Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела 03 августа 2022 года в г. Перми в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе ФИО1, ФИО2 на решение Кировского районного суда г. Перми от 22 марта 2022 г., которым постановлено:

ФИО1 в удовлетворении административного искового заявления к Министерству по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края о признании незаконным п. 2 заключения Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края от 22.10.2021 № 31-05-4-5вн-353 - отказать.

Изучив материалы дела, заслушав доклад судьи Овчинниковой Н.А., объяснения явившихся лиц, судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А :

административный истец ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением к Министерству по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края, просит признать незаконным п. 2 заключения Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края от 22.10.2021 № 31-05-4-5вн-353. Требования истца мотивированы тем, что административный ответчик Министерство по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 2 закона Пермского края от 07.12.2020 № 603-ПК наделено полномочиями в области градостроительной деятельности на территории г. Перми, в частности, правом принимать решения о подготовке проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки г. Перми (далее по тексту – «ПЗЗ г. Перми»). Ответчиком оформлен приказ от 30.09.2021 № 31-02-1-4-1602 о подготовке проекта внесения изменений в ПЗЗ г. Перми, в п. 1.2.1 которого предусмотрено исключение из границ зоны действия ограничений по условиям сохранения и планируемого размещения образовательных учреждений территории, ограниченной ул. Волгодонской, ул. Капитанской, ул. Капитана ФИО3, зданием по ул. 5-ой Каховской, 8б, зданием по ул. 5-ой Каховской, 8а, зданием по ул. Волгодонской, 21 в Кировском районе г. Перми. Истец проживает в доме ** по ул. ****, непосредственно рядом с указанной территорией. В проекте изменений в ПЗЗ г. Перми имеется п. 2.1, которым предусмотрено внести изменения в ст. 51.2 и исключить вышеуказанную территорию из границ зоны действия ограничений по условиям сохранения и планируемого размещения образовательных учреждений. Готовый проект внесения изменений в ПЗЗ г. Перми подлежит проверке в соответствии с ч. 9 ст. 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту – ГрК РФ) на соответствие другим градостроительным документам. Согласно ч. 10 ст. 31 Гр РФ при обнаружении несоответствия проекта установленным требованиям, он направляется на доработку. На подготовленный проект ответчиком дано заключение от 22.10.2021 № 31-05-4-5вн-353, в п. 2 которого указано: «Проект соответствует Генеральному плану, требованиям действующего законодательства». Истец считает, что такое заключение не достоверно, противоречит законодательству и нарушает права истца в силу следующего. В соответствии с п. 6 ст. 2 ГрК РФ одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является ответственность органов государственной власти за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека. Таким образом, ответчик при принятии градостроительных решений обязан обеспечивать истцу благоприятные условия жизнедеятельности. В соответствии с п. 8 ст. 1 ГрК РФ ПЗЗ г. Перми являются документом градостроительного зонирования. Таким образом, ответчик должен обеспечивать благоприятные условия при осуществлении градостроительного зонирования. В целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, в соответствии с п. 26 ст. 1 ГрК РФ устанавливаются нормативы градостроительного проектирования как совокупность расчетных показателей. Согласно этому же пункту, нормативы подлежат применению при градостроительном зонировании. В г. Перми действуют местные нормативы градостроительного проектирования (далее по тексту – «МНГП»), утвержденные решением Пермской городской Думы от 24.03.2015 № 60. Согласно п. 24 ч. 1 гл. 2 Генерального плана г. Перми благоприятные условия жизнедеятельности, в том числе обеспеченность населения местами в общеобразовательных школах и детских садах, рассчитываются посредством показателей Генплана, представленных в таблицах 1, 2, 3, 9, 10, 15 и МНГП, подготавливаемых на основании показателей Генплана. Таким образом, проверка благоприятных условий жизнедеятельности, установленных Генпланом г. Перми, обеспечивается путем расчета показателей МНГП. В соответствии с п. 24 ч. 1 гл. 2 Генерального плана г. Перми благоприятные условия жизнедеятельности рассчитываются по стандартным территориям нормирования благоприятных условий жизнедеятельности населения (далее по тексту – СТН). В Генплане г. Перми установлено более 80 СТН, которые указаны на карте 1 «Функциональное зонирование». Согласно карте 1 Генплана г. Перми, и дом истца, и вышеуказанная территория относятся к СТН-Е2 «Водники», поэтому контрольный расчет благоприятных условий должен производиться в границах СТН-Е2. В таблице 3 МНГП установлен показатель «Количество мест для учащихся в муниципальных учреждениях среднего (полного) общего образования», равный 119 мест на 1000 жителей. Аналогичный показатель установлен в таблице 1 Региональных нормативов градостроительного проектирования, утвержденных постановлением Правительства Пермского края от 17.08.2018 № 459-п. Таким образом, проверка проекта на соответствие Генплану г. Перми в части обеспечения благоприятными условиями жизнедеятельности должна проводиться путем расчета показателя обеспеченности школами в границах СТН-Е2 и сравнения с нормативом МНГП (119 мест/1000 жителей). Однако в заключении нет никаких расчетов и вообще нет упоминания об обеспечении благоприятных условий жизнедеятельности населения в целом и местами в школах в частности. Следовательно, вывод заключения о соответствии Генплану г. Перми и действующему законодательству необоснован. Истец воспитывает двоих детей школьного возраста, обучающихся во 2-ом и 6-ом классах в школе № 83, расположенной также в границах СТН-Е2. Согласно информации Департамента образования администрации г. Перми в школе № 83 при плановом количестве учащихся (891 человек в 2020/2021 учебном году) обучалось 1559 детей. Загруженность школы № 83 составляла 175% - дети истца обучаются в перегруженной школе, что нарушает их права, а также права их родителя. Аналогичная перегрузка школ (170%-180%) по данным Департамента образования администрации г. Перми наблюдается не первый год и во всем СНТ-Е2. Это свидетельствует о несоблюдении нормативов обеспеченности благоприятных условий – квартир и жителей в СТН-Е2 больше, чем допустимо при таком количестве мест в школах. В настоящее время территория, на которую указывает истец, как и ее дом, согласно ПЗЗ г. Перми, относятся к территориальной зоне Ж-1 «Зона многоэтажной и среднеэтажной жилой застройки» с предельной плотностью застройки 1,07. Указанная территория сейчас зарезервирована для размещения существующих и новых образовательных учреждений (детских садов и школ), поэтому не может быть застроена жильем. Нынешнее ограничение в ПЗЗ г. Перми на использование данной территории соответствует целям обеспечения истца и ее детей благоприятными условиями жизнедеятельности. Предусмотренное проектом снятие ограничений сразу позволяет застроить данную территорию жилыми домами. Никаких дополнительных согласований, публичных слушаний и прочих процедур не требуется. При жилой застройке территории увеличивается население СТН-Е2, условия жизнедеятельности значительно ухудшатся. В СТН-Е2 имеется три школы (№ 1, №19 и № 83), в ближайшие годы будет построена новая школа на Юнг Прикамья, 3 на 1100 учеников. Одновременно в СТН-Е2 уже строится 13 многоквартирных жилых домов, в которых будет 3166 квартир. Согласно таблицы 1 МНГП, в СТН-Е2 средний размер домохозяйства составляет 2,89 чел., соответственно, в построенных квартирах будут дополнительно проживать 9150 человек. Согласно таблицы 3 МНГП, на 1000 жителей должно приходиться 119 мест в школах, соответственно, для уже строящихся домов потребуется дополнительно 1089 мест в школах. С учетом строительства новой школы и уже строящихся домов перегруженность школ в СТН-Е2 несколько снизится, но останется высокой –157%, что выше, чем перегруженность школ в среднем по г. Перми в 2020/2021 учебном году (153%). При отмене существующих ограничений, на данной территории, площадь которой составляет 7,17 га, можно построить до 76 тыс. квадратных метров жилья. Исходя из средней площади квартир (61 кв.м.) и размера домохозяйства в МНГП, на данной территории может проживать до 3,6 тыс. человек. Согласно нормативу МНГП для такого количества жителей необходимо дополнительно 428 мест в школах. Это приведет к увеличению перегрузки школ СТН-Е2 в перспективе с 159% до 168%. Таким образом, ответчик при подготовке заключения не выполнил свои обязанности при осуществлении градостроительного зонирования, чем ухудшил благоприятные условия проживания истца и ее детей в СТН-Е2 «Водники».

Судом постановлено приведенное выше решение, об отмене которого просят в апелляционной жалобе ФИО1, ФИО2 Не согласны с выводом суда о невозможности оспаривать заключение отдельно от нормативного правового акта, поскольку выбор способа защиты является правом административного истца. Заключение имеет самостоятельное правовое значение, если оно отрицательное – проект нормативного правового акта направляется на доработку. Вывод суда о том, что истец не принимала участие в публичных слушаниях в данном случае значения не имеет, поскольку слушания состоялись после утверждения заключения. Ответчик при утверждении заключения не проверил обеспеченность жителей местами в школах.

В суде апелляционной инстанции заинтересованное лицо – ФИО2 апелляционную жалобу поддержал.

Представитель административного ответчика (Министерство по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края) ФИО4, представитель заинтересованных лиц (Администрация г.Перми, Департамент градостроительства и архитектуры администрации г.Перми) – ФИО5 с доводами апелляционной жалобы не согласились.

Остальные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились (представителей не направили), о его времени и месте извещены надлежащим образом, что следует из почтовых уведомлений. Каких-либо ходатайств не заявляли.

Департамент градостроительства и архитектуры администрации г.Перми, МКУ «Институт территориального планирования», Департамент образования администрации г.Перми, администрация г.Перми, Министерство по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края представили возражения на апелляционную жалобу.

Проверив дело, изучив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Приказом Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края от 30.12.2020 N 31-02-1-4-1037 утвержден Регламент работы комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки Пермского городского округа.

Пунктом 3.3 указанного Регламента предусмотрено, что уполномоченный орган с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение 25 календарных дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в Правила или об отклонении предложения о внесении изменения в Правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям в течение 5 рабочих дней со дня принятия решения.

Согласно п. 3.8 данного Регламента на проект Правил, на проект внесения изменений в Правила Уполномоченный орган готовит заключение о соответствии или несоответствии подготовленного проекта Правил, проекта внесения изменений в Правила требованиям действующего законодательства и направляет указанное заключение в Комиссию в срок не позднее 15 рабочих дней со дня получения проекта Правил, проекта внесения изменений в Правила.

При несоответствии подготовленного проекта Правил, проекта внесения изменений в Правила требованиям действующего законодательства Комиссия обеспечивает доработку проекта Правил, проекта внесения изменений в Правила.

Из материалов дела следует, что администрация города Перми письмом от 11.08.2021 № 059-01-57/2-1518 направила в Комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки Пермского городского округа предложение о внесении изменений по снятию ограничений по условиям сохранения и планируемого размещения образовательных учреждений территории, ограниченной ул. Волгодонской, ул. Капитанской, ул. Капитана ФИО3, зданием по ул. Каховской 5-й, 86, зданием по ул. Каховской 5-й, 8а, зданием по ул. Волгодонской, 21 в Кировском районе города Перми (л.д. 71, т. 1).

Предложение администрации города было рассмотрено на заседании Комиссии, состоявшемся 20 августа 2021, на котором принято решение подготовить предложение в виде проекта внесения изменений в Правила и направить его на публичные слушания.

Приказом Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края от 30 сентября 2021 г. № 31-02-1-4-1602, в том числе по предложению администрации города, было принято решение подготовить проект о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Перми.

Комиссией по подготовке проекта правил землепользования и застройки Пермского городского округа подготовлено заключение от 16 сентября 2021 № 31-05-4-3 исх-352, в соответствии с пунктом 4 которого на заседании Комиссии принято решение о направлении рекомендаций в Министерство по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края для принятия решения о подготовке проекта о внесении изменений в Правила и направлении его на публичные слушания по предложению администрации города от 11 августа 2021 г. № 259-01-57/2-1518 об исключении зоны действия ограничений по условиям сохранения и планируемого размещения образовательных учреждений на территорию, ограниченную ул. Волгодонской, ул. Капитанской, ул. Капитана ФИО3, зданием по ул. 5-ой Каховской, 86, зданием по ул. 5-ой Каховской, 8а, зданием по ул. Волгодонской. 21 в Кировском районе города Перми (л.д. 106-108, т. 1).

Министерством по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края подготовлено заключение о соответствии проекта внесения изменений в Правила от 22 октября 2021 г. № 31-05-4-5вн-353 о соответствии проекта Генеральному плану города Перми, утвержденному решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 г. № 210, требованиям действующего законодательства.

В пункте 2 данного заключения указано: «В ст. 51.2 исключить из границ зоны действия ограничений по условиям сохранения и планируемого размещения образовательных учреждений территории, ограниченной ул. Волгодонской, ул. Капитанской, ул. Капитана ФИО3, зданием по ул. 5-ой Каховской, 8б, зданием по ул. 5-ой Каховской, 8а, зданием по ул. Волгодонской, 21 в Кировском районе г. Перми.

Проект содержит текстовую и графическую части. Графическая часть проекта представлена в виде новой редакции карты градостроительного зонирования г. Перми в масштабе 1:25000.

Проект соответствует Генеральному плану, требованиям действующего законодательства.

С учетом изложенного, проект предлагается направить на рассмотрение на публичные слушания или общественные обсуждения».

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался положениями ст. 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ч. 2 ст. 227 п. 1.1.5 положения о Министерстве по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 15.12.2006 № 88-п, ст.ст. 31-33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд пришел к выводу, что Министерство является исполнительным органом государственной власти Пермского края, осуществляющим полномочия в сфере градостроительства и архитектуры. Данное оспариваемое заключение является частью нормотворческого процесса, распорядительных предписаний не содержит, административный истец не лишена возможности оспаривать итоговое решение об утверждении рассматриваемых изменений в правила землепользования и застройки г. Перми в судебном порядке, с соблюдением правил подсудности для такой категории дел.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда.

Согласно ч. 1 ст. 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

Процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки состоит из нескольких этапов, в случае, если Главой местной администрации предложение о внесении изменения в правила не было отклонено, представительный орган местного самоуправления может утвердить изменения в Правила землепользования и застройки (ст. 33, ст. 32 ГрК РФ).

Согласно части 4 статьи 32 ГрК РФ физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.

По делу установлено, что на сегодняшний день процедура нормотворчества по внесению изменений в правила землепользования и застройки по предложению администрации г. Перми не завершена.

Как пояснила представитель административного ответчика в суде апелляционной инстанции - нормативный правовой акт о внесении изменений в правила землепользования и застройки г. Перми не принят.

Из права каждого на судебную защиту, как оно сформулировано в статье 46 Конституции Российской Федерации, не следует возможность выбора гражданином по своему усмотрению той или иной процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральным законом (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 28 января 2016 года N 108-О, от 25 февраля 2016 года N 430-О, от 29 марта 2016 года N 682-О и др.).

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, гарантируя каждому заинтересованному лицу право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность (часть 1 статьи 4), предусматривает, что в административном исковом заявлении должны быть указаны сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены, или о причинах, которые могут повлечь за собой их нарушение (пункт 4 статьи 125), и допускает возможность обращения с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части только тех лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (часть 1 статьи 208).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, административное процессуальное законодательство, конкретизирующее положения статьи 46 Конституции Российской Федерации, исходит, по общему правилу, из того, что любому лицу судебная защита гарантируется только при наличии оснований предполагать, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат, и при этом указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения (определения от 28 января 2016 года N 109-О и от 26 мая 2016 года N 1145-О).

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

По смыслу процессуального законодательства, предметом судебного обжалования могут быть только такие правовые акты нормативного характера, которые на момент рассмотрения заявленных требований являются действующими и нарушают либо затрагивают права административного истца.

В настоящее время оспариваемое заключение Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края находится в процедуре нормотворчества.

На стадии принятия органом оспариваемого заключения административный истец субъектом правоотношений по принятию такого заключения не являлся, в связи с чем права административного истца данным заключением затронуты быть не могут.

Доводы относительно влияния оспариваемого заключения в будущем на права административного истца, как на жителя определенной территории, сами по себе не указывают на возможность оспаривать промежуточное заключение Министерства в порядке гл. 22 КАС РФ, поскольку данное заключение распорядительных указаний, влияющих на права и свободы административного истца, не содержит.

По сути все доводы административного истца указывают на возможное нарушение прав в будущем – после принятия нормативного правового акта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки.

Как указано выше, такой муниципальный акт не принят. В связи с чем доводы административного истца проверены и оценены быть не могут. Иное означало бы предрешение судьбы нормотворческого процесса и вмешательство со стороны суда в компетенцию органов местного самоуправления в сфере нормотворчества, что недопустимо.

Руководствуясь ч. 2 ст.177, ст.309 КАС РФ, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Кировского районного суда г. Перми от 22 марта 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1, ФИО2 - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (г.Челябинск) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через суд первой инстанции.

Председательствующий

Судьи