Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании 12 апреля 2017 года по докладу судьи Макаровой Л.В. административное дело по апелляционной жалобе Администрации Наговского сельского поселения Старорусского муниципального района Новгородской области на решение Старорусского районного суда Новгородской области от 30 января 2017 года, принятое по административному исковому заявлению Старорусского межрайонного прокурора Новгородской области, предъявленному в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, к Администрации Наговского сельского поселения Старорусского муниципального района Новгородской области и Администрации Старорусского муниципального района Новгородской области о признании незаконным бездействия и обязании совершить определенные действия,

у с т а н о в и л а:

Старорусский межрайонный прокурор Новгородской области обратился в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, с административным иском к Администрации Наговского сельского поселения Старорусского муниципального района Новгородской области (далее Администрация поселения) о признании незаконным бездействия, выразившегося в отсутствии мер, направленных на разработку и утверждение программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры Наговского сельского поселения, и обязании в течение шести месяцев с даты вступления решения в законную силу разработать и направить на утверждение в представительный орган местного самоуправления Наговского сельского поселения программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры Наговского сельского поселения.

В обоснование требований Старорусский межрайонный прокурор Новгородской области указал, что в ходе проведенной 10 ноября 2016 года Старорусской межрайонной прокуратурой проверки исполнения органами местного самоуправления обязанностей по разработке и утверждению программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры выявлен факт невыполнения требований пункта 8 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ), выразившийся в отсутствии разработанной и утвержденной программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры на территории Наговского сельского поселения. Бездействие Администрации поселения, выразившееся в непринятии мер по реализации генерального плана путем разработки и утверждения программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, влечет нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, выраженное в необеспечении надлежащим образом при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Судом первой инстанции к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Администрации Старорусского муниципального района Новгородской области (далее Администрация района), Департамент архитектуры и градостроительной политики Новгородской области (далее Департамент), впоследствии по ходатайству Старорусского межрайонного прокурора Новгородской области Администрация района исключена из числа заинтересованных лиц по делу и привлечена в качестве второго административного ответчика.

Решением Старорусского районного суда Новгородской области от 30 января 2017 года административное исковое заявление Старорусского межрайонного прокурора Новгородской области удовлетворено и постановлено:

признать незаконным бездействие Администрации поселения и Администрации района, выразившееся в отсутствии мер, направленных на разработку и утверждение программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры Наговского сельского поселения;

обязать Администрацию поселения и Администрацию района в течение шести месяцев с даты вступления настоящего решения в законную силу разработать и направить на утверждение в представительный орган местного самоуправления Наговского сельского поселения Старорусского района Новгородской области программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры Наговского сельского поселения Старорусского района Новгородской области;

опубликовать резолютивную часть решения суда в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления – муниципального образования Старорусского муниципального района Новгородской области.

В апелляционной жалобе Администрация поселения просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления к Администрации поселения.

В обоснование доводов жалобы указано на то, что судом первой инстанции были неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения административного дела, нарушены нормы материального и процессуального права. Так, в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 8.1 ГрК РФ контроль за соответствием муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности осуществляют исключительно уполномоченные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, а не органы прокуратуры. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Настоящая проверка проведена прокуратурой без законных оснований. Более того, отсутствующая в настоящее время программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения не нарушает и не затрагивает прав и интересов неопределенного круга лиц, так как не препятствует сбалансированному развитию систем коммунальной инфраструктуры в соответствии с потребностями. Кроме того, с 1 января 2015 года вопросы местного значения, предусмотренные пунктами 4 и 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 131-ФЗ), не относятся к компетенции органов местного самоуправления поселения, а относятся к компетенции Администрации района. Заявляя требование о понуждении к совершению определенных действий, Старорусский межрайонный прокурор возлагает на суд обязанность вмешательства в деятельность органов местного самоуправления по исполнению в рамках действующего законодательства своих полномочий, что, исходя из принципа разделения властей, является недопустимым. Более того, суд первой инстанции не указал в обжалуемом решении, в чем конкретно выражается незаконное бездействие Администрации поселения, хотя пришел к выводу, что в настоящее время полномочий по разработке программы у сельского поселения нет. Суд первой инстанции пришел к необоснованному выводу о том, что программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения должна быть утверждена представительным органом местного самоуправления Наговского сельского поселения. При этом представительный орган местного самоуправления Наговского сельского поселения, которым является Совет депутатов Наговского сельского поселения, к участию в деле привлечен не был.

В представленных письменных возражениях на апелляционную жалобу Администрация района полагает несостоятельными ее доводы о том, что программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры Наговского сельского поселения должна быть разработана Администрацией района исходя из того, что организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом и утверждение генеральных планов поселения относится к компетенции органов местного самоуправления района.

В представленных письменных возражениях на апелляционную жалобу прокурор, участвовавший в деле, ссылаясь на несостоятельность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, полагает решение суда законным, обоснованным и не подлежащим отмене.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции представитель Департамента не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом, о причинах неявки суду не сообщил, в связи с чем судебная коллегия в соответствии с частью 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) сочла возможным рассмотреть дело в его отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений относительно нее, заслушав объяснения представителя Администрации поселения ФИО1, поддержавшей жалобу, представителя Администрации района ФИО2, возражавшей против удовлетворения жалобы, прокурора Степановой Е.И., полагавшей решение суда подлежащим частичной отмене, судебная коллегия находит апелляционную жалобу подлежащей удовлетворению, а решение суда первой инстанции – подлежащим частичной отмене по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Согласно пункта 2 статьи 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

В соответствии с пунктом 4 части 2, пунктом 3 части 3 статьи 310 КАС РФ основанием для отмены решения суда в апелляционном порядке является неправильное применение норм материального права, выразившееся в неправильном истолковании закона.

Согласно части 4 статьи 218 КАС РФ в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Пунктом 1 части 2 статьи 227 КАС РФ предусмотрено, что суд принимает решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции исходил из того, что с 01 января 2015 года вопросы местного значения, предусмотренные пунктами 4 и 20 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-Ф3, не относятся к компетенции органов местного самоуправления поселения, а фактически относятся к компетенции Администрации района, однако нормами ГрК РФ такая обязанность разработки программ закреплена за администрациями поселений.

Вместе с тем, с таким выводом судебная коллегия согласиться не может исходя из следующего.

Как следует из части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Муниципальное образование состоит из городского или сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района либо внутригородской территории города федерального значения.

Полномочия каждого из органов местного самоуправления определены в статьях 14 - 16.2 названного Федерального закона.

Согласно части 3 статьи 14 данного Федерального закона к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1-3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 21, 28, 30, 33 части 1 настоящей статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 настоящей статьи).

В соответствии с пунктом 6.1 части 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством Российской Федерации, отнесено к полномочиям органов местного самоуправления.

Часть 3 указанной статьи устанавливает правило о том, что полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно.

Понятие программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, а также некоторые положения, касающиеся их разработки и утверждения, закреплены в ГрК РФ.

Такие программы, в частности, представляют собой документы, устанавливающие перечни мероприятий по проектированию, строительству, реконструкции систем электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов, которые предусмотрены соответственно схемами и программами развития единой национальной (общероссийской) электрической сети на долгосрочный период, генеральной схемой размещения объектов электроэнергетики, федеральной программой газификации, соответствующими межрегиональными, региональными программами газификации, схемами теплоснабжения, схемами водоснабжения и водоотведения, программами в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами. Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления поселения, городского округа на основании утвержденных в порядке, установленном настоящим Кодексом, генеральных планов таких поселения, городского округа и должны обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие систем коммунальной инфраструктуры в соответствии с потребностями в строительстве объектов капитального строительства и соответствующие установленным требованиям надежность, энергетическую эффективность указанных систем, снижение негативного воздействия на окружающую среду и здоровье человека и повышение качества поставляемых для потребителей товаров, оказываемых услуг в сферах электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, а также услуг по утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов (пункт 23 статьи 1 ГрК РФ).

В настоящий момент требования к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов установлены в Постановлении Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 года № 502.

Как установлено судом и следует из материалов дела, прокуратурой Новгородской области на основании обращения заместителя Губернатора Новгородской области ФИО3 об оказании содействия в исполнении поручения Президента Российской Федерации по утверждению программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры органами местного самоуправления в период с 25 октября 2016 года по 15 ноября 2016 года проведена проверка исполнения органами местного самоуправления обязанностей по разработке и утверждению программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры Наговского сельского поселения.

В ходе проведенной проверки выявлен факт отсутствия разработанной и утвержденной программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры на территории Наговского сельского поселения.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об удовлетворении заявленных Старорусским межрайонным прокурором требований к Администрации района и возложении на нее обязанности разработать и направить на утверждение в представительный орган местного самоуправления Наговского сельского поселения программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры этого поселения.

Между тем, данная обязанность не может быть возложена на Администрацию поселения, поскольку конкретизация (перераспределение между сельскими поселениями и муниципальными районами) полномочий органов местного самоуправления произведена Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то есть нормативным правовым актом, более поздним, чем ГрК РФ, и, в большей степени, касающегося вопросов разграничения компетенции между муниципальными образованиями разного типа.

Согласно преамбуле, статьям 4 и 5 Федерального закона № 131-ФЗ именно этим законом определяются общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, в числе которых – разграничение полномочий между органами местного самоуправления сельских поселений и муниципальных районов. Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных указанным Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон. Поскольку ни Федеральный закон № 131-ФЗ, ни Областной закон Новгородской области от 23 октября 2014 года № 637-ОЗ «О закреплении за сельскими поселениями Новгородской области вопросов местного значения» не наделяет органы местного самоуправления сельского поселения полномочиями по разработке и утверждению программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры сельского поселения, вывод суда первой инстанции об удовлетворении требований Старорусского межрайонного прокурора к Администрации поселения является ошибочным, основанным на неправильном применении норм материального права.

В связи с этим на основании пункта 4 части 2, пункта 3 части 3 статьи 310 КАС РФ решение суда первой инстанции в части удовлетворения требований Старорусского межрайонного прокурора к Администрации поселения, признания незаконным бездействия Администрации поселения, выразившегося в отсутствии мер, направленных на разработку и утверждение программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры Наговского сельского поселения и обязания в течение шести месяцев с даты вступления решения суда в законную силу разработать и направить на утверждение в представительный орган местного самоуправления Наговского сельского поселения программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры данного поселения подлежит отмене с принятием в указанной части нового решения об отказе в удовлетворении заявленных Старорусским межрайонным прокурором к Администрации поселения требований.

Руководствуясь статьями 307-311 КАС РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а :

Апелляционную жалобу Администрации Наговского сельского поселения Старорусского муниципального района Новгородской области удовлетворить.

Решение Старорусского районного суда Новгородской области от 30 января 2017 года в части удовлетворения административного искового заявления Старорусского межрайонного прокурора Новгородской области, предъявленного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, к Администрации Наговского сельского поселения Старорусского муниципального района Новгородской области, признания незаконным бездействия Администрации Наговского сельского поселения Старорусского муниципального района Новгородской области, выразившегося в отсутствии мер, направленных на разработку и утверждение программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры Наговского сельского поселения, и обязания Администрации Наговского сельского поселения Старорусского муниципального района Новгородской области в течение шести месяцев с даты вступления решения суда в законную силу разработать и направить на утверждение в представительный орган местного самоуправления Наговского сельского поселения Старорусского муниципального района Новгородской области программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры Наговского сельского поселения Старорусского муниципального района Новгородской области отменить.

Принять в указанной части новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления Старорусского межрайонного прокурора Новгородской области, предъявленного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, к Администрации Наговского сельского поселения Старорусского муниципального района Новгородской области о признании незаконным бездействия и обязании совершить определенные действия отказать.

В остальной части это же решение оставить без изменения.

Председательствующий И.А. Алещенкова

Судьи Е.Б. Павлова

Л.В. Макарова