским городским Собранием депутатов документы остаются без рассмотрения ввиду пропуска обращения в текущем году.

Таким образом, на момент рассмотрения иска Славгородского межрайонного прокурора в суде соглашение со Счетной палатой Алтайского края не заключено.

Удовлетворяя требования прокурора, суд, установив отсутствие организации внешнего муниципального финансового контроля муниципального образования город Славгород Алтайского края, пришел к выводу о незаконности бездействия Славгородского городского Собрания депутатов Алтайского края.

Данный вывод является правильным, поскольку по смыслу Федерального закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования наделяется специальным статусом органа внешнего муниципального финансового контроля, обладающего самостоятельным составом, особыми полномочиями и правами, что не предполагает исполнение таких функций каким-либо комитетом представительного органа.

Вместе с тем заслуживает внимания довод апелляционной жалобы относительно того, что организация осуществления в муниципальном образовании внешнего муниципального финансового контроля возможна посредством как образования контрольно-счетной палаты, так и путем заключения соглашения с контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации о передаче ему полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

В связи с этим, учитывая, что фактически прокурором оспорено бездействие городского Собрания депутатов, выразившееся в непринятии мер по организации внешнего муниципального финансового контроля муниципального образования город Славгород Алтайского края, и, поскольку в соответствии с вышеприведенными положениями закона административный ответчик в целях организации внешнего муниципального контроля вправе как создать контрольно-счетный орган в муниципальном образовании город Славгород, так и заключить соглашение о передаче Счетной палате Алтайского края полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, судебная коллегия считает необходимым изменить решение суда. В противном случае права органа местного самоуправления по выбору способа организации внешнего муниципального контроля будут нарушены.

При этом организация внешнего муниципального контроля в форме создания контрольно-счетного органа или путем заключения соглашения о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения предполагается с учетом требований приведенных выше норм.

Утверждение в жалобе о том, что прокурор просил о возложении на городское Собрание депутатов обязанности принять нормативный акт, что является вмешательством в деятельность муниципального образования, нельзя признать обоснованными, поскольку таких требований заявлено не было.

Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену решения, судом не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Славгородского городского суда Алтайского края от 01 ноября 2019 года изменить, изложив резолютивную часть решения в следующей редакции:

Административный иск Славгородского межрайонного прокурора в защиту неопределенного круга лиц к Славгородскому городскому Собранию депутатов Алтайского края удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Славгородского городского Собрания депутатов Алтайского края, выразившееся в непринятии мер по организации внешнего муниципального финансового контроля муниципального образования город Славгород Алтайского края.

Обязать Славгородское городское Собрание депутатов Алтайского края устранить нарушения действующего законодательства по организации внешнего муниципального финансового контроля, а именно: создать контрольно-счетный орган в муниципальном образовании город Славгород Алтайского края или заключить соглашение о передаче Счетной палате Алтайского края полномочий контрольно-счетного органа муниципального образования город Славгород Алтайского края по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Председательствующий:

Судьи: