Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Быковой С.В. административное дело по иску прокурора г. Осинники в интересах неопределенного круга лиц к муниципальному образованию – Калтанский городской округ о понуждении к совершению действий

по апелляционной жалобе представителя администрации Калтанского городского округа на решение Калтанского районного суда Кемеровской области от 27 февраля 2020 года,

УСТАНОВИЛА:

Прокурор г. Осинники в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением к муниципальному образованию – Калтанский городской округ о понуждении к совершению действий.

Требования мотивированы тем, что прокуратурой г. Осинники в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии терроризму и экстремизму установлено, что администрацией МО - КГО 01.10.2013 г. было принято постановление № 349-п «Об утверждении муниципальной программы «Профилактика правонарушений и борьба с преступностью в Калтанском городском округе» на 2014-2016».

17.07.2019 г. издано постановление № 184-п о внесении изменений в постановление администрации Калтанского городского округа от 01.10.2013 г. № 349-п.

В муниципальной программе «Профилактика правонарушений и борьба с преступностью в Калтанском городском округе» на 2014-2021 предусмотрено финансирование программных мероприятий по борьбе с преступностью, профилактика правонарушений, противодействие терроризму в 2019 году в размере 15596397,56 рублей.

В нарушение п. 1 ст. 5.2 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года, утвержденной Президентом Российской Федерации 28.11.2014 № Пр-2753 администрацией муниципального образования – Калтанский городской округ не приняты меры по разработке и утверждению муниципальной целевой программы по вопросам участия в профилактике терроризма и экстремизма на территории городского округа. В связи с выявленными нарушениями федерального законодательства прокуратурой 24.12.2019 в адрес главы муниципальным образование – КГО было вынесено представление, по результатам рассмотрения, которого администрация муниципального образования – Калтанский городской округ пришла к выводу об отсутствии необходимости принятия муниципальной целевой программы в сфере противодействия терроризму и экстремизму.

Просил признать бездействие администрации Калтанского городского округа, выразившееся в непринятии муниципальной целевой программы по вопросам участия в профилактике терроризма и экстремизма на территории Калтанского городского округа, незаконным, обязать администрацию Калтанского городского округа совершить необходимые действия к принятию муниципальной целевой программы по вопросам участия в профилактике терроризма и экстремизма на территории Калтанского городского округа, установить срок в течение, которого решение может быть исполнено.

Решением Калтанского районного суда Кемеровской области от 27 февраля 2020 года постановлено:

признать бездействие муниципального образования – Калтанский городской округ, выразившееся в непринятии муниципальной целевой программы по вопросам участия в профилактике терроризма и экстремизма на территории Калтанского городского округа, незаконным;

обязать муниципальное образование – Калтанский городской округ принять муниципальную целевую программу по вопросам участия в профилактике терроризма и экстремизма на территории Калтанского городского округа в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе представитель администрации Калтанского городского округа Гизатулина Н.Н. просит решение суда отменить.

Указывает на то, что положения федеральных законов «О противодействии экстремистской деятельности», «О противодействии терроризму», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года», «Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации», на которых основывается суд, не содержат нормы, устанавливающей обязанность органа местного самоуправления по принятию отдельной целевой программы в указанной сфере, а также не устанавливают особый (надлежащий) порядок их принятия.

Суд не учел положения под. "а" п. 33 Стратегии, согласно которому разработка и принятие законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, направленных на решение задач в сфере противодействия экстремизму планируется осуществить на втором этапе (2016 - 2024 годы). ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», в развитие которого принята Стратегия, и самой Стратегией не установлено обязанности органа местного самоуправления по принятию муниципальных программ в сфере участия в профилактике терроризма и экстремизма. О наличии указанного полномочия указывается лишь в пункте 27 Стратегии, как об одном из направлений государственной политики по противодействию экстремизму.

К полномочиям муниципального образования относится разработать и предусмотреть мероприятия в муниципальной программе или подпрогамме, и не обязательно данные мероприятия несут в себе финансовую составляющую.

Суд установил, что весь иск прокуратуры сводится к тому, что в названии утвержденных мероприятий не звучит «муниципальная программа», прокуратуре недостаточно, что все мероприятия предусмотрены в отдельной базовой подпрограмме. Суд, не устанавливая конкретный перечень мероприятий, посчитал их также недостаточными, тогда как такой вывод может быть сделан только посредством оценки эффективности реализации муниципальной программы (подпрограммы) и оцениваются мероприятия с помощью показателя: отсутствие угрозы террористических актов и фактов экстремизма. Предупреждение угроз терроризма и экстремизма на территории Калтанского городского округа осуществляется посредством выполнения административного мероприятия - обеспечение деятельности антитеррористической комиссии муниципального образования - Калтанский городской округ. Вопросы деятельности антитеррористической комиссии регулируются Положением об антитеррористической комиссии муниципального образования - Калтанский городской округ, утвержденным Постановлением администрации города Торжка от 24.06.2009 №262.

В задачи органов МСУ при выполнении профилактических мероприятий антитеррористического и противоэкстремистского характера входят: выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению противоправных действий экстремистского и террористического характера; организация (обучения населения муниципального образования по вопросам их действий в период возникновения угрозы совершения терактов, других чрезвычайных ситуаций; содействие правоохранительным органам в выявлении правонарушений и преступлений данной категории; участие в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма; информирование населения по вопросам противодействия и профилактики терроризма и экстремизма, проведение воспитательной работы среди различных категорий населения; пропаганда толерантного поведения к людям других национальностей, религиозных конфессий, воспитание негативного отношения к любого рода проявлениям экстремизма

Считает, что администрацией муниципального образования должен быть утвержден соответствующий порядок принятия решений о разработке, формировании и реализации муниципальных программ. Это говорит о том, что суд вышел за пределы полномочий, обязав администрацию Калтанского городского округа принять муниципальную целевую программу.

На апелляционную жалобу заместителем прокурора г. Осинники Хрипушиным Д.А. принесены возражения.

Изучив материалы дела, заслушав прокурора Антипова А.А., просившего оставить решение суда без изменения, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений, проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии с требованиями ст. 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

На основании ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Удовлетворяя требования прокурора, суд сделал вывод о том, что в нарушение требований закона административный ответчик не разработал муниципальную целевую программу в области профилактики терроризма и экстремизма.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда по следующим основаниям.

В соответствии с Федеральным законом от 06.03.2006 N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", устанавливающим основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, под противодействием терроризму понимается деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по предупреждению терроризма, в том числе, по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма); выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом); минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

Как указано в ст. 5 Федерального закона "О противодействии терроризму" федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий.

Федеральным законом от 25.07.2002 N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", определяющим правовые и организационные основы противодействия экстремистской деятельности, устанавливается ответственность за ее осуществление. В частности, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления участвуют в противодействии экстремистской деятельности в пределах своей компетенции.

В целях противодействия экстремистской деятельности федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции в приоритетном порядке осуществляют профилактические, в том числе воспитательные, пропагандистские, меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности (ст. 5 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности").

Согласно Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 05.10.2009 г., субъектами противодействия терроризму являются уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления, обязанные проводить мероприятия по противодействию терроризму.

Это вытекает и из пп. 7.1 п. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", где указано, что к вопросам местного значения поселения относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения.

Органы местного самоуправления поселений наделены полномочиями по изданию муниципальных правовых актов, иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.

Согласно п. 7.1 ч. 1 ст. 8, а также п. 44.1 ст. 41 Устава муниципального образования «Город Калтан» к вопросам местного значения города Калтана относятся участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма, экстремизма в границах городского округа. Администрация Калтанского городского округа разрабатывает и реализует муниципальные программы в области профилактики терроризма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений (л.д. 72 – оборот, 73а).

В соответствии с пунктами 1, 2 Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025, утвержденной Президентом Российской Федерации 28 ноября 2014 г., № Пр-2753, Стратегия разработана в целях конкретизации положений Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», Указа Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», в которых одним из источников угроз национальной безопасности Российской Федерации признана экстремистская деятельность националистических, радикальных религиозных, этнических и иных организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической и социальной обстановки в стране.

Стратегия является основополагающим документом для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, который определяет цель, задачи и основные направления государственной политики в сфере противодействия экстремизму с учетом стоящих перед Российской Федерацией вызовов и угроз и направлен на объединение усилий указанных органов, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в целях пресечения экстремистской деятельности, укрепления гражданского единства, достижения межнационального (межэтнического) и межконфессионального согласия, сохранения этнокультурного многообразия народов Российской Федерации, формирования в обществе обстановки нетерпимости к экстремистской деятельности и распространению экстремистских идей.

На основании пунктов 24, 25 Стратегии, целью государственной политики в сфере противодействия экстремизму является защита основ конституционного строя РФ, общественной безопасности, прав и свобод граждан от экстремистских угроз. Достижение указанной цели должно осуществляться путем реализации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях мер организационного и правового характера, разрабатываемых с учетом результатов мониторинга в сфере противодействия экстремизму.

На основании п. 26 Стратегии основными задачами государственной политики в сфере противодействия экстремизму являются разработка и осуществление комплекса мер по повышению эффективности профилактики, выявления и пресечения правонарушений и преступлений экстремистской направленности.

