Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Владимире 14.12.2023 административное дело по апелляционной жалобе администрации Гороховецкого района на решение Гороховецкого районного суда Владимирской области от 15.08.2023 по административному исковому заявлению прокурора Гороховецкого района в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, Российской Федерации к администрации Гороховецкого района о признании незаконным бездействия администрации Гороховецкого района по непринятию мер к разработке технического паспорта, к постановке земельного участка, на котором расположена автомобильная дорога с идентификационным номером **** дорога по Лучинки - Светильново (от д.48 ул. Лучинковской д. Лучинки до д.61 ул. Светильновской д. Светильново) протяженностью 2, 101 км V категории на кадастровый учет, возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

Заслушав доклад судьи Семёнова А.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Гороховецкого района в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц Российской Федерации обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации Гороховецкого района, в котором с учетом уточнений, просил признать незаконным бездействие администрации Гороховецкого района по непринятию мер к разработке технического паспорта, а также к постановке земельного участка, на котором расположена автомобильная дорога с идентификационным номером **** дорога по Лучинки - Светильново (от д.48 ул. Лучинковской д. Лучинки до д.61 ул. Светильновской д. Светильново) протяженностью 2,101 км V категории на кадастровый учет, возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

В обоснование заявленных требований указано, что в соответствии с постановлением администрации Гороховецкого района № 52 от 25.01.2023 «О внесении изменений в постановление администрации Гороховецкого района от 31.12.2013 № 2101 «Об утверждении Перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального образования Гороховецкий район» - автомобильная дорога с идентификационным номером **** дорога по Лучинки - Светильново (от д.48 ул. Лучинковской д. Лучинки до д.61 ул. Светильновской д. Светильново) протяженностью 2,101 км V категории включена в перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения Гороховецкого района. Вместе с тем, в нарушение требований федерального законодательства земельный участок под указанной автомобильной дорогой на кадастровый учет не поставлен, право муниципальной собственности на неё не зарегистрировано. Отсутствие постановки на кадастровый учет и регистрации права муниципальной собственности препятствует надлежащей организации мероприятий по содержанию дорог, в том числе по очистке от наледи в зимний период, по причине отсутствия их на балансе органа местного самоуправления. Кроме того, установлено, что не разработан технический паспорт на указанную автомобильную дорогу.

Решением Гороховецкого районного суда Владимирской области от 15.08.2023 административные исковые требования прокурора удовлетворены частично: признано незаконным бездействие администрации Гороховецкого района Владимирской области, ИНН **** по непринятию мер к разработке технического паспорта на автомобильную дорогу с идентификационным номером **** дорога по Лучинки - Светильново (от д.48 ул. Лучинковской д. Лучинки до д.61 ул. Светильновской д. Светильново) протяженностью 2, 101 км V категории; на администрацию Гороховецкого района Владимирской области, ИНН ****, возложена обязанность в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу изготовить технический паспорт на автомобильную дорогу с идентификационным номером **** дорога по Лучинки - Светильново (от д.48 ул. Лучинковской д. Лучинки до д.61 ул. Светильновской д. Светильново) протяженностью 2, 101 км V категории.

В остальной части требований отказано.

В апелляционной жалобе административный ответчик администрация Гороховецкого района просит решение отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении требований в полном объеме. Полагает, что судом были нарушены положения статьи 46 КАС РФ, поскольку административным истцом при уточнении заявленных требований были изменены как предмет, так и его основание. Кроме того отмечено что, судом не приняты во внимание доводы о том, что административный ответчик планирует в будущем (согласно утвержденной проектной документации) изменить существующее местоположение автомобильной дороги Лучинки – Светильново и построить новую дорогу в 2025 году. Утверждает, что в данном случае отсутствует незаконное бездействие администрации, выразившееся в неразработке технического паспорта той дороги, которая в дальнейшем будет исключена из перечня автомобильных дорог.

Жалоба рассмотрена в отсутствие административного истца, извещенного надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителя административного истца прокурора Ефимовой Т.Н., полагавшей решение подлежащим отмене в части отказа прокурору в удовлетворении требований, поскольку суд апелляционной инстанции не связан основаниями и доводами жалобы и проверяет решение суда первой инстанции в полном объеме, объяснения представителя администрации Гороховецкого района Сивуновой А.П., поддержавшей доводы жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно статье 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Основания для отмены, изменения решения суда первой инстанции судом апелляционной инстанции предусмотрены статьей 310 КАС РФ.

В данном случае имеются основания для отмены и изменения решения суда в части.

В соответствии со статьей 218 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как разъяснил в пункте 9 Постановления от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 КАС РФ и главы 24 АПК РФ» Пленум Верховного Суда РФ, при предъявлении в суд требований об обязании наделенных публичными полномочиями органов и лиц совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод, законных интересов административного истца (заявителя) в сфере административных и иных публичных правоотношений такие требования подлежат квалификации как требования о признании незаконным соответствующего бездействия и об обязании совершить необходимые действия (статья 124 КАС РФ, статья 198 АПК РФ).

В силу части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее - Федерального закона № 196-ФЗ) он определяет правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации, а его задачами являются охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.

В статье 5 Федерального закона № 196-ФЗ определено, что обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется посредством установления полномочий и ответственности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Согласно статье 12 Федерального закона № 196-ФЗ ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти (пункт 1).

Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог (пункт 2).

В соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона № 196-ФЗ автомобильные дороги в зависимости от их значения подразделяются на автомобильные дороги федерального значения, автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения, автомобильные дороги местного значения; частные автомобильные дороги.

В силу части 10 статьи 5 Федерального закона № 196-ФЗ автомобильными дорогами общего пользования местного значения муниципального района являются автомобильные дороги общего пользования в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, автомобильных дорог общего пользования местного значения поселений, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального района может утверждаться органом местного самоуправления муниципального района.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федерального закона № 131-ФЗ) к вопросам местного значения поселения, которые обязаны решать органы местного самоуправления поселения относятся, в том числе, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них.

Правоотношения в сфере дорожной деятельности регулируются Федеральным законом от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» (далее – Федеральный закон № 257-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона № 257-ФЗ дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения осуществляется за счет средств местных бюджетов.

Пунктом 6 части 1 статьи 13 Федерального закона № 257-ФЗ закреплено, что к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

Именно орган местного самоуправления наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения, в том числе касающихся дорожной деятельности.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 16.11.2012 № 402 утверждена Классификация работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, в силу подпункта 4 пункта 9, которой в прочие работы по содержанию автомобильных дорог входит паспортизация автомобильных дорог и искусственных сооружений.

Согласно строительным нормам ВСН 1-83 «Типовая инструкция по техническому учету и паспортизации автомобильных дорог общего пользования», утвержденных Минавтодором РСФСР 05.02.1982, все автомобильные дороги общего пользования подлежат техническому учету и паспортизации. Учет и паспортизацию проводят по каждой дороге в отдельности. Паспортизация автомобильных дорог проводится с целью получения данных о наличии дорог и дорожных сооружений, их протяженности, техническом состоянии для рационального планирования работ по строительству, реконструкции, ремонту и содержанию дорог.

Требования и порядок выполнения работ по диагностике и паспортизации автомобильных дорог устанавливается «ГОСТ 33388-2015. Межгосударственный стандарт. Дороги автомобильные общего пользования. Требования к проведению диагностики и паспортизации».

Так, в соответствии с пунктом 3.8 ГОСТ 33388-2015 под паспортизацией автомобильных дорог понимается учет автомобильных дорог и искусственных дорожных сооружений с составлением технического паспорта и формированием базы дорожных данных.При этом технический паспорт автомобильной дороги представляет собой технический документ, содержащий данные о технических и эксплуатационных характеристиках автомобильной дороги, полученные в результате проведения технического учета дороги (пункт 3.9 ГОСТ 33388-2015).

В силу пункта 4.2.2 ГОСТ 33388-2015 техническому учету и паспортизации подлежат все автомобильные дороги независимо от принадлежности, состояния и вида покрытия. Учет и паспортизацию проводят по каждой автомобильной дороге или ее части. Паспорт составляется как на существующие, так и на вновь построенные (реконструированные) и введенные в эксплуатацию автомобильные дороги.

Как установлено пунктом 9.1 ГОСТ 33388-2015, результатом технического учета и паспортизации является технический паспорт автомобильной дороги, который составляется на бумажном и электронном носителях. Технический паспорт автомобильной дороги представляет собой документ, содержащий данные о техническом уровне и эксплуатационном состоянии автомобильной дороги, полученные в результате проведения ее технического учета.

В ходе проведенной в апреле 2023 года прокурорской проверки соблюдения требований законодательства о государственной и муниципальной собственности и о безопасности дорожного движения установлено, что земельный участок под автомобильной дорогой с идентификационным номером **** дорога по Лучинки - Светильново (от д.48 ул. Лучинковской д. Лучинки до д.61 ул. Светильновской д. Светильново) протяженностью 2,101 км V категории, на кадастровый учет не поставлен, право муниципальной собственности на него не зарегистрировано, а также не разработан технический паспорт на указанную автомобильную дорогу.

В соответствии с постановлением администрации Гороховецкого района № 52 от 25.01.2023 «О внесении изменений в постановление администрации Гороховецкого района от 31.12.2013 № 2101 «Об утверждении Перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального образования Гороховецкий район» - автомобильная дорога с идентификационным номером **** дорога по Лучинки - Светильново (от д.48 ул. Лучинковской д. Лучинки до д.61 ул. Светильновской д. Светильново) протяженностью 2,101 км V категории, включена в перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения Гороховецкого района.

Представителем административного ответчика не оспаривалось, что на дату рассмотрения дела технический паспорт на указанную дорогу отсутствует.

Удовлетворяя частично требования прокурора, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что бездействие, выразившееся в непринятии мер к разработке технического паспорта на дорогу является незаконным, и на администрацию должна быть возложена обязанность проведения паспортизации указанной дороги.

Установленный судом первой инстанции срок исполнения решения суда в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», по мнению судебной коллегии, является достаточным и разумным.

Разрешая требование прокурора Гороховецкого района о проведении мероприятий по постановке на кадастровый учет земельного участка, на котором расположена спорная автомобильная дорога, и отказывая в удовлетворении данного требования, суд исходил из отсутствия доказательств, позволяющих отнести спорную дорогу протяженностью 2,101 км V категории, имеющую смешанный тип покрытия к объектам недвижимого имущества.

При этом суд сослался на положения пункта 1 статьи 3 Федерального закона № 257-ФЗ, пункта 1 статьи 130 ГК РФ, статей 51, 55 Градостроительного кодекса РФ, указав, что вопрос о том, является ли объект недвижимостью, решается на стадии разработки проектной документации и получения разрешительных документов.

Вместе с тем предметом спора является постановка на кадастровый учет не автомобильной дороги, а земельного участка, предназначенного для ее размещения.

Учитывая приведенные выше характеристики автомобильной дороги, она не может быть отнесена к линейным объектам, для размещения которых не требуется предоставление земельного участка в соответствии с пунктом 3 статьи 39.36 и Постановлением Правительства РФ от 03.12.2014 № 1300 (ред. от 14.12.2023) «Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов».

Учитывая особую значимость автомобильных дорог, в соответствии с подпунктом 7 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предназначенные для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения или местного значения, ограничиваются в обороте.

Статьей 6 Федерального закона № 257-ФЗ к собственности поселения, если для сельского поселения иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог.

При этом согласно статье 51 Федерального закона №131-ФЗ органы местного самоуправления ведут реестры муниципального имущества в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В силу требований статей 6, 7 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее - Федерального закона №218-ФЗ) государственной регистрации подлежат право собственности и другие вещные права на недвижимое имущество и сделки с ним в соответствии со статьями 130, 131, 132, 133.1 и 164 ГК РФ. В случаях, установленных федеральным законом, государственной регистрации подлежат возникающие, в том числе на основании договора, либо акта органа государственной власти, либо акта органа местного самоуправления, ограничения прав и обременения недвижимого имущества, в частности сервитут, ипотека, доверительное управление, аренда, наем жилого помещения.

Государственный кадастровый учет недвижимого имущества – внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о земельных участках, зданиях, сооружениях, помещениях, машино-местах, об объектах незавершенного строительства, о единых недвижимых комплексах, а в случаях, установленных федеральным законом, и об иных объектах, которые прочно связаны с землей, то есть перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно (далее также - объекты недвижимости), которые подтверждают существование такого объекта недвижимости с характеристиками, позволяющими определить его в качестве индивидуально определенной вещи, или подтверждают прекращение его существования, а также иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений об объектах недвижимости (далее - государственный кадастровый учет).

Согласно статье 8 Федерального закона №218-ФЗ в кадастр недвижимости вносятся основные и дополнительные сведения об объекте недвижимости.

К основным сведениям об объекте недвижимости относятся характеристики объекта недвижимости, позволяющие определить такой объект недвижимости в качестве индивидуально определенной вещи, а также характеристики, которые определяются и изменяются в результате образования земельных участков, уточнения местоположения границ земельных участков, строительства и реконструкции зданий, сооружений, помещений и машино-мест, перепланировки помещений. Данные сведения вносятся в кадастр недвижимости на основании документов, указанных в пунктах 7, 7.2 - 7.4 части 2 статьи 14 настоящего Федерального закона, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

Согласно статье 14 Федерального закона №218-ФЗ государственный кадастровый учет и (или) государственная регистрация прав осуществляются на основании заявления, за исключением установленных Федеральным законом случаев, и документов, поступивших в орган регистрации прав в установленном настоящим Федеральным законом порядке.

Из системного толкования вышеуказанных правовых норм следует, что на органе местного самоуправления лежит обязанность осуществлять кадастровый учет земельного участка под автомобильной дорогой общего пользования местного значения.

Как следует из материалов дела, в перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения Гороховецкого района включена автомобильная дорога с идентификационным номером **** дорога по Лучинки - Светильново (от д.48 ул. Лучинковской д. Лучинки до д.61 ул. Светильновской д. Светильново) протяженностью 2,101 км V категории.

Однако сведений о постановке на государственный кадастровый учет земельного участка, занятого автомобильной дорогой общего пользования, как и сведений об оформлении права собственности указанного земельного участка, не имеется, что административным ответчиком не оспаривается.

Установив вышеназванные обстоятельства, суд апелляционной инстанцией с учетом приведенного правового регулирования приходит к выводу о допущенном административным ответчиком незаконном бездействии, выразившемся в непринятии мер по постановке на кадастровый учет земельного участка, занятого автомобильной дорогой.

Также суд апелляционной инстанции полагает, что доводы жалобы о том, что в 2025 году будет построена новая дорога, а дорога по Лучинки - Светильново будет исключена из перечня автомобильных дорог, приняты быть не могут.

Как следует из письма администрации Гороховецкого района от 26.06.2023 № 2036/1-01-30 планируемой срок строительства автомобильной дороги Лучинки-Светильново 2025 год. Разработанный технический план на автомобильную дорогу местного значения Лучинки-Светильново в настоящее время отсутствует и будет разработан после проведения строительно-монтажных работ по объекту. Разрешение на строительство автомобильной дороги Лучинки-Светильново будет оформляться подрядной организацией после проведения конкурсных процедур на выполнение строительных работ.

Вместе с тем до фактической реализации данного проекта и исключения действующей автомобильной дороги из реестра автомобильных дорог общего пользования содержание действующей автомобильной дороги должно отвечать установленным требованиям.

Доводы представителя администрации Гороховецкого района о недопустимости вмешательства прокурора в полномочия органов местного самоуправления по обеспечению дорожной деятельности несостоятельны.

Предъявленное прокурором настоящее административное исковое заявление направлено на восстановление прав неопределенного круга лиц, необходимость защиты которых в судебном порядке возникла вследствие ненадлежащего исполнения ответчиком своих обязанностей, заявлено в рамках предоставленных прокурору полномочий и не может расцениваться как вмешательство в деятельность органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 2 статьи 309 КАС РФ судебная коллегия отменяет решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требований о постановке земельного участка, на котором расположена автомобильная дорога с идентификационным номером **** дорога по Лучинки - Светильново (от д.48 ул. Лучинковской д. Лучинки до д.61 ул. Светильновской д. Светильново) протяженностью 2, 101 км V категории на кадастровый учет, принимая в этой части новое решение об удовлетворении заявленных требований о признании незаконным бездействия администрации Гороховецкого района по не постановке указанного объекта на кадастровый учет.

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 227 КАС РФ администрации Гороховецкого района в целях устранения допущенного нарушения надлежит обеспечить постановку на государственный кадастровый учет указанного земельного участка в течение одного года.

Учитывая требования бюджетного законодательства и законодательства в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, судебная коллегия полагает указанный срок достаточным.

Руководствуясь статьями 308-311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Гороховецкого районного суда Владимирской области от 15.08.2023 отменить в части отказа в удовлетворении требований, принять в этой части новое решение, которым признать незаконным бездействие администрации Гороховецкого района, выразившееся в непринятии мер по постановке на государственный кадастровый учет земельного участка под автомобильной дорогой с идентификационным номером **** дорога по Лучинки – Светильново.

Обязать администрацию Гороховецкого района обеспечить постановку на государственный кадастровый учет указанного земельного участка в течение одного года.

В остальной части решение суда оставить без изменений, апелляционную жалобу администрации Гороховецкого района – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке во Второй кассационный суд общей юрисдикции в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Гороховецкий районный суд Владимирской области.

Председательствующий: Я.Н. Морковкин

Судьи: А.В. Семёнов

О.И. Емельянова