Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании 17 января 2024 года в г. Омске административное дело по административному исковому заявлению З. к Администрации Омского муниципального района Омской области о признании незаконным отказа во включении земельных участков в границы территориальной зоны – иная зона (И1), обязании повторно рассмотреть заявление о включении земельных участков в границы территориальной зоны – иная зона (И1)

по апелляционной жалобе Администрации Омского муниципального района Омской области на решение Омского районного суда Омской области от 14 августа 2023 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Омского областного суда Илларионова А.В., судебная коллегия по административным делам Омского областного суда

установила:

З. обратился в Омский районный суд Омской области с административным исковым заявлением к Администрации Омского муниципального района Омской области, в котором с учетом уточнений административных исковых требований просил признать незаконным отказ Администрации Омского муниципального района Омской области во включении земельных участков с кадастровыми номерами № <...> в границы территориальной зоны – иная зона (И1) Правил землепользования и застройки Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области, выраженный в ответе от 21 июня 2023 года № ИСХ-23/ОМС-6732, и в заключении комиссии по подготовке проектов правил землепользования и застройки сельских поселений Омского муниципального района Омской области от 15 июня 2023 года в пункте № 6; обязать Администрацию Омского муниципального района Омской области рассмотреть заявление З. от 31 мая 2023 года о включении земельных участков с кадастровыми номерами № <...> в границы территориальной зоны – иная зона (И1) Правил землепользования и застройки Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области.

В обоснование требований З. указал, что является правообладателем земельных участков с кадастровыми номерами № <...>, категория земель «Земли населенных пунктов», вид разрешенного использования «для ведения сельскохозяйственного производства». В настоящее время названные земельные участки относятся к территориальной зоне – иной зоне (И4), для которой предусмотрены следующие основные виды разрешенного использования: «растениеводство», «пчеловодство», «сенокошение», «выпас сельскохозяйственных животных». З. указанные участки никогда не использовались и не используются в соответствии с данными основными видами разрешенного использования. Отсутствие вида разрешенного использования «индивидуальная жилая застройка» нарушает права административного истца как собственника.

Смежные земельные участки с кадастровыми номерами № <...> имеют вид разрешенного использования «под строительство малоэтажных жилых домов и объектов социальной и инженерной инфраструктур» и находятся в зоне И1, которая предусматривает возможность индивидуального жилищного строительства.

Письмом от 21 июня 2023 № ИСХ-23/ОМС-6732 Администрация Омского муниципального района Омской области отказала административному истцу в удовлетворении предложения.

Решением Омского районного суда Омской области от 14 августа 2023 года административное исковое заявление удовлетворено, отказ Администрации Омского муниципального района Омской области во включении земельных участков с кадастровыми номерами № <...> в границы территориальной зоны – иная зона (И1) Правил землепользования и застройки Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области, выраженный в ответе от 21 июня 2023 года № ИСХ-23/ОМС-6732, и в заключении комиссии по подготовке проектов правил землепользования и застройки сельских поселений Омского муниципального района Омской области от 15 июня 2023 года в пункте № 6, признан незаконным. На Администрацию Омского муниципального района Омской области возложена обязанность в месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу повторно рассмотреть заявление З. о включении земельных участков с кадастровыми номерами № <...> в границы территориальной зоны – иная зона (И1) и принять по нему решение в соответствии с требованиями действующего законодательства.

В апелляционной жалобе представитель Администрации Омского муниципального района Омской области Витченко Т.А. просит об отмене решения суда по тем основаниям, что перевод земельных участков общей площадью 10,7 га повлечет еще больший дефицит в объектах социально-культурного назначения и будет противоречить региональным нормативам градостроительного проектирования Омской области.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции извещены в установленном порядке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителя административного ответчика Витченко Т.А., поддержавшую доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не может согласиться с решением суда первой инстанции.

В силу положений статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также – КАС РФ) основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Такие нарушения судом первой инстанции допущены.

Статья 218 КАС РФ предоставляет гражданину, организации, иным лицам право обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как следует из материалов дела, З. является собственником земельных участков с кадастровыми номерами № <...>, расположенными по адресу: <...>, категория земель: «Земли населенных пунктов», вид разрешенного использования: «Для ведения сельскохозяйственного производства». Указанные земельные участки находятся в иной зоне (И4). Основными видами разрешенного использования иной зоны (И4) являются: растениеводство, пчеловодство, сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных.

31 мая 2023 З. обратился с письменным заявлением в Администрацию Омского муниципального района Омской области о включении земельных участков с кадастровыми номерами № <...> в границы территориальной зоны – иная зона (И1) Правил землепользования и застройки Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области.

Заключением комиссии по подготовке правил землепользования и застройки сельских поселений Омского муниципального района Омской области 15 июня 2023 года рекомендовано отклонить предложение З. о включении земельных участков с кадастровыми номерами № <...> в границы территориальной зоны – иная зона (И1) Правил землепользования и застройки Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области.

В ответе Администрации Омского муниципального района Омской области от 21 июня 2023 года № ИСХ-23/ОМС-6732 З. сообщено об отказе во включении земельных участков с кадастровыми номерами № <...> в границы территориальной зоны – иная зона (И1) Правил землепользования и застройки Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области, с приведением оснований для отказа.

Полагая, что вышеуказанный отказ является незаконным, З. обратился в суд с административным исковым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из непредставления административным ответчиком доказательств существования обстоятельств, препятствующих отнесению земельных участков к территориальной зоне – иная зона (И1), допускающей возможность индивидуального жилищного строительства.

Однако судом первой инстанции не учтено следующее.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Согласно пункту 20 части 1, частям 3, 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генеральных планов сельского поселения, правил землепользования и застройки сельского поселения является вопросом местного значения соответствующего муниципального района, если законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципального района и сельского поселения решение этого вопроса не закреплено за сельским поселением.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области градостроительной деятельности относится подготовка и утверждение документов территориального планирования муниципальных районов.

В силу пункта 1 статьи 4 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ к документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в том числе генеральные планы поселений.

Содержание генерального плана, порядок его подготовки и утверждения регламентированы статьями 9, 23, 24 ГрК РФ.

Генеральный план поселений, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются представительным органом местного самоуправления поселения. Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются главой местной администрации поселения (части 1, 2 статьи 24 ГрК РФ).

Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана (часть 10 статьи 24 ГрК РФ).

Частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ определен принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Статьей 32 ГрК РФ предусмотрено, что правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления или, если это предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности, местной администрацией, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 данного Кодекса. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний, за исключением случаев, если их проведение в соответствии с данным Кодексом не требуется.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

Основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются, в том числе, поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов (пункт 2 части 2 статьи 33 ГрК РФ).

В силу пункта 5 части 3 статьи 33 ГрК РФ предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются, в том числе физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации (часть 4 статьи 33 ГрК РФ).

Глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям (часть 5 статьи 33 ГрК РФ).

Таким образом, принятие изменений в генеральный план поселения и правила землепользования и застройки такого муниципального образования относятся к компетенции органов местного самоуправления.

Уставом Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области, утвержденным решением Совета Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области от 18 ноября 2005 года № 12, утверждение генеральных планов сельского поселения, правил землепользования и застройки сельского поселения к вопросам местного значения сельского поселения не отнесено.

В данном случае уполномоченным органом по рассмотрению обращений, в том числе предложений о внесении изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки, в частности, по вопросу отнесения к территориальной зоне земельных участков, расположенных на территориях сельских поселений, входящих в состав Омского муниципального района Омской области, является Администрация Омского муниципального района Омской области.

Комиссия по подготовке проектов правил землепользования и застройки сельских поселений Омского муниципального района Омской области создана на основании распоряжения Администрации Омского муниципального района Омской области от 4 октября 2018 года № Р-18/ОМС-1884 «Об отдельных вопросах в сфере градостроительной деятельности».

Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости земельные участки с кадастровыми номерами № <...>, находящиеся в собственности административного истца, относятся к категории «Земли населенных пунктов», вид разрешенного использования – «Для сельскохозяйственного производства».

В административном исковом заявлении З. указал, что заявление в адрес Администрации Омского муниципального района Омской области от 31 мая 2023 года им инициировано ввиду невозможности рационального и целесообразного использования обозначенного земельного участка.

Из Правил землепользования и застройки Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области следует, что территориальная зона И4 предусматривает следующие виды разрешенного использования: растениеводство, пчеловодство, сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных, а также вспомогательный вид разрешенного использования – коммунальное обслуживание.

Удовлетворяя заявленные требования, районный суд исходил из того, что решение Администрации Омского муниципального района Омской области об отказе в удовлетворении заявления З. необоснованно и не содержит доказательств существования обстоятельств, препятствующих удовлетворению предложения З. в части отнесения спорных земельных участков к территориальной зоне - иной зоне (И1) Правил землепользования и застройки Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области.

Судебная коллегия, оценивая приведенные доводы, полагает, что решение Администрации Омского муниципального района Омской области, изложенное в ответе от 21 июня 2023 № ИСХ-23/ОМС-6732, принято в соответствии с требованиями норм градостроительного законодательства и законодательства о местном самоуправлении.

Разрешая настоящий административный спор, суд первой инстанции не принял во внимание, что внесение изменений в правила землепользования и застройки отнесено к исключительной компетенции органов местного самоуправления в сфере нормативного регулирования в области земельных отношений и градостроительной деятельности.

Понуждение названных органов к реализации соответствующих полномочий, за исключением прямо указанных в законе случаев, запрещено в силу конституционных принципов разделения и самостоятельности властей (статьи 10, 12, 130, 132, 133 Конституции Российской Федерации).

Вопросы правомерности нормативного регулирования функционального и территориального зонирования подлежат выяснению при проверке генерального плана и правил землепользования и застройки в порядке абстрактного нормоконтроля (глава 21 КАС РФ) в случае оспаривания соответствующих нормативных правовых актов.

При этом в силу разъяснений, содержащихся в пункте 62 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

З. реализовал право на обращение в орган местного самоуправления с предложением о внесении изменений в правила землепользования и застройки, его заявление рассмотрено в соответствии с приведенными нормами градостроительного законодательства уполномоченным органом, о принятом решении заявитель уведомлен.

При этом наличие права физического или юридического лица на подачу предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки не возлагает на органы местного самоуправления безусловную обязанность принять соответствующее решение о внесении таких изменений.

Обращаясь с заявлением о внесении изменений в правила землепользовании и застройки, З. не обосновал свое предложение ссылками на наличие объективных обстоятельств, указанных в пункте 5 части 3 статьи 33 ГрК РФ и свидетельствующих о том, что в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки не могут использоваться эффективно, причиняется вред административному истцу, снижается стоимость земельных участков, не могут быть реализованы права и законные интересы административного истца. Объективных данных о наличии таких обстоятельств не установлено и в ходе судебного разбирательства.

По существу предложение З. о внесении изменений в правила землепользовании и застройки, основанное лишь на его инициативе использовать земельные участки для жилищного строительства, получило оценку уполномоченного органа местного самоуправления, у которого нет безусловной обязанности удовлетворить такое предложение.

Оспариваемый отказ не является произвольным, поскольку мотивы, по которым указанное выше предложение отклонено, приведены в ответе административного ответчика от 21 июня 2023 года.

Административным ответчиком при отклонении предложения З. учтено, что в соответствии с Генеральным планом Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области на территории Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области имеется дефицит мест в объектах социально-культурного назначения, что в совокупности с планируемым, в соответствии с заявлением, переводом в жилую застройку земельных участков общей площадью 10,7 га повлечет еще больший дефицит в объектах социально-культурного назначения и противоречит региональным нормативам градостроительного проектирования по Омской области, предполагающим расчет показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами регионального, местного значения и максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения Омской области, при вовлечении новых территорий, планируемых в целях жилищного строительства (л.д. 10, 86 - 97).

Таким образом, органом местного самоуправления учтены объективные обстоятельства (значительная площадь двух земельных участков административного истца, сведения Генерального плана вышеуказанного поселения о дефиците мест в объектах социально-культурного назначения, нормативы градостроительного проектирования по Омской области).

Так, в Генеральном плане Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области на территории Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области, утвержденном решением Совета Омского муниципального района Омской области от 18 августа 2022 года № 36, среди основных проблем в сфере образования указан дефицит мест в детских садах с. Дружино и п. Горячий Ключ (раздел 2 «Материалы по обоснованию», том 3 «Пояснительная записка», стр. 27).

Согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости площадь земельного участка с кадастровым номером № <...> составляет 81384 +/- 100 кв.м, земельного участка с кадастровым номером № <...> – 25992 +/- 56 кв.м.

Судебная коллегия в связи с приведенными органом местного самоуправления основаниями для отклонения предложения административного истца отмечает, что одной из целей разработки генерального плана сельского поселения является создание условий, благоприятно влияющих на развитие системы обслуживания и повышения уровня жизни населения. Важными показателями качества уровня жизни населения являются наличие и разнообразие объектов обслуживания, их пространственная, социальная и экономическая доступность. В этой связи органом местного самоуправления могли быть учтены обстоятельства, указанные в ответе от 21 июня 2023 года, при рассмотрении предложения административного истца.

Закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип разделения властей не допускает вмешательства судебных органов в деятельность органов местного самоуправления поселения, поэтому судам общей юрисдикции не предоставлено право осуществлять проверку целесообразности оспариваемых решений.

Положения действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, не устанавливают перечень оснований для отказа в удовлетворении заявления о рассмотрении предложения об отнесении земельного участка к определенной функциональной или территориальной зоне, подразумевающих внесение изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки соответственно.

Земельные участки административного истца в соответствии с Генеральным планом Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области расположены в функциональной зоне – иная зона, которая установлена до уточнения зонирования в соответствии с социальными, экономическими, экологическими и иными факторами в целях обеспечения устойчивого развития территорий.

Положения Правил землепользования и застройки Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области об отнесении земельных участков административного истца к территориальной зоне – иная зона (И4) согласуются с установленной вышеуказанным Генеральным планом функциональной зоной.

Заявитель не лишен возможности использования принадлежащих ему земельных участков в соответствии с установленными для них видами разрешенного использования.

С учетом вышеизложенного суд апелляционной инстанции считает, что оспариваемый отказ во включении земельных участков с кадастровыми номерами № <...> в границы территориальной зоны – иная зона (И1) соответствует законодательству, регулирующему спорные правоотношения, и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

В силу части 2 статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: 1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; 2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; 3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; 4) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

В силу пункта 2 статьи 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

Допущенное судом по данному делу нарушение норм материального права повлекло вынесение неправильного решения, что в силу пункта 4 части 2 статьи 310 КАС РФ является основанием для отмены обжалуемого судебного акта с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Омского областного суда

определила:

решение Омского районного суда Омской области от 14 августа 2023 года отменить, принять по делу новое решение.

В удовлетворении административного искового заявления З. к Администрации Омского муниципального района Омской области о признании незаконным отказа во включении земельных участков с кадастровыми номерами № <...>, № <...> в границы территориальной зоны – иная зона (И1), обязании повторно рассмотреть заявление о включении земельных участков в границы территориальной зоны – иная зона (И1) отказать.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 19 января 2024 года.