Согласно пункту 27 Стратегии основными направлениями государственной политики по противодействию экстремизму в сфере законодательной деятельности являются, в том числе, принятие на региональном и муниципальном уровнях соответствующих целевых программ, предусматривающих формирование системы профилактики экстремизма и терроризма, предупреждения межнациональных конфликтов.

Пунктом 29 Стратегии предусмотрено, что она реализуется субъектами противодействия экстремизму, в том числе, при формировании и исполнении бюджетов всех уровней; в ходе осуществления права законодательной инициативы и принятия законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов; в ходе контроля за исполнением норм законодательства Российской Федерации в сфере противодействия экстремизму и выполнением мероприятий, предусмотренных планом реализации настоящей Стратегии, планами и программами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию экстремизму;

Пункты 31, 32, 33 Стратегии предусматривают ее реализацию в три этапа.

На первом этапе (2015 год) предполагается осуществить следующие мероприятия: а) разработка плана реализации настоящей Стратегии; б) определение направлений дальнейшего развития законодательства Российской Федерации в сфере противодействия экстремизму; в) совершенствование организационного обеспечения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по противодействию экстремистской деятельности.

На втором этапе (2016 - 2024) планируется осуществить следующие мероприятия: а) разработка и принятие законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, направленных на решение задач в сфере противодействия экстремизму; б) выполнение мероприятий в соответствии с планом реализации настоящей Стратегии; в) мониторинг результатов, достигнутых при реализации настоящей Стратегии; г) прогнозирование развития ситуации в области межнациональных и межконфессиональных отношений в Российской Федерации и возможных экстремистских угроз; д) обеспечение вовлечения институтов гражданского общества в деятельность, направленную на противодействие экстремизму: е) создание системы дополнительной защиты информационно-телекоммуникационных сетей, включая сеть «Интернет», от проникновения экстремистской идеологии.

На третьем этапе (2025) предусматривается обобщить результаты реализаций настоящей Стратегии и при необходимости сформировать предложения по разработке новых документов стратегического планирования в данной сфере, а также обеспечить принятие мер организационного характера на межведомственном уровне.

На основании п. 4 ст. 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации целевые статьи расходов бюджетов формируются в соответствии с государственными (муниципальными) программами.

Статья 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает, объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ утверждается законом (решением) о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с утвердившим программу нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

По каждой государственной программе Российской Федерации, государственной программе субъекта Российской Федерации, муниципальной программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации.

Из материалов дела усматривается и судом установлено, что 01.10.2013 г. постановлением администрации муниципального образования – Калтанский городской округ утверждена муниципальная программа «Профилактика правонарушений и борьба с преступностью в Калтанском городском округе» на 2014-2016, целями которой явились: обеспечение безопасности граждан, сокращение масштабов незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ, обеспечение высокого уровня безопасности дорожного движения, сокращения количества лиц, погибших в результате ДТП с пострадавшими. В качестве одной из подпрограмм данной муниципальной программы предусмотрена «Борьба с преступностью, профилактика правонарушений, противодействие терроризму» (л.д. 28-35).

Постановлением администрации МО – КГО № 184-п от 17.07.2019 г. в указанную муниципальную программу внесены изменения: утвержден паспорт и разделы IV, VII данной муниципальной программы, в соответствии с которыми объем финансирования программного мероприятия «Борьба с преступностью, профилактика правонарушений, противодействие терроризму» составит из средств местного бюджета за 2018 – 12272,10 тыс. рублей, за 2019 – 14613,40 тыс. рублей, за 2020 - 8576,80 тыс. рублей, 2021 - 8576,80 тыс. рублей (л.д. 9-27, 154-177).

Постановлением администрации Калтанского городского округа от 27.12.2019 г. № 302-п утверждена муниципальная программа «Профилактика правонарушений и борьба с преступностью в Калтанском городском округе» на 2020-2022 (л.д. 178), целями которой являются обеспечение безопасности граждан, задачами которой, в том числе, являются сокращение масштабов незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ, обеспечение высокого уровня безопасности дорожного движения, сокращение количества лиц, погибших в результате ДТП и количества ДТП с пострадавшими. Задачами муниципальной программы, в том числе, являются совершенствование городской системы профилактики терроризма и экстремизма путем осуществления мер информационно-правового и организационно-административного характера, обучение населения гражданским технологиям противодействия экстремизму и терроризму путем пропаганды специальных знаний, повышение антитеррористической защищенности потенциально-опасных объектов, мест массового пребывания людей и объектов, находящихся в муниципальной собственности. Общий объем средств, необходимых для реализации данной программы на 2020-2022 составляет 22792764 руб. (л.д. 178-196).

Муниципальные программы принимаются в соответствии с Положением о порядке разработки и реализации муниципальных программ Калтанского городского округа, утвержденного постановлением администрации муниципального образования – Калтанский городской округ от 08.08.2014 № 216-п, согласно которому муниципальная программа Калтанского городского округа – это система мероприятий и инструментов, обеспечивающих достижение приоритетов и целей политики органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития Калтанского городского округа, при этом, подпрограмма муниципальной программы представляет собой комплекс мероприятий, нацеленных на решение конкретных задач в рамках муниципальной программы (л.д. 47-61).

24.12.2019 г. прокурором г. Осинники в отношении администрации муниципального образования – Калтанский городской округ вынесено представление, согласно которому администрации указанного муниципального образования необходимо принять конкретные необходимые меры к устранению допущенных нарушений бюджетного законодательства и законодательства в сфере противодействия терроризму и экстремистской деятельности, причин и условий им способствующих, рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц (л.д. 36-41).

В результате рассмотрения представления администрацией муниципального образования учтены замечания и принято решение внести изменения в муниципальную программу «Профилактика правонарушений и борьба с преступностью в Калтанском городском округе» на 2020-2022, в части конкретизации целей по каждой подпрограмме. Проект данного постановления согласно ответу администрации должен быть направлен в адрес прокуратуры г. Осинники (л.д. 42-43).

В материалы дела административным ответчиком представлена информация прокурора Кемеровской области на имя губернатора Кемеровской области, согласно которой решение задач по профилактике террористических угроз и экстремистских проявлений осуществляется как в рамках реализации областных, так и муниципальных целевых программ (подпрограмм) профилактического направления. Вместе с тем установлены факты замены муниципальных программ в сфере противодействия терроризму и экстремизму планами, которые финансово не обеспечены, а соответственно формальны (л.д. 197-204).

Административным ответчиком до настоящего времени не разработаны и не утверждены муниципальные программы в области профилактики терроризма и экстремизма,

Суд обоснованно не принял во внимание доводы ответчика о том, что в Калтанском городском округе разработана муниципальная программа «Профилактика правонарушений и борьба с преступностью в Калтанском городском округе» на 2020-2022, в рамках которой разработана подпрограмма «Борьба с преступностью, профилактика правонарушений, противодействие терроризму», в направлениях деятельности которой предусмотрена система мероприятий, взаимосвязанных по срокам и ресурсам. В рамках подпрограммы разработан комплекс мероприятий, обеспечивающих эффективность профилактики экстремизма и терроризма на территории муниципального образования, реализацию информационно-пропагандистских мероприятий по разъяснению сущности терроризма и его общественной опасности и другие вопросы местного значения по участию в профилактике терроризма.

Работа по проведению отдельных мероприятий по противодействию терроризму и экстремизму, не является достаточной, поскольку основой обеспечения эффективной организации противодействия терроризму и экстремизму является создание системы взаимосвязанных мер по выявлению, предупреждению, профилактике и пресечению терроризма и экстремизма, что на должном уровне будет достигнуто только в результате принятия соответствующих самостоятельных целевых программ, обеспеченных финансированием.

Представленные в дело программа «Профилактика правонарушений и борьба с преступностью в Калтанском городском округе», а в рамках ее подпрограмма «Борьба с преступностью, профилактика правонарушений, противодействие терроризму», а также подпрограмма «Профилактика терроризма и экстремизма на территории Калтанского городского округа» предусматривают частичные мероприятия в области профилактики терроризма и экстремизма (в отдельных сферах), и, кроме того, не устанавливают финансового обеспечения профилактики терроризма и экстремизма в целом, на что, в свою очередь, направлены соответствующие целевые программы. Также указанная муниципальная программа и в рамках её подпрограммы конкретных мер противодействия экстремизму не содержат.

Отсутствие комплексной программы по вопросам участия в профилактике терроризма и экстремизма не позволяет в полном объеме планировать и осуществлять на территории Калтанского городского округа мероприятия по профилактике экстремизма и терроризма, финансировать их. Бездействие администрации муниципального образования – Калтанский городской округ, выразившееся в не принятии муниципальной программы по вопросам участия в профилактике терроризма и экстремизма нарушает интересы государства и права граждан.

При таких обстоятельствах суд обоснованно удовлетворил заявленные требования.

Доводы жалобы не могут служить основанием к отмене решения суда, поскольку опровергаются установленными судом обстоятельствами.

Суд правильно установил обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, правильно применил нормы материального права и не нарушил процессуальный закон.

Руководствуясь ст. 309 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Калтанского районного суда Кемеровской области от 27 февраля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу-без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: