Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-165/2019 по административному исковому заявлению ФИО1 о признании нормативного правового акта недействующим в части по апелляционной жалобе Правительства Амурской области на решение Амурского областного суда от 5 декабря 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Роженцевой Ю.В., заключение прокурора Мищенко Е.Ю., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

ФИО1 обратился в Амурский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления Правительства Амурской области от 15 мая 2019 г. № 271 «Об утверждении Правил предоставления субсидий на создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации» в части пункта 2.10.2 Правил предоставления субсидии на создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации (создание и развитие крестьянского (фермерского) хозяйства (грант «Агростартап»)), являющихся приложением № 1, со слов «Независимо от суммы набранных баллов не прошедшими конкурсный отбор признаются заявители, которым по результатам очного собеседования каждый из членов конкурсной комиссии, присутствовавший на очном собеседовании, поставил 0 баллов», пункта 10 приложения № 3.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что 10 июля 2019 г. им была подана заявка в министерство сельского хозяйства Амурской области на участие в конкурсном отборе для предоставления гранта «Агростартап» по форме согласно приложению № 1 к Правилам предоставления субсидий на создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации, утвержденным постановлением правительства Амурской области от 15 мая 2019 г. № 271. Конкурсной комиссией административному истцу было присвоено 0 баллов, заявку сняли с конкурса «Агростартап». Полагает, что указанное постановление противоречит Федеральному закону от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных актов» в части пункта 2.10.2 Правил предоставления субсидий на создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации со слов «Независимо от суммы набранных баллов не прошедшими конкурсный отбор признаются заявители, которым по результатам очного собеседования каждый из членов конкурсной комиссии, присутствовавший на очном собеседовании, поставил 0 баллов», пункта 10 приложения № 3, приложения № 1. По мнению административного истца, данные положения являются коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Прокуратура Амурской области в ответе от 4 октября 2019 г. № 713-2 2019/1607 на его обращение также указала, что пунктом 10 заключения предусмотрена возможность присвоения баллов от 0 до 10 по результатам очного собеседования, при этом критерии (условия) присвоения баллов установлены ни заключением, ни Правилами. Вместе с тем, отсутствие условий принятия решения о присвоении баллов по результатам очного собеседования дает возможность их произвольного распределения, в том числе в пользу конкретных участников конкурсного отбора, то есть создает серьезные коррупционные риски, соответственно, может привести к нарушению прав заявителей, обратившихся за получением субсидии. Приведенный дефект правового регулирования свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 (широта дискреционных полномочий – отсутствие условий принятия решения).

Решением Амурского областного суда от 5 декабря 2019 г. требования ФИО1 удовлетворены частично.

Абзац 8 пункта 2.10.2 Правил предоставления субсидии на создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации (создание и развитие крестьянского (фермерского) хозяйства (грант «Агростартап»)), являющихся приложением № 1 к постановлению Правительства Амурской области от 15 мая 2019 г. № 271 «Об утверждении Правил предоставления субсидий на создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации», в части слов «Независимо от суммы набранных баллов не прошедшими конкурсный отбор признаются заявители, которым по результатам очного собеседования каждый из членов конкурсной комиссии, присутствовавший на очном собеседовании, поставил 0 баллов» признан недействующим с момента его принятия.

В удовлетворении требований ФИО1 о признании недействующим приложения № 3 к Правилам предоставления субсидии на создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации (создание и развитие крестьянского (фермерского) хозяйства (грант «Агростартап»)), являющимся приложением № 1 к постановлению Правительства Амурской области от 15 мая 2019 г. № 271 «Об утверждении Правил предоставления субсидий на создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации», отказано.

В апелляционной жалобе Правительство Амурской области просит решение суда отменить и принять по делу новое решение, ссылаясь на то, что судом первой инстанции не дана надлежащая правовая оценка всем значимым обстоятельствам; решение затрагивает права и обязанности лиц, не привлеченных к участию в деле, а именно других участников конкурса, что свидетельствует о нарушении норм процессуального права. Суд, признавая нормативный правовой акт недействующим с момента его принятия, не уточнил период признания его недействующим. Также в жалобе указано на то, что наличие либо отсутствие оспариваемой нормы не затрагивало права и интересы непосредственно истца, поскольку его итоговый балл не позволил оказаться в числе победителей. Кроме того, постановлением от 8 ноября 2019 г. № 634 о внесении изменений в постановление Правительства Амурской области от 15 мая 2019 г. № 271 оспариваемый абзац исключен.

Относительно доводов апелляционной жалобы административным истцом ФИО1 и прокурором, участвующим в деле, представлены письменные возражения, в которых они не соглашаются с доводами апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в заседание суда апелляционной инстанции не явились.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Мищенко Е.Ю., Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Одной из задач административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В развитие конституционной гарантии на судебную защиту прав и свобод человека и гражданина часть 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает, что каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

В силу части первой статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 20 апреля 2019 г. № 476 «Об утверждении Правил предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на создание системы поддержки фермеров и развития сельской кооперации» постановлением Правительства Амурской области от 15 мая 2019 г. № 271 утверждены Правила предоставления субсидий на создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации (создание и развитие крестьянского (фермерского) хозяйства (грант «Агростартап»)) (приложение № 1) (далее – Правила), устанавливающие цели, условия и порядок предоставления субсидии на создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации (создание и развитие крестьянского (фермерского) хозяйства (грант «Агростартап»)) в рамках реализации регионального проекта «Создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации Амурской области», федерального проекта «Создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации», входящего в состав национального проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» (далее - Грант).

Вышеуказанное постановление Правительства Амурской области от 15 мая 2017 г. № 271 опубликовано 17 мая 2019 г. на официальном интернет-портале http://www.pravo.gov.ru.

Согласно статье 76 Устава (Основного закона) Амурской области Амурская область осуществляет правовое регулирование в пределах своей компетенции. По вопросам собственной компетенции Амурская область вправе принимать областные законы и иные нормативные правовые акты. Порядок их опубликования, вступления в законную силу и прекращения действия определяется настоящим Уставом и областными законами. К правовым актам Правительства Амурской области относятся нормативные правовые акты (постановления) и акты ненормативного характера (распоряжения).

В соответствии с частью 1 статьи 5 Закона Амурской области от 3 ноября 2009 г. № 263-ОЗ «О порядке опубликования и вступления в законную силу законов области и правовых актов органов государственной власти области» официальным опубликование законов области, иных правовых актов органов государственной власти считается, в том числе, первое размещение (опубликование) их полного текста на официальной интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).

Таким образом, нормативный правовой акт, отдельные положения которого оспариваются, принят уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка его опубликования и правил введения в действие, и по этим основаниям не оспаривается.

Из материалов дела также усматривается, что 10 июля 2019 г. ФИО1 подана заявка в министерство сельского хозяйства Амурской области на участие в конкурсном отборе для предоставления гранта «Агростартап» по форме согласно приложению № 1 к Правилам предоставления субсидий на создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации, утвержденным оспариваемым в части постановлением Правительства Амурской области от 15 мая 2019 г. № 271.

Согласно протоколу результатов первого этапа конкурса по отбору заявителей от 31 июля 2019 г. № 4/1 ФИО1 предоставил полный пакет документов и подтвердил свое соответствие условиям, установленным пунктами 1.7, 2.3 Правил, допущен конкурсной комиссией к участию во втором этапе конкурсного отбора.

В соответствии с протоколом результатов второго этапа конкурса по отбору заявителей от 21 августа 2019 г. № 5/1 заявителю ФИО1 по результатам очного собеседования каждый из членов конкурсной комиссии, присутствовавший на очном собеседовании, поставил 0 баллов, поэтому в соответствии с абзацем 8 пункта 2.10.2 Правил заявитель признан не прошедшим конкурсный отбор.

Согласно пункту 10 итоговой ведомости конкурсной комиссии заявке ФИО1 по результатам очного собеседования было присвоено 0 баллов.

Таким образом, судом первой инстанции верно установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт непосредственно связан с правоотношениями, участником которых являлся ФИО1, в связи с чем он был вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Согласно пунктам 1.6, 2.10 Правил грант предоставляется по результатам конкурсного отбора. Конкурсный отбор заявок конкурсной комиссией осуществляется в два этапа.

Согласно пункту 2.10.2 Правил (в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений) на втором этапе конкурсного отбора осуществляются очное собеседование (презентация заявителем проекта «Агростартап» с обоснованием основных экономических показателей), а также оценка конкурсной комиссией заявок.

Оценка каждой заявки осуществляется в следующем порядке:

1) члены конкурсной комиссии присваивают количество баллов по каждому из критериев отбора и оформляют заключение по форме согласно приложению № 3 к настоящим Правилам;

2) секретарь конкурсной комиссии на основании заключений членов конкурсной комиссии по каждой заявке заполняет итоговую ведомость согласно приложению № 4 к настоящим Правилам, в которой по показателям оценки выводит средний, а также итоговый баллы.

Прошедшими конкурсный отбор признаются заявители, итоговый балл заявки которых составил 16 и более баллов в соответствии с итоговой ведомостью.

Заявители, итоговый балл заявки которых составил менее 16 баллов, признаются не прошедшими конкурсный отбор. Независимо от суммы набранных баллов не прошедшими конкурсный отбор признаются заявители, которым по результатам очного собеседования каждый из членов конкурсной комиссии, присутствовавший на очном собеседовании, поставил 0 баллов.

В случае если все заявки набрали в итоге менее 16 баллов, конкурсная комиссия принимает решение о признании конкурса несостоявшимся.

Вместе с тем, как верно указано судом первой инстанции, критерии (условия) присвоения баллов по результатам очного собеседования на момент проведения конкурса на получение гранта, в котором участвовал административный истец, Правилами установлены не были. Отсутствие условий принятия решения о присвоении баллов по результатам очного собеседования вызывает множественность толкования и носит неопределенный характер, поскольку дает возможность произвольного распределения баллов, в том числе в пользу конкретных участников конкурсного отбора, то есть создает коррупционные риски и, соответственно, может привести к нарушению прав заявителей, обратившихся за получением субсидии, в то время, как механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Данный вывод суда основывается на правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г. № 16-П, от 21 января 2010 г. № 1-П, согласно которой правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями, а также на положениях Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (ч. 2 ст. 1), Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (п. п. «а», «ж» п. 3), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, которые прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый административным истцом абзац 8 пункта 2.10.2 Правил предоставления субсидии на создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации (создание и развитие крестьянского (фермерского) хозяйства (грант «Агростартап») в части слов «Независимо от суммы набранных баллов не прошедшими конкурсный отбор признаются заявители, которым по результатам очного собеседования каждый из членов конкурсной комиссии, присутствовавший на очном собеседовании, поставил 0 баллов» не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем обоснованно признал его в указанной части недействующим с момента принятия.

При этом судом сделан также верный вывод о том, что форма заключения, являющаяся приложением № 3 к Правилам предоставления субсидии на создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации (создание и развитие крестьянского (фермерского) хозяйства (грант «Агростартап»)), утвержденных постановлением Правительства Амурской области от 15 мая 2019 г. № 271, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, поскольку сама по себе каких-либо нормативных предписаний, которые могли бы нарушить права и законные интересы административного истца, не содержит, конкретным положениям законодательства не противоречит, в связи с чем обоснованно отказал в удовлетворении требований административного истца в данной части.

Как усматривается из материалов дела постановлением Правительства Амурской области от 8 ноября 2019 г. № 634 внесены изменения в оспариваемое постановление Правительства Амурской области от 15 мая 2019 г. № 271, в том числе в части пункта 2.10.2 Правил, абзац восьмой которого признан утратившим силу; приложение № 3 изложено в новой редакции, согласно которой форма заключения предусматривает критерии оценки заявок на основе бальной системы.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации допускает возможность прекращения производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, который утратил силу, отменен или изменен, только в случае, если такой акт перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца (пункт 1 части 2 статьи 214, часть 2 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В силу части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт был применен в отношении ФИО1, на его основании административному истцу было отказано в предоставлении гранта, он не перестал затрагивать права административного истца, в связи с чем оснований для прекращения производства по настоящему административному делу не имелось.

С учетом этого судебная коллегия не соглашается с доводами апелляционной жалобы о том, что наличие либо отсутствие оспариваемой нормы не затрагивало права и интересы административного истца.

Доводы апелляционной жалобы в той части, что решение суда затрагивает права лиц, не привлеченных к участию в деле, а именно, участников конкурса, в связи с чем судом допущено нарушение норм процессуального права при принятии решения, судебная коллегия находит несостоятельными, поскольку права и обязанности указанных лиц в ходе рассмотрения настоящего дела с учетом заявленных требований не затрагивались, основания их участия в деле отсутствовали, в связи с чем действия суда в полной мере соответствовали положениям статей 14, 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение об удовлетворении требований по административному делу об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Из разъяснений, изложенных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», следует, что суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Вопрос о признании нормативного правового акта не действующим с того или иного времени решается судом в зависимости от обстоятельств дела.

Поскольку абзац 8 пункта 2.10.2 Правил предоставления субсидии на создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации (создание и развитие крестьянского (фермерского) хозяйства (грант «Агростартап»)), утвержденных Постановлением Правительства Амурской области от 15 мая 2019 г. № 271, признан утратившим силу в связи с принятием постановления Правительства Амурской области от 8 ноября 2019 г. «О внесении изменений в постановление Правительства Амурской области от 15 мая 2019 г. № 271», то признание оспариваемого положения Правил не действующим с момента вступления в силу решения суда не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, предусмотренных статьей 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в связи с чем в целях эффективной защиты прав административного истца суд первой инстанции обоснованно признал оспариваемый абзац 8 пункта 2.10.2 Правил недействующим с момента его принятия, при этом уточнения периода признания оспариваемого положения Правил недействующим в силу положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации не требовалось.

Таким образом, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводы суда и установленные им обстоятельства, сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств. Судебная коллегия полагает, что решение суда вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Амурского областного суда от 5 декабря 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Амурской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи