Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Перми 20 мая 2020 г. дело по апелляционной жалобе администрации г. Перми на решение Ленинского районного суда г. Перми от 13 января 2020 г., которым постановлено:

Порядок выдачи разрешений на размещение мест сбора и (или) накопления отходов на территории г. Перми, утвержденный Постановлением Администрации г. Перми от 25.11.2010 года № 809 признать недействующим, со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о настоящем решении суда подлежит опубликованию в официальном печатном издании органа местного самоуправления «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь» в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу.

Заслушав доклад судьи Овчинниковой Н.А., объяснения явившихся лиц, изучив материалы дела, судебная коллегия

у с т а н о в и л а :

Постановлением администрации г. Перми от 25.11.2010 года
№ 809 утвержден Порядок выдачи разрешений на размещение мест сбора и (или) накопления отходов на территории г. Перми, регламентирующий порядок выдачи разрешений на размещение мест сбора и (или) накопления отходов на территории г. Перми.

Прокурор г. Перми обратился в суд с административным иском к администрации города Перми о признании недействующим Порядка выдачи разрешений на размещение мест сбора или накопления отходов на территории г. Перми, утвержденного Постановлением Администрации г. Перми от 25.11.2010 года № 809 с момента вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что в ходе мониторинга муниципальных правовых актов выявлен нормативный правовой акт – постановление администрации г. Перми от 25.11.2010 года № 809, которым утвержден порядок выдачи разрешений на размещение мест сбора или накопления отходов на территории г. Перми, вступивший в противодействие с законодательством, регулирующим вопросы обращения твердых коммунальных отходов, земельным законодательством. Постановление опубликовано в издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования г. Пермь» № 91 от 30.11.2010 года. Постановлениями администрации г. Перми от 23.01.2012 года № 11-п, 08.11.2012 года № 754, 04.09.2013 года № 729, 09.06.2014 года № 385, 11.05.2018 года № 284 в Порядок № 809 внесены изменения, опубликованные в Официальных бюллетенях органов местного самоуправления муниципального образования г. Пермь № 5 от 27.01.2012 года, № 83 от 13.11.2012 года; № 66 от 10.09.2013 года, № 41 от 17.06.2014 года, № 34 от 18.05.2018 года. Указывает, что бремя организации и содержания мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, расположенных на земельных участках, относящихся к общему имуществу многоквартирного дома лежит на собственниках помещений таких многоквартирных домов. Порядок № 809 регулирует правоотношения по организации, размещению и содержанию мест (площадок) накопления на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. Прокуратурой г. Перми в целях устранения указанных нарушений на Постановление принесен протест № 2/20-81-2019, которым поставлен вопрос о признании соответствующего нормативного правового акта утратившим силу. Протест прокуратуры г. Перми рассмотрен и письмом Главы г. Перми от 11.07.2019 года № 059-01-55/2-237 отклонен. Порядок № 809 обязывает отходообразователей создавать и содержать места (площадок) накопления отходов на муниципальных землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. При этом, данная обязанность возложена на органы местного самоуправления в соответствии с требованиями закона.

Прокурор г. Перми просит признать не действующим Порядок выдачи разрешений на размещение мест сбора или накопления отходов на территории г. Перми, утвержденный Постановлением Администрации г. Перми от 25.11.2010 года № 809 со дня вступления решения суда в законную силу.

Судом постановлено приведенное выше решение, об отмене которого просит администрация г. Перми. Приводит доводы об отсутствии нарушенных прав граждан, юридических лиц, тем самым отсутствует совокупность условий для признания нормативного правового акта недействующим. Оспоренный порядок не распространяется на сферу земельных правоотношений, поскольку контейнерная площадка не является объектом недвижимости и не связана неразрывно с землей. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обращения с отходами перетерпели изменения, а именно – обязанность органов местного самоуправления по организации сбора отходов, по содержанию контейнерных площадок из компетенции органа местного самоуправления исключена. Органы местного самоуправления не являются стороной по договору с региональным оператором, который осуществляет сбор твердых коммунальных отходов в месте складирования – с места накопления отходов. Обязанность обустраивать и содержать места накопления отходов, возникает у лиц, складирующих отходы, а именно – у управляющих организаций. Постановление Администрации г. Перми от 25.11.2010 года № 809 оспаривалось в арбитражном суде, признано законным. Суд применил Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в неактуальной редакции, не учел, что компетенция органа местного самоуправления в сфере обращения с отходами изменилась. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 N 1156 "Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. N 641" утверждены Правила обращения с твердыми коммунальными отходами. Исключена обязанность, ранее имевшееся у органов местного самоуправления, по содержанию контейнерных площадок. Постановление Правительства Российской Федерации от 31.08.2018 N 1039 "Об утверждении Правил обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведения их реестра" предусматривает 2 самостоятельные процедуры – создание контейнерной площадки вновь, когда орган местного самоуправления рассматривает вопросы выбора и согласование места, и включение в реестр уже созданной площадки.

В возражениях на апелляционную жалобу прокурор просит оставить решение суда без изменения.

В суде апелляционной инстанции представитель административного ответчика (Администрация г.Перми) – Шишигина Е.П. доводы жалобы поддержала.

Представитель административного истца – прокурор прокуратуры Пермского края Королева М.В. доводы апелляционной жалобы полагала необоснованными.

Проверив законность и обоснованность постановленного решения, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу ч.3 ст.208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд могут обратиться прокурор в пределах своей компетенции…, полагая, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан.

Удовлетворяя требования о признании недействующим нормативного правового акта, суд первой инстанции проанализировал положения ст. 153, ст. 154, ч. 1, ч. 9.1 ст. 156 ст. 156, ч. 15.1, ч. 16 ст. 161 Жилищного кодекса Российской Федерации, Правил обустройства площадок, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.08.2018 года № 1039, пп. «д», «д1», «д2» п. 11 Правил содержания общего имущества многоквартирного дома, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 года № 491, п. 2.7 Порядка накопления твердых коммунальных отходов, утвержденного постановлением правительства Пермского края № 309-п от 08.06.2018 года, ст. 3, ст. 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, п. 2.1.20 Правил благоустройства, утвержденных решением Пермской городской Думы от 18.12.2018 года № 265.

Суд пришел к выводу, что процедура подачи заявки на размещение контейнерной площадки и внесения ее в реестр носит уведомительный характер, а не разрешительный, соответственно получение разрешения в данном случае не требуется.

С учетом этого вывода, суд счел, что Порядок выдачи разрешений на размещение мест сбора или накопления отходов на территории г. Перми, утвержденный Постановлением Администрации г. Перми от 25.11.2010 года № 809, вводит дополнительную административную процедуру в виде получения разрешения на размещение площадок (мест сбора или накопления отходов), тем самым возлагая на неопределенный круг лиц дополнительные обязанности и расходы, что напрямую противоречит требованиям Федерального законодательства, в частности требованиям Земельного и Жилищного кодексов Российской Федерации.

Судебная коллегия не соглашается с выводами суда, поскольку они основаны на неправильном применении норм материального права (п.4 ч.2 ст.310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с ч. 8 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с частью 1 статьи 218, частью 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации необходимым условием для удовлетворения административного иска, рассматриваемого в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, является наличие совокупности обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии оспариваемого решения административного ответчика требованиям действующего законодательства и нарушении в связи с этим прав административного истца (в рассматриваемом случае - неопределенного круга лица); при этом административный ответчик обязан доказать, что принятое им решение, действия (бездействие) соответствуют закону (части 9 и 11 статьи 226, статья 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Оспариваемое Постановление Администрации г. Перми от 25.11.2010 года № 809 принято администрацией г. Перми в пределах полномочий указанного органа, предусмотренных пунктом п. 24 ст. 16, пункта 1 части 1 статьи 17 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции на момент принятия), п. 24 Устава г. Перми, утвержденного Решением Пермской городской Думы от 13.03.1996 (в редакции на момент принятия).

В соответствии с требованиями ст. 9 Устава города Перми, утвержденного Решением Пермской городской Думы от 13.03.1996, Постановление Администрации г. Перми от 25.11.2010 года № 809 опубликовано в «Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь» № 91 от 30.11.2010 года, подписано врио главы администрации г. Перми

Постановлениями администрации г. Перми от 23.01.2012 года № 11-п, 08.11.2012 года № 754, 04.09.2013 года № 729, 09.06.2014 года № 385, 11.05.2018 года № 284 в Порядок № 809 внесены изменения, опубликованные в Официальных бюллетенях органов местного самоуправления муниципального образования г. Пермь № 5 от 27.01.2012 года, № 83 от 13.11.2012 года; № 66 от 10.09.2013 года, № 41 от 17.06.2014 года, № 34 от 18.05.2018 года.

Правовая позиция прокурора, высказанная в суде апелляционной инстанции, по сути сводится к тому, что оспариваемым Постановлением Администрации г. Перми от 25.11.2010 года № 809 утвержден порядок, в результате применения которого орган местного самоуправления избегает обязанности по созданию и содержанию мест накопления отходов на муниципальных земельных участках и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

В обоснование правовой позиции прокурор приводит ссылки на п. 4, п. 5, п, 6 ст. 8 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", ст. 136, п. 16 ст. 161 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункты 2.5, 2.7, 2.9, 2.8 Порядка накопления твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного накопления) на территории Пермского края, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 08.06.2018 N 309-п, пп. 1, 4 ст. 2, п. 1 ст. 3, ст. 39.33, ст. 39.36 ч. 3 Земельного кодекса Российской Федерации, Постановление Правительства Пермского края от 22.07.2015 N 478-п "Об утверждении Положения о порядке и условиях размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на территории Пермского края без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута", Постановление Администрации г. Перми от 10.07.2017 N 517 "Об утверждении Административного регламента предоставления департаментом земельных отношений администрации города Перми муниципальной услуги "Выдача решения о размещении объектов на землях или земельных участках, находящихся в муниципальной собственности на территории города Перми, без предоставления земельных участков и установления сервитутов".

Проанализировав положения Порядка выдачи разрешений на размещение мест сбора или накопления отходов на территории г. Перми на предмет противоречий с приведенным прокурором нормативным правовым регулированием, судебная коллегия не усмотрела Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, которым бы противоречило оспариваемое Постановление Администрации г. Перми от 25.11.2010 года № 809.

Также судебная коллегия не усмотрела нарушения прав неопределенного круга лиц в указанных прокурором аспектах, поскольку в результате применения Порядка на управляющие организации не возлагаются расходы в сфере обращения с отходами, обязанность по несению которых законом возложена на орган местного самоуправления.

Согласно п. 1.1. Порядка выдачи разрешений на размещение мест сбора или накопления отходов на территории г. Перми, утвержденного Постановлением Администрации г. Перми от 25.11.2010 года № 809, он устанавливает условия и процедуру выдачи, внесения изменений, продления срока действия и аннулирования разрешений на размещение мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, а также учета выданных разрешений на размещение мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов.

Действие Порядка (п. 1.2) распространяется на правоотношения, связанные с размещением мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

Разрешение на размещение места сбора и(или) накопления отходов (п. 1.4) - документ, выдаваемый отходообразователю территориальным органом администрации города Перми (далее - Уполномоченный орган) по форме согласно приложению 1 к настоящему Порядку с соблюдением установленных настоящим Порядком процедур, удостоверяющий право размещения места сбора и(или) накопления отходов на земельном участке, находящемся в муниципальной собственности, и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в пределах административных границ Уполномоченного органа, а также обязанность отходообразователя по оборудованию и содержанию места сбора и(или) накопления отходов и территории ее обслуживания.

Из приведенного предмета регулирования оспариваемого Порядка, вопреки доводам прокурора, не следует, что этот акт распространяется на отношения по созданию и содержанию мест размещения отходов. Ни из одной нормы права указанного Порядка не следует обязанность собственников помещений в жилых домах оплачивать создание контейнерной площадки на муниципальных земельных участках или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

Порядок выдачи разрешений на размещение мест сбора или накопления отходов на территории г. Перми, утвержденный Постановлением Администрации г. Перми от 25.11.2010 года № 809, как действующий нормативный правовой акт, не входит в противоречие с иным нормативным правовым регулированием в сфере обращения с отходами, включая вступившие в силу после 2010 года нормы права, в том числе земельное законодательство.

Так, в ст. 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации регламентировано использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации

Согласно пункту 3 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации виды объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута (за исключением объектов, указанных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи), устанавливаются Правительством Российской Федерации. Порядок и условия размещения указанных объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года N 1300 утвержден перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов.

В числе таких объектов названы элементы благоустройства территории (пункт 4 Перечня).

В соответствии с п. 2.1.20 Правил благоустройства территории города Перми и о признании утратившими силу отдельных решений Пермской городской Думы, утвержденных Решением Пермской городской Думы от 18.12.2018 N 265, под объектами благоустройства понимается комплекс элементов благоустройства, обеспечивающий единое функциональное назначение территории или ее части, а также объекты транспортной инфраструктуры, в том числе места (площадки) для накопления отходов.

Постановлением Правительства Пермского края от 22.07.2015 N 478-п в соответствии с пунктом 3 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации утверждено Положение о порядке и условиях размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на территории Пермского края без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута.

Порядок выдачи решений о размещении объектов на землях или земельных участках, находящихся в муниципальной собственности на территории города Перми, без предоставления земельных участков и установления сервитутов регламентирован Административным регламентом, утвержденным Постановлением Администрации г. Перми от 10.07.2017 N 517.

