Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе врио главы Клинцовской городской администрации Морозова А.И. на решение Клинцовского городского суда Брянской области от 28 февраля 2018 года по административному исковому заявлению прокурора г. Клинцы в интересах неопределенного круга лиц к Клинцовской городской администрации о признании незаконным бездействия по непринятию мер по обеспечению антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей на территории муниципального образования.

Заслушав доклад судьи Катасоновой С.В., объяснения представителей административного ответчика Клинцовской городской администрации Гайченко А.Н. и Лавровой И.Н., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения прокурора Дзех К.А., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор г. Клинцы обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц к Клинцовской городской администрации о признании незаконным бездействия, выразившегося в длительном непринятии мер при обеспечении антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей на территории г. Клинцы, указав в обоснование заявленных требований, что в ходе проведенной прокуратурой г. Клинцы проверки исполнения органами местного самоуправления законодательства по противодействию терроризму и антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей установлено, что меры, принимаемые органами местного самоуправления, по предупреждению террористических проявлений и антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей на территории г. Клинцы, предусмотренные Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» и в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 25.03.2015 г. №272 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране полицией, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)», которым определен порядок обследования и определения категорий мест массового пребывания граждан, не достаточны.

Так, проведенной прокуратурой г.Клинцы проверки установлено, что в перечень мест массового пребывания людей на территории Брянской области г.Клинцы включены объекты, на которые разработаны паспорта безопасности: Площадь 50-летия Октября (и. 9 перечня), 1 категория, здание Клинцовской городской администрации (н. 50 перечня), 2 категория.

Решениями антитеррористической комиссии Брянской области в перечень мест массового пребывания людей по г.Клинцы включены объекты, на которые разработаны паспорта безопасности: Территория возле памятников «Героям Отечества» и «Ликвидаторам катастрофы на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986г.» 1 категория, площадь им. Ленина - 1 категория, сквер «Воинам-интернационалистам» - 1 категория, здание МБУ «МФЦ предоставления государственных и муниципальных услуг г.Клинцы» - 2 категория.

Вместе с тем, данный перечень не является исчерпывающим в виду того, что органами местного самоуправления длительное время не проводится работа по выявлению и определению на территории городского округа мест массового пребывания людей, поскольку в ходе проверки установлено наличие на территории муниципального образования Клинцы функционирующих торговых и торгово-развлекательных центров (ТРЦ «Кольцо», ТРЦ «ГрандПарк», МУП «Торговые ряды» и т.д.), а также ряда религиозных организаций (Кафедральный Собор Петра и Павла г. Клинцы ул. Октябрьская, 40а, Церковь евангельских христиан - баптистов г. Клинцы, ул. Мира, 110 и т.д.) и иных организаций и территорий, которые в силу закона являются местами массового пребывания людей.

Не принятие мер, направленных на предупреждение угроз терроризма и минимизацию их последствий, не отвечает требованиям действующего законодательства Российской Федерации, которым регламентируется деятельность, направленная на борьбу с терроризмом, создает определенную угрозу террористических проявлений, а также снижает эффективность мер, принимаемых в целях минимизации последствий проявлений терроризма на территории муниципального образования. Бездействие администрации муниципального образования город Клинцы Брянской области, выразившееся в длительном непринятии (определении) исчерпывающего перечня мест массового пребывай, людей, в свою очередь может привести к нарушению прав неопределенного круга лиц на защиту их жизни и здоровья.

Административный истец просит признать незаконным бездействие администрации муниципального образована г. Клинцы Брянской области, выразившееся в длительном непринятии мер по определению исчерпывающего перечня мест массового пребывания людей на территории городского округа Клинцы, обязать администрацию муниципального образования г. Клинцы определить исчерпывающий перечень мест массового пребывания людей на территории городского округа, с последующим осуществлением организационных мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей.

Решением Клинцовского городского суда Брянской области от 28 февраля 2018 г. исковые требования прокурора удовлетворены.

Суд постановил:

Признать незаконным бездействие администрации муниципального образования город Клинцы Брянской области, выразившееся в длительном непринятии мер по определению исчерпывающего перечня мест массового пребывания людей на территории городского округа Клинцы.

Обязать администрацию муниципального образования г. Клинцы определить исчерпывающий перечень мест массового пребывания людей на территории городского округа в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25 марта 2015 года №272 «Об утверждении тр6ебований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране войсками Национальной гвардии Российской Федерации, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)».

18 апреля 2018 г. Клинцовским городским судом Брянской области принято дополнительное решение, которым постановлено:

Обязать Клинцовскую городскую администрацию определить исчерпывающий перечень мест массового пребывания людей на территории городского округа в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25 марта 12015 года № 272 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране войсками Национальной гвардии Российской Федерации, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий) в течение четырех месяцев со дня вступления в законную силу решения суда.

Об исполнении решения суда, сообщить в Клинцовский городской суд и прокурору г. Клинцы в течение одного месяца после окончания определенного судом периода для исполнения решения суда.

В течение месяца после исполнения решения суда опубликовать его в официальном печатном издании газете «Труд».

Внести исправление в решение Клинцовского городского суда Брянской области от 28 февраля 2018 г. по административному делу по административному исковому заявлению прокурора г. Клинцы Брянской области к Клинцовской городской администрации о признании незаконным бездействия по непринятию мер по обеспечению антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей на территории муниципального образования, указав в резолютивной части решения суда наименование административного ответчика вместо - «администрации муниципального образования г. Клинцы – «Клинцовская городская администрация».

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика Клинцовской городской администрации Самусь А.И. просит отменить решение районного суда от 28 февраля 2018 г. считая его незаконным и необоснованным. Указывает на недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, а также на то, что Клинцовская городская администрация в рамках предоставленных полномочий выполняет все необходимые и допустимые меры и действия. Ссылается на несоответствие выводов суда, установленным по делу обстоятельствам, неправильное применение норм материального и процессуального права, выразившиеся в том, что суд не учел, что в силу полномочий установленных п.4 ст. 5.2 ФЗ от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения по участию в профилактике терроризма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений обеспечивают выполнение требований к антитеррористической защищенности объектов, находящихся в муниципальной собственности, к каковым не относятся религиозные организации, однако, данное обстоятельство не отражено в судебном решении. Также судом не учтено, что антитеррористическая защищенность торговых объектов регулируется положениями Постановления Правительства РФ от 19 октября 2017 № 1273. Указывает, что суд в нарушение требований п.2 ч.6 ст. 180, ч.2 ст. 227 КАС РФ, п.11 Пленума Верховного суда Российской Федерации «О судебном решении» не указал срок, в течение которого подлежат устранению нарушения, а также в нарушение п.4 ч.3 ст. 227 КАС РФ не указал на необходимость опубликования решения суда в определенном официальном печатном издании в установленный судом срок. Полагает, что суд не привлек к участию в деле заинтересованное лицо - религиозную организацию также находящуюся в городе Клинцы – Старообрядческая Община г. Клинцы во Имя Преображения Господня, чье мнение могло повлиять на решение суда. Указывает на допущенную судом в решении суда от 28 февраля 2018 г. описку в указании в наименования органа местного самоуправления, чьи действия были признаны незаконными.

В возражениях на апелляционную жалобу прокурор города Клинцы Калинин А.А. считает решение суда законным и обоснованным, жалобу не подлежащей удовлетворению.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители административного ответчика Клинцовской городской администрации Гайченко А.Н. и Лаврова И.Н., поддержали доводы апелляционной жалобы, дополнительно пояснив, что по заявленным прокурором г. Клинцы требованиям Клинцовская городская администрация является ненадлежащим административным ответчиком, поскольку в силу положений Постановления Правительства Российской Федерации от 25 марта 2015 № 272 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране войсками Национальной гвардии Российской Федерации, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)» для категорирования места массового пребывания людей и оценки состояния его антитеррористической защищенности решением руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (главы муниципального образования) создается межведомственная комиссия по обследованию места массового пребывания людей, которую возглавляет руководитель исполнительного органа государственной власти (глава муниципального образования) либо уполномоченное им лицо. Паспорт безопасности после его согласования с уполномоченными органами утверждается главой муниципального образования.

Представитель прокурора г. Клинцы – прокурор Дзех К.А. поддержала письменные возражения на жалобу, просила решение и дополнительное решение суда оставить без изменения.

Представители Клинцовской и Трубчевской епархии русской Православной Церкви Московского Патриарха и Церкви ЕХБ г. Клинцы, в судебное заседание судебной коллегии не явились, извещались судом апелляционной инстанции в соответствии со ст. 96 КАС РФ, ходатайства об отложении рассмотрения дела в судебную коллегию не заявили.

Принимая во внимание, что лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела, судебная коллегия находит возможным рассмотреть дело в порядке, предусмотренном ст. 150 КАС РФ, в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на нее, заслушав объяснения представителей административного истца и административного ответчика, проверив законность и обоснованность решения по правилам ст. 308 КАС РФ, судебная коллегия установила следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

В соответствии с п. 7.1 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма.

Согласно положениям ст. 5.2 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений, в том числе: разрабатывают и реализуют муниципальные программы в области профилактики терроризма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений.

В силу пункта 7 Концепции противодействия терроризму, утвержденной Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 г., субъектами противодействия терроризму являются уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит проведение мероприятий по противодействию терроризму, негосударственные организации и объединения, а также граждане, оказывающие содействие органам государственной власти и органам местного самоуправления в осуществлении антитеррористических мероприятий.

Как следует из положений пунктов 29, 42 Концепции противодействия терроризму, утвержденной Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 г., в правовом обеспечении противодействия терроризму принимают участие все уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления. Расходы на финансирование мероприятий в области противодействия терроризму определяются каждым субъектом Российской Федерации и органом местного самоуправления самостоятельно за счет средств своих бюджетов.

В соответствии с разделом 1 Требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 марта 2015 года № 272, перечень мест массового пребывания людей в пределах территорий субъектов Российской Федерации или муниципальных образований определяется соответственно исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления по согласованию с территориальными органами безопасности, территориальными органами Министерства внутренних дел Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Организационные мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей осуществляются исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах территорий субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, на которых расположены соответствующие места массового пребывания людей.

Согласно разделу 2 Требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 марта 2015г. № 272, категорирование мест массового пребывания людей проводится в целях установления дифференцированных требований к обеспечению их безопасности с учетом степени потенциальной опасности и угрозы совершения в местах массового пребывания людей террористических актов и их возможных последствий.

В соответствии с указанным Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 марта 2015 г. № 272, для категорирования места массового пребывания людей и оценки состояния его антитеррористической защищенности решением руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (главы муниципального образования) создается межведомственная комиссия по обследованию места массового пребывания людей, которую возглавляет руководитель исполнительного органа государственной власти (глава муниципального образования) либо уполномоченное им лицо (пп.8,9).

В соответствии с п.14 указанного постановления на каждое место массового пребывания людей после проведения его обследования и категорирования составляется паспорт безопасности, который утверждается руководителем исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (главой муниципального образования), на территории которого расположено место массового пребывания людей.

Как усматривается из Устава городского округа «город Клинцы Брянской области», принятого Решением Клинцовского городского Совета народных депутатов от 07.11.2008 г. № 3-1/595 с последующими изменениями и дополнениями, структуру органов местного самоуправления города Клинцы составляют: представительный орган - Клинцовский городской Совет народных депутатов, глава муниципального образования - Глава города Клинцы, исполнительно-распорядительный орган - Клинцовская городская администрация, контрольный орган - Контрольно-счетная палата города Клинцы.

В соответствии с Положением о Клинцовской городской администрации утвержденным Постановлением от 16.12.2009 г. Клинцовская городская администрация (далее - городская администрация) - исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления города Клинцы, наделенный Уставом городского округа «город Клинцы Брянской области» полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Брянской области, не входящий в систему органов государственной власти (1.1). Руководит городской администрацией Глава городской администрации на принципах единоначалия (1.4).

Разрешая предъявленные прокурором города Клинцы требования о признании незаконным бездействия по непринятию мер по обеспечению антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей на территории муниципального образования и возложению обязанности по определению исчерпывающего перечня мест массового пребывания людей на территории городского округа, с последующим осуществлением организационных мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25 марта 2015 г. №272 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране войсками Национальной гвардии Российской Федерации, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)» суд первой инстанции исходил из того, что к вопросам местного значения городского округа относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма и экстремизма в границах городского округа (п.7.1 ч.1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а также, что органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий (п.3 ст.5 Федерального закона «О противодействии терроризму).

При этом суд, ссылаясь на положения Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 марта 2015 г. № 272, не учел, что лицом обязанным создавать межведомственную комиссию по обследованию места массового пребывания людей, возглавляющим данным комиссию, а также утверждающим паспорт безопасности на каждое место массового пребывания людей после проведения его обследования и категорирования является глава исполнительного органа местного самоуправления.

При таких обстоятельствах, на момент рассмотрения дела судом первой инстанции указанное лицо – глава органа местного самоуправления городского округа «город Клинцы Брянской области» подлежал привлечению к участию в деле, так как при рассмотрении дела по существу разрешался вопрос о его правах и обязанностях.

Указанное решение вынесено без учета вышеуказанных обстоятельств.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 310 КАС РФ решения суда первой инстанции подлежа безусловной отмене в случае принятия судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

Согласно пункту 3 статьи 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в случае, если судом был разрешен вопрос о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

Поскольку административное дело рассмотрено судом без привлечения к участию в деле главы органа местного самоуправления - Главы города Клинцы, решение суда и дополнительное решение суда первой инстанции подлежат отмене, административное дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Клинцовского городского суда Брянской области от 28 февраля 2018 года и дополнительное решение того же суда от 18 апреля 2018 года по административному исковому заявлению прокурора г. Клинцы в интересах неопределенного круга лиц к Клинцовской городской администрации о признании незаконным бездействия по непринятию мер но обеспечению антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей на территории муниципального образования - отменить.

Направить административное дело на новое рассмотрение в Клинцовский городской суд Брянской области.

Председательствующий Н.П. Петракова

Судьи О.Н. Денисюк

С.В. Катасонова