Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Охотского территориального управления Росрыболовства к Магаданской межрайонной природоохранной прокуратуре, исполняющему обязанности Магаданского межрайонного природоохранного прокурора, прокуратуре Магаданской области о признании незаконным представления Магаданского межрайонного природоохранного прокурора от 15 августа 2017 года № 07-10-17 в части установления требования о составлении протоколов об административных правонарушениях на бланках строгой отчетности, возложении обязанности устранить указанные нарушения

по апелляционной жалобе Охотского территориального управления Росрыболовства на решение Магаданского городского суда Магаданской области от 07 ноября 2017 года.

Заслушав доклад судьи Магаданского областного суда Баюры Л.Н., пояснения представителей административного истца ФИО1 и ФИО2, поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя административных ответчиков Магаданской межрайонной природоохранной прокуратуры и прокуратуры Магаданской области ФИО3, возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда

УСТАНОВИЛА:

Охотское территориальное управление Росрыболовства (далее – Управление) обратилось в суд с названным выше административным исковым заявлением и дополнениями к нему, указав в обоснование требований, что в представлении Магаданского межрайонного природоохранного прокурора от 15 августа 2017 года № 07-10-17 обращено внимание руководителя на нарушение требований статьи 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 223-ФЗ «О противодействии коррупции», поскольку в деятельности Управления практикуется составление протоколов об административных правонарушениях в отношении хозяйствующих субъектов и их должностных лиц не на бланках строгой отчетности, а на обычных бумажных листах формата А4, что противоречит пункту 2.1 Методических рекомендаций о производстве в органах рыбоохраны дел об административных правонарушениях в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, утвержденных 16 июня 2002 года первым заместителем председателя Госкомрыболовства России (далее – Методические рекомендации), в соответствии с которым бланки протоколов относятся к бланкам строгой отчетности.

Данный вывод административный истец считал незаконным и необоснованным, поскольку действующее законодательство не предусматривает обязательное составление протоколов об административных правонарушениях на бланках строгой отчетности.

Методические рекомендации, ссылка на которые имеется в представлении прокурора, по мнению истца, не обязательны к применению, так как они не являются нормативным правовым актом. Кроме того названные Методические рекомендации не содержат положений, в соответствии с которыми протоколы об административных правонарушениях должны составляться исключительно на бланках строгой отчетности. Напротив, Методические рекомендации определяют, что протокол об административном правонарушении относится к бланкам строгой отчетности.

Полагая, что оспариваемым представлением нарушаются права и законные интересы Управления, просило суд признать незаконным представление Магаданского межрайонного природоохранного прокурора от 15 августа 2017 года № 07-10-17 в части установления им требования о составлении Охотским территориальным управлением Росрыболовства протоколов об административных правонарушениях на бланках строгой отчетности и обязать ответчика устранить указанные нарушения.

Определением судьи Магаданского городского суда от 09 октября 2017 года к участию в деле в качестве административного ответчика привлечена прокуратура Магаданской области.

Решением Магаданского городского суда от 07 ноября 2017 года в удовлетворении административного иска Управления отказано.

В апелляционной жалобе административный истец ставит вопрос об отмене решения суда и принятии по делу нового решения об удовлетворении административного иска.

В обоснование жалобы приводит обстоятельства, изложенные в исковом заявлении при обращении в суд первой инстанции.

Указывает, что в силу пункта 2 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» представление прокурора вносится только в случае нарушения законодательства и возлагает обязанность устранить допущенные нарушения, то есть совершить определенные действия по их устранению и о результатах принятых мер сообщить прокурору.

Между тем вопреки требованиям закона, в оспариваемом представлении прокурором указаны факты, которые не являются нарушением законодательства, а именно составление протоколов об административных правонарушениях не на бланках строгой отчетности, а на бумажных листах формата А4, поскольку действующим законодательством такая обязанность не установлена, более того это противоречит положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Обращает внимание на то, что Методические рекомендации, на которые имеется ссылка в представлении прокурора, не являются ни нормативным правовым актом Российской Федерации, ни локальным нормативным правовым актом Росрыболовства, обязательным для исполнения территориальными органами Росрыболовства, а оспариваемое представление не содержит ссылку на норму закона, в соответствии с которой Управление обязано составлять протоколы об административных правонарушениях только на бланках строгой отчетности.

Выражает несогласие с выводом суда о том, что письмо и.о. Магаданского межрайонного природоохранного прокурора от 25 сентября 2017 года № 07-10-2017 не является предметом судебного разбирательства, так как в данном письме прокурор, не соглашаясь с позицией Управления о том, что составление протоколов об административных правонарушениях на бумажных листах формата А4 не является нарушением законодательства Российской Федерации, предлагает должностному лицу Управления установить при производстве дел об административных правонарушениях практику составления протоколов об административных правонарушениях только на бланках строгой отчетности. В противном случае, Управлению указано на последствие в виде привлечения к административной ответственности по статье 17.7 КоАП РФ. В этой связи считает, что названное письмо является неотъемлемой частью представления от 15 августа 2017 года № 07-10-17, которое также подлежало оценке судом первой инстанции.

Указывает, что судом первой инстанции в нарушение статьи 154 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не рассмотрено ходатайство представителя истца об отложении на 15 минут судебного заседания с целью представления его представителем копии диплома о высшем юридическом образовании, что не позволило данному представителю принять участие в судебном заседании 03 ноября 2017 года.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Магаданская межрайонная природоохранная прокуратура, прокуратура Магаданской области полагают решение суда обоснованным, вынесенным в полном соответствии с нормами материального и процессуального права, апелляционную жалобу – не подлежащей удовлетворению.

Административный ответчик и.о. прокурора Магаданской межрайонной природоохранной прокуратуры ФИО4, надлежащим образом извещенная о времени и месте судебного разбирательства, в заседание суда апелляционной инстанции не явилась.

На основании положений части 6 статьи 226, части 2 статьи 306 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося лица.

В соответствии с частью 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Выслушав пояснения представителей административного истца, представителя административных ответчиков Магаданской межрайонной природоохранной прокуратуры и прокуратуры Магаданской области, проверив материалы дела в полном объеме, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и возражениях на нее, судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда приходит к следующему.

В соответствии с пунктами 2 и 3 Положения об Охотском территориальном управлении Федерального агентства по рыболовству, утвержденного приказом Федерального агентства по рыболовству от 17 сентября 2013 года № 703 (далее – Положение), Управление является территориальным органом Федерального агентства по рыболовству, которое создано для осуществления функций, в том числе по контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов на водных объектах рыбохозяйственного значения Магаданской области, государственному надзору за торговым мореплаванием в части безопасности плавания судов рыбопромыслового флота в районах промысла при осуществлении рыболовства. Управление является государственным органом, находящимся в подчинении Федерального агентства по рыболовству (далее - Агентство).

В своей деятельности Управление руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными актами Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, Положением об Агентстве, Регламентом Агентства, приказами Агентства, настоящим Положением, Типовым положением о территориальном органе Федерального агентства по рыболовству, утвержденным приказом Минсельхоз России от 08 апреля 2013 года № 171, иными нормативными правовыми актами (пункт 5 Положения).

В силу пункта 9.6 Положения Управление вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, привлекать к административной ответственности лиц, нарушивших законодательство Российской Федерации, нормативные правовые акты, нормы и правила, в пределах компетенции Управления (л.д. 18-36).

Частью 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации установлено право каждого обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Порядок реализации данного права предусмотрен Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

На основании части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Частью 2 статьи 227 КАС РФ определено, что для признания судом незаконным оспариваемого решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, необходимо наличие двух условий: несоответствие оспариваемого решения или действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение этим решением или действием (бездействием) прав либо свобод административного истца.

При недоказанности хотя бы одного из названных условий административное исковое заявление не может быть удовлетворено судом.

В соответствии с частью 1 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1) предметом прокурорского надзора в числе прочего являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами контроля, их должностными лицами.

Проверки исполнения законов в силу пункта 2 статьи 21 данного Федерального закона проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятие мер прокурором.

Абзац третий пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 предоставляет прокурору или его заместителю в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 этого же Федерального закона, право вносить представление об устранении нарушений закона.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению (пункт 1 статьи 24 названного Федерального закона).

Из материалов дела следует, что Магаданской межрайонной природоохранной прокуратурой по результатам проведенной проверки исполнения законодательства при осуществлении обществом с ограниченной ответственностью «Таксосервис» функций по ответственному хранению безвозмездно изъятых водных биологических ресурсов и продукции их переработки правоохранительными и контролирующими органами при осуществлении ими полномочий в сфере оборота водных биологических ресурсов, в деятельности Охотского территориального управления Росрыболовства выявлены нарушения требований гражданского законодательства и законодательства об административных правонарушениях при сдаче на ответственное хранение изъятых предметов.

Также прокурорской проверкой установлено, что Управлением практикуется составление протоколов об административных правонарушениях в отношении хозяйствующих субъектов и должностных лиц не на бланках строгой отчетности, а на бумажных листах формата А4, тогда как в соответствии с пунктом 2.1 Методических рекомендаций бланки протоколов относятся к бланкам строгой отчетности.

По мнению прокурора, подобный подход к производству по делам об административных правонарушениях нарушает требования статьи 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», поскольку должности федеральной государственной гражданской службы, предусматривающие осуществление контрольных и надзорных мероприятий, отнесены законодателем к должностям, замещение которых связано с коррупционными рисками, что может создать предпосылки к возникновению коррупционных рисков при осуществлении функций по государственному контролю (надзору) в сфере охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания, незаконному использованию сотрудниками Управления своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, что является недопустимым.

По изложенным фактам Магаданским межрайонным природоохранным прокурором в адрес врио руководителя Охотского территориального управления Росрыболовства 15 августа 2017 года внесено представление № 07-10-17, в котором прокурор потребовал рассмотреть представление и принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства, причин и условий, им способствующих. Рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушение законов. О результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру в письменной форме в установленный законом срок (л.д. 9-12).

Административным истцом указанное представление прокурора оспаривается в той части, в которой оно, по мнению Управления, незаконно возлагает на него обязанность по составлению протоколов об административных правонарушениях только на бланках строгой отчетности.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции пришел к выводу о законности представления Магаданского межрайонного природоохранного прокурора от 15 августа 2017 года № 07-10-17, поскольку данное представление вынесено уполномоченным лицом и в оспариваемой части не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца.

Вывод суда соответствует обстоятельствам дела и нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения. Не согласиться с данным выводом судебная коллегия оснований не усматривает.

Утверждение административного истца о том, что представление прокурора в оспариваемой части возлагает на Управление обязанность по составлению протоколов об административных правонарушениях только на бланках строгой отчетности несостоятельно.

Как следует из буквального содержания представления прокурора от 15 августа 2017 года, представление не требует от должностного лица Управления установить при производстве по делам об административных правонарушениях практику составления протоколов об административных правонарушениях исключительно на бланках строгой отчетности.

Пункт 1 требовательной части представления возлагает на должностное лицо Управления обязанность рассмотреть представление и принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства, причин и условий, им способствующих, таким образом дословно цитируя обязанности, возложенные на лицо, которому внесено представление, предусмотренные пунктом 1 статьи 24 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1.

При этом вопрос о том, какие конкретно меры будут приняты должностным лицом в требовательной части представления своего разрешения не нашел, в связи с чем способ устранения выявленных прокурором нарушений оставлен на усмотрение руководителя Управления.

Учитывая, что Методические рекомендации, на которые имеется ссылка в представлении прокурора, не обладают признаками, присущими нормативному правовому акту и, соответственно, они не подлежат обязательному применению, а обязанность устранить нарушение законодательства путем изменения практики составления протоколов не нашла своего отражения и в мотивировочной части представления, то указание в представлении на недопустимость имеющегося в деятельности Управления вышеуказанного подхода к производству по делам об административных правонарушениях вопреки доводам жалобы не относится к требованиям представления, подлежащим обязательному исполнению.

Доводы жалобы о том, что оспариваемое представление необходимо оценивать совместно с письмом прокурора от 25 сентября 2017 года № 07-10-17, которым Управлению предложено вернуться к рассмотрению представления в оспариваемой части и обращено внимание на административную ответственность за игнорирование требований прокурора, судебной коллегией не принимаются во внимание, поскольку названное письмо предметом рассмотрения в рамках настоящего дела не являлось.

Пунктом 1 части 9 статьи 226 КАС РФ определено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд в том числе выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При этом обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пункте 1 части 9 статьи 226 КАС РФ, возлагается на лицо, обратившееся в суд.

В нарушение требований приведенных норм процессуального закона административный истец не доказал факт нарушения его прав, свобод либо законных интересов. Обстоятельства, которые бы свидетельствовали о том, что оспариваемым представлением нарушены права, свободы и законные интересы административного истца, созданы препятствия к осуществлению им своих прав и свобод, на него незаконно возложена какая-либо обязанность, по делу не установлены.

При таком положении вывод суда первой инстанции о том, что представление Магаданского межрайонного природоохранного прокурора от 15 августа 2017 года № 07-10-17 в его оспариваемой части не нарушило прав, свобод и законных интересов административного истца является верным, что в силу части 2 статьи 227 КАС РФ исключает возможность признать представление в данной части незаконным.

Доводы жалобы о нарушении судом первой инстанции норм процессуального права, выразившемся в неразрешении ходатайства представителя административного истца об отложении судебного заседания, основаниями для отмены или изменения оспариваемого судебного акта не являются.

Статьей 154 КАС РФ определено, что ходатайства лиц, участвующих в деле, их представителей по вопросам, связанным с судебным разбирательством административного дела, разрешаются судом после заслушивания мнений других лиц, участвующих в деле, их представителей. О разрешении ходатайства суд выносит определение.

Согласно протоколу судебного заседания от 03 ноября 2017 года (л.д.180-811) в судебном заседании участвовало два представителя административного истца - ФИО2 и ФИО1

Данными представителями ходатайства об отложении судебного заседания не заявлялись и судом не разрешались.

Также в соответствии с частью 4 статьи 58 КАС РФ суд не отказывал в признании полномочий указанных лиц на участие в административном деле.

В целом доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного истца, изложенную в административном иске и поддержанную в суде первой инстанции, в решении им дана надлежащая правовая оценка, выводы суда подробно и убедительно мотивированы со ссылкой на нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, приведенные в решении.

Нарушений или неправильного применения норм материального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

Оснований, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, для отмены судебного постановления не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 309 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Магаданского городского суда Магаданской области от 07 ноября 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Охотского территориального управления Росрыболовства – без удовлетворения.

Председательствующий И.А. Адаркин

Судьи Л.Н. Баюра

С.В. Бобылев