Согласно п. 2.1 Регламента муниципальная услуга - выдача решения о размещении объектов на землях или земельных участках, находящихся в муниципальной собственности на территории города Перми, без предоставления земельных участков и установления сервитутов.

Заявителями на получение муниципальной услуги, согласно п. 1.2 Регламента, являются юридические лица, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, либо их уполномоченные представители.

По итогам предоставления муниципальной услуги предусмотрено в том числе принятие Решения о размещении объектов либо Решения об отказе в размещении объектов (п. 3.1 Регламента).

Проанализировав положения ч. 3 ст. 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации и принятые во исполнение данной нормы приведенные выше муниципальные правовые акты, судебная коллегия не усматривает наличие противоречий между оспариваемым Порядком и указанным нормативным правовым регулированием.

В Перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 г. N 1300, помимо элементов благоустройства территории, входит еще 29 объектов, в их числе линейные сооружения, пункты проката, аттракционы, нестационарные объекты и др.

Таким образом, контейнерные площадки для размещения отходов, являются лишь одним из видов объектов, поименованных в перечне, размещение которых допускается на государственных и муниципальных землях.

При этом, из буквального толкования пункта 3 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что определение порядка и условий размещения любого объекта из числа указанных в Перечне относится к компетенции субъекта Российской Федерации.

Пунктом 2 Положения о порядке и условиях размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на территории Пермского края без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 22.07.2015 N 478-п, установлено, что объекты размещаются на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, без предоставления земельных участков и установления сервитутов на основании решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченного на распоряжение испрашиваемыми землями или земельными участками, на которых планируется размещение объектов (далее - уполномоченный орган).

Таким образом, в нормативном правовом акте субъекта предусмотрена возможность выдачи решений на размещение объектов органом местного самоуправления, уполномоченного на распоряжение испрашиваемыми землями или земельными участками, на которых планируется размещение объектов.

При этом из содержания ст. 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации не следует, что порядок и условия размещения всех поименованных в перечне объектов должны быть регламентированы в рамках одной единственной административной процедуры.

Следовательно, наличие Постановления Правительства Пермского края от 22.07.2015 N 478-п и Административного регламента, утвержденного Постановлением Администрации г. Перми от 10.07.2017 N 517, не исключают возможность применения Порядка, утвержденного Постановлением администрации г. Перми от 25.11.2010 года № 809.

Как указано выше, оспариваемый Порядок принят на момент его издания органом местного самоуправления – администрацией города Перми в пределах предоставленной компетенции и к моменту оспаривания Порядка в рамках настоящего дела орган местного самоуправления свою компетенцию по выдаче решений на размещение объектов не утратил.

Также, как указано ранее, ни одним нормативным правовым актом не установлено, что выдача решений о размещении объектов должна быть урегулирована единой процедурой по всем объектам, поименованным в Перечне, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 г. N 1300.

Таким образом, правовые нормы Порядка, утвержденного Постановлением Администрации г. Перми от 25.11.2010 года № 809, регулируют выдачу разрешений на размещение мест сбора или накопления отходов на территории г. Перми, такое регулирование не входит в противоречия с иными муниципальными актами и не противоречит вышестоящим нормативным правовым актам.

Судебная коллегия также отмечает, что по сути доводы прокурора сводятся к тому, что орган местного самоуправления несет обязанность по созданию и содержанию мест накопления отходов, расположенных на муниципальных землях и землях, собственность на которые не разграничена.

Действительно, Федеральный закон от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" относит к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с твердыми коммунальными отходами создание и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах (часть 4 статьи 8).

Вместе с тем, оспариваемый Порядок не регулирует отношения по созданию, содержанию мест накопления отходов, поскольку результатами регламентированной порядком процедуры являются выдача, внесение изменений, продление срока действия и аннулирования разрешений на размещение мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов.

Учитывая указанные выше обстоятельства и приведенные нормы федерального законодательства, судебная коллегия полагает, что оспариваемый Порядок не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влечет не предусмотренных законом обязанностей для неопределенного круга лиц, что не учтено судом первой инстанции.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.309, 310, 311 КАС Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а :

Решение Ленинского районного суда г. Перми от 13 января
2020 г. отменить.

Принять новое решение.

Прокурору г. Перми в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим Постановления Администрации г. Перми от 25.11.2010 N 809 "Об утверждении Порядка выдачи разрешений на размещение мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов на территории города Перми" с момента вступления решения суда в законную силу, - отказать.

Председательствующий

Судьи