Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционное представление помощника прокурора г.Белокурихи Алтайского края на решение Белокурихинского городского суда Алтайского края от 20 июля 2021 года по административному делу по административному иску прокурора г.Белокурихи в интересах неопределенного круга лиц к администрации города Белокурихи о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Пасынковой О.М., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

постановлением администрации города Белокурихи от 24 ноября 2010 года № 1641 с целью координации действий дежурных, аварийно-диспетчерских и ремонтно-восстановительных служб, оперативного сбора информации, и организации экстренного реагирования в случаях аварий, катастроф и стихийных бедствий на территории города создано муниципальное бюджетное учреждение «Единая дежурная диспетчерская служба», расположенное по адресу: <адрес>.

Постановлением администрации города Белокурихи от 21 ноября 2011 года № 1402 утвержден устав муниципального бюджетного учреждения «Единая дежурная диспетчерская служба», постановлением администрации города Белокурихи от 30 декабря 2013 года № 2573 внесены изменения в устав, в том числе изменено наименование учреждения на «Муниципальное казенное учреждение «Единая дежурная диспетчерская служба» (далее - МКУ «ЕДДС»).

Штатное расписание данного учреждения, утвержденное его руководителем 1 января 2021 года, включает 1 ставку директора, 1 ставку старшего оперативного дежурного, 4 ставки оперативного дежурного, 2 ставки помощника оперативного дежурного - оператора 112, а также 0,5 ставки бухгалтера, 0,25 ставки инженера-программиста.

По результатам проверки 23 апреля 2021 года администрации города Белокурихи прокурором внесено представление об устранении нарушений законодательства о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций при организации деятельности.

24 мая 2021 года администрацией города Белокурихи дан ответ о том, что представление рассмотрено, численность специалистов в оперативной смене зависит от категории ЕДДС, а также характеристик муниципального образования, г.Белокуриха относится к V категории ЕДДС с низкой численностью опасных объектов, низким уровнем преступности, в смену в обязательном порядке должны быть включены старший оперативный дежурный и его помощник, остальные специалисты - по решению органа местного самоуправления, в связи с дефицитом средств в городском бюджете увеличение штатной численности возможно только в 2022 году.

Прокурор г.Белокурихи 11 июня 2021 года обратился в суд с административным иском в интересах неопределенного круга лиц к администрации города Белокурихи о возложении обязанности увеличить количество штатных единиц помощников оперативного дежурного - операторов-112 в МКУ «ЕДДС» до 5 в соответствии с требованиями национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 22.7.01-2021 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Единая дежурно-диспетчерская служба. Основные положения», утвержденного и введенного в действие с 1 июня 2021 года приказом Росстандарта от 27 января 2021 года № 25-ст (далее - ГОСТ Р 22.7.01-2021).

В обоснование требований указал, что согласно ГОСТ Р 22.7.01-2021 ЕДДС в г.Белокуриха, население которого менее 50000 человек, относится к V категории, в связи с чем рекомендована штатная численность в составе начальника, старшего оперативного дежурного, оперативных дежурных, помощников оперативных дежурных - операторов 112 (при вводе системы 112 в постоянную эксплуатацию), притом что пример к данному национальному стандарту включает 11 штатных единиц, в том числе 5 штатных единиц помощников оперативного дежурного - операторов 112. Штатное расписание МКУ «ЕДДС» вопреки данным положениям предусматривает лишь 8 сотрудников (не включая должности бухгалтера и инженера-программиста). Администрацией города Белокурихи как учредителем, распорядительным актом которого определяется организационная структура и численность персонала, не обеспечено необходимое количество штатных единиц названного учреждения, что препятствует достижению его задач, а также своевременному реагированию на угрозы возникновения или возникновение чрезвычайной ситуации, влечет угрозу жизни и здоровью граждан.

В ходе рассмотрения дела судом к участию в нем в качестве заинтересованного лица привлечено МКУ «ЕДДС».

Решением Белокурихинского городского суда Алтайского края от 20 июля 2021 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционном представлении помощник прокурора г.Белокурихи просит решение суда отменить с принятием нового решения об удовлетворении требований, приводя прежние доводы, также указывая на рост обращений в службу 112, что требует увеличения штатной численности соответствующих сотрудников.

В письменных возражениях администрация города Белокурихи Алтайского края просит об оставлении решения суда без изменения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор И доводы апелляционного представления поддержала, представитель административного ответчика - И возражала против доводов апелляционного представления. Иные лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились, в связи с чем на основании статей 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение апелляционного представления в их отсутствие.

Рассмотрев административное дело в полном объеме в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обсудив доводы апелляционного представления, возражений на него, выслушав явившихся лиц, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, оценив представленные доказательства, пришел к выводам об отсутствии правовых оснований для возложения на администрацию города Белокурихи обязанности увеличить количество штатных единиц помощников оперативного дежурного - операторов системы 112 муниципального казенного учреждения в соответствии с положениями документа, применяемого на добровольной основе, поскольку понуждение к несению дополнительных затрат на содержание должностей, повлекло бы ограничение конституционных гарантий самостоятельности административного ответчика и нарушение закрепленного в статье 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 52 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принципа самостоятельности местного бюджета, притом что не доказано невыполнение учреждением вследствие недостаточного количества заявленных штатных единиц вышеприведенных задач в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах их территорий.

С данными выводами следует согласиться.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и органы которого не входят в систему органов государственной власти (статья 12, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации, статья 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ), статья 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).

В силу пунктов 8 и 28 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального, городского округа; организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального, городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в названный федеральный закон, а финансовые обязательства, возникающие в связи с решением данных вопросов, исполняются за счет средств местных бюджетов (статья 18 Федерального закона № 131-ФЗ).

Органы местного самоуправления самостоятельно, под свою ответственность организуют мероприятия в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в рамках предоставленных им полномочий и осуществляют финансирование данных мероприятий, а также создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (подпункты «г» и «з» пункта 2 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»).

Согласно статье 4 названного выше федерального закона органы управления, силы и средства органов местного самоуправления входят в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года № 794 утверждено Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с положениями пункта 11 данного Положения органами повседневного управления единой системы на муниципальном уровне являются единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований, подведомственные органам местного самоуправления, дежурно-диспетчерские службы экстренных оперативных служб, а также другие организации (подразделения), обеспечивающие деятельность органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, управления силами и средствами, предназначенными и привлекаемыми для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществления обмена информацией и оповещения населения о чрезвычайных ситуациях. Компетенция и полномочия органов повседневного управления единой системы определяются соответствующими положениями о них или уставами указанных органов управления.

Как предусмотрено подпунктом «г» пункта 11(1) Положения обеспечение координации деятельности органов повседневного управления единой системы и гражданской обороны (в том числе управления силами и средствами единой системы, силами и средствами гражданской обороны), организации информационного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций при решении задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны, а также при осуществлении мер информационной поддержки принятия решений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны в установленном порядке осуществляют на муниципальном уровне - единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований.

Состав и структуру сил постоянной готовности определяют создающие их федеральные органы исполнительной власти, государственные корпорации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения исходя из возложенных на них задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций (абзац 5 пункта 14).

Правительство Алтайского края постановлением от 17 мая 2017 года № 167 утвердило Положение об Алтайской территориальной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - Положение об Алтайской областной территориальной подсистеме). В соответствии с пунктом 2 данного положения Алтайская территориальная подсистема единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - территориальная подсистема) объединяет органы управления, силы и средства органов исполнительной власти Алтайского края, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных федеральным законодательством и законом Алтайского края от 17 марта 1998 года № 15-ЗС «О защите населения и территорий Алтайского края от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Территориальная подсистема, состоящая из муниципальных звеньев, действует на краевом, муниципальном и объектовом уровнях (пункт 3 Положения об Алтайской областной территориальной подсистеме).

В соответствии с пунктом 4 Положения об Алтайской областной территориальной подсистеме муниципальные звенья территориальной подсистемы создаются на территории муниципальных образований Алтайского края для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах их территорий. Организация, состав сил и средств муниципальных звеньев, а также порядок их деятельности определяются положениями о них, утверждаемыми в установленном порядке соответствующими органами местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 5 Положения об Алтайской областной территориальной подсистеме на каждом уровне территориальной подсистемы создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи и оповещения органов управления и сил территориальной подсистемы, системы оповещения населения о чрезвычайных ситуациях и системы информирования населения о чрезвычайных ситуациях.

В силу пункта 9 указанного Положения органами повседневного управления территориальной подсистемы на муниципальном уровне являются единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований, подведомственные органам местного самоуправления, дежурно-диспетчерские службы экстренных оперативных служб, а также другие организации (подразделения), обеспечивающие деятельность органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, управления силами и средствами, предназначенными и привлекаемыми для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществления обмена информацией и оповещения населения о чрезвычайных ситуациях, компетенция и полномочия которых определяются соответствующими положениями о них или уставами указанных органов управления.

Таким образом, по смыслу приведенных норм права органы местного самоуправления в целях защиты населения и территорий муниципальных образований от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера создают органы повседневного управления в форме ЕДДС муниципальных образований, состав и структуру которых самостоятельно и под свою ответственность определяют путем издания соответствующих муниципальных правовых актов.

Как следует из материалов дела, не территории г.Белокуриха действует МКУ «ЕДДС», штатное расписание которого, утвержденное его руководителем 1 января 2021 года, включает 1 ставку директора, 1 ставку старшего оперативного дежурного, 4 ставки оперативного дежурного, 2 ставки помощника оперативного дежурного - оператора 112, а также 0,5 ставки бухгалтера, 0,25 ставки инженера-программиста.

Постановлением администрации города Белокурихи от 16 июня 2021 года № 674 утверждено Положение о городском звене Алтайской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которое определяет порядок организации и функционирования Белокурихинского городского звена Алтайской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - муниципальное звено РСЧС) (пункт 1 Положения).

В силу пунктов 3 и 4 муниципальное звено РСЧС действует на муниципальном и объектовом уровнях. При этом на каждом уровне муниципального звена РСЧС создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповещения и информационного обеспечения.

Согласно абзацу второму пункта 8 указанного Положения органом повседневного управления муниципального звена РСЧС является в том числе единая дежурно-диспетчерская служба города Белокуриха Алтайского края (далее - МКУ «ЕДДС»).

Приказом Росстандарта от 27 января 2021 года № 25-ст утвержден и введен в действие с 1 июня 2021 года ГОСТ Р 22.7.01-2021 взамен «ГОСТ Р 22.7.01-2016. Национальный стандарт Российской Федерации. Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Единая дежурно-диспетчерская служба. Основные положения», утвержденного приказом Росстандарта от 29 июня 2016 года № 723-ст

В соответствии с пунктом 2.1.5 ГОСТ Р 22.7.01-2021 единая дежурно-диспетчерская служба муниципального образования (далее - ЕДДС) - это орган повседневного управления территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) муниципального уровня, обеспечивающий деятельность органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, управления силами и средствами, предназначенными и привлекаемыми для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществления обмена информацией и оповещения населения при угрозе или возникновении чрезвычайных ситуаций.

ЕДДС муниципального образования функционирует в круглосуточном режиме и должна включать в себя персонал ЕДДС, технические средства управления, связи и оповещения, а также комплекс средств автоматизации ЕДДС и автоматизированные рабочие места специалистов ЕДДС (пункты 3.5, 3.7 ГОСТ Р 22.7.01-2021).

Согласно пунктам 3.8 - 3.9 ГОСТ Р 22.7.01-2021 ЕДДС создается на штатной основе. Категория ЕДДС определяется в соответствии с численностью населения на обслуживаемой ею территории, в частности V - категория: до 50 тыс. человек. Численность специалистов в составе оперативной дежурной смены зависит от категории ЕДДС, а также характеристик муниципального образования (наличия потенциально опасных объектов, состояния транспортной инфраструктуры, наличия других рисков на территории и т.п.) и может составлять, в том числе V категория: 2 - 5 человек.

ЕДДС создается в виде муниципального казенного учреждения, или в виде самостоятельного структурного подразделения администрации муниципального образования за счет ее штатной численности (пункт 3.10.

В силу пункта 3.11 ГОСТ Р 22.7.01-2021 организационная структура ЕДДС и численность персонала, в соответствии с категорией ЕДДС, определяется распорядительным актом главы муниципального образования (председателем КЧС ОПБ).

Организационная (штатная) структура ЕДДС IV - V категорий должна включать следующих специалистов: начальник ЕДДС; заместитель начальника ЕДДС - старший дежурный оперативный; дежурные оперативные; помощники дежурного оперативного - операторы 112 (при вводе системы 112 в постоянную эксплуатацию). (пункт 3.11.1 ГОСТ Р 22.7.01-2021).

Как предусмотрено ГОСТ Р 22.7.01-2021, правила его применения установлены в статье 26 Федерального закона от 29 июня 2015 года № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации».

Согласно статье 26 Федерального закона от 29 июня 2015 года № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» документы национальной системы стандартизации применяются на добровольной основе одинаковым образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции (товаров, работ, услуг), если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Таким образом, действующим законодательством не установлено при создании муниципального казенного учреждения для исполнения функций ЕДДС обязательное количество штатных единиц помощников оперативного дежурного - операторов 112.

Из материалов дела, включая графики дежурств, табели учета рабочего времени, усматривается, что круглосуточный режим работы ЕДДС обеспечивается, дежурная смена формировалась директором учреждения в зависимости от количества сотрудников на местах и состояла в основном из двух единиц: оперативного дежурного, работающего в круглосуточном режиме, и помощника оперативного дежурного - оператора системы 112 с восьмичасовым рабочим днем. Из представленных документов не следует невозможность организации учреждением при существующей штатной численности с учетом распределения должностных обязанностей, необходимого производственного обучением надлежащего выполнения вышеуказанных задач.

Так, 30 ноября 2018 года директором МКУ «ЕДДС» главе города Белокурихи направлена служебная записка с просьбой о введении в штат трех единиц помощника оперативного дежурного-оператора 112 с выделением финансирования в 2019 году.

В ответе администрации города Белокурихи от 28 декабря 2018 года № 262/П/3001для улучшения работы ЕДДС рекомендовано пересмотреть график работы директора и старшего оперативного дежурного с привлечением к работе должностных лиц на нештатной основе.

Письмом от 24 мая 2019 года № 24 МКУ «ЕДДС» главе муниципального образования сообщено об увеличении количества обратившихся посредством системы 112, пересмотре графиков дежурств директора ЕДДС и старшего оперативного дежурного, ввиду отпусков и временной нетрудоспособности сотрудников случаях осуществления дежурства в круглосуточном режиме одним сотрудником, необходимости привлечения к работе на системе 112 должностных лиц муниципального органа на нештатной основе с дистанционным обучением сотрудников в учебно-методическом центре ГУ МЧС России по Алтайскому краю.

Главой города Белокурихи письмом от 2 июля 2019 года № 262/П/2696 для функциональной работы ЕДДС рекомендовано рассмотреть возможность привлечения к работе должностных лиц муниципального образования города на нештатной основе с представлением кандидатур и графика работы таких сотрудников для согласования с администрацией города Белокурихи. 9 июля 2019 года МКУ «ЕДДС» для согласования направлен перечень кандидатур должностных лиц муниципального образования для работы на нештатной основе в качестве операторов системы 112.

При этом с 1 января 2021 года в МКУ «ЕДДС» дополнительно введена одна штатная единица помощника оперативного дежурного - оператора 112, что свидетельствует о мерах, принимаемых муниципальным образованием, для увеличения штатной численности ЕДДС.

Пунктом 5 Методических рекомендаций по совершенствованию и развитию единых дежурно-диспетчерских служб муниципальных образований субъектов Российской Федерации», утвержденных ФГБУ «Всероссийский научно-исследовательский институт по проблемам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций МЧС России», разъяснено, что ЕДДС создается на штатной (за счет дополнительной численности органа управления, при котором она создается) или нештатной основе, что не исключает возможности привлечения на дежурство должностных лиц существующих органов управления с целью соблюдения требований по численности работников ЕДДС в смену.

Кроме того, из объяснений представителя ответчика усматривается и не оспаривалось по делу, что г.Белокуриха имеет низкие численность опасных объектов, уровень преступности, численность населения значительно менее 50000 человек, в ночное время количество звонков существенно сокращается. Согласно показателям социально-экономического развития за 1 квартал 2021 года численность населения составила 15128 человек.

Следует отметить, что в постоянную эксплуатацию система обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру «112» Алтайского края принята лишь распоряжением Правительства Алтайского края от 28 мая 2021 года № 167-р. При этом главам городских, муниципальных округов и муниципальных районов Алтайского края рекомендовано в соответствии с соглашениями об информационном взаимодействии обеспечить прием и обработку вызовов по единому номеру «112» едиными дежурно-диспетчерскими службами муниципальных образований Алтайского края.

При таком положении у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для возложения на администрацию города Белокурихи обязанности по увеличению штата помощников оперативного дежурного - операторов системы 112.

Доводы апелляционного представления по существу аналогичны тем, которые являлись предметом исследования суда первой инстанции, фактически направлены на иную оценку установленных по делу обстоятельств и представленных в их подтверждение доказательств.

Более того, прокурор не лишен возможности оспаривания бездействия органа местного самоуправления, связанного с неисполнением конкретной предусмотренной законом обязанности в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Вместе с тем способ решения соответствующего вопроса местного значения (посредством увеличения штатной численности муниципального учреждения или иным образом, в частности, за счет привлечения должностных лиц муниципальных органов) относится к компетенции органов местного самоуправления.

С учетом изложенного оснований к отмене либо изменению решения суда и удовлетворению апелляционного представления не имеется.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Белокурихинского городского суда Алтайского края от 20 июля 2021 года оставить без изменения, апелляционное представление помощника прокурора города Белокурихи Алтайского края - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение шести месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационной жалобы (кассационного представления) в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции.

Председательствующий:

Судьи: