Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Владимире 13 января 2022 года административное дело по апелляционной жалобе ГУ МЧС России по Владимирской области на решение Октябрьского районного суда г.Владимира от 28 января 2021 года, которым удовлетворено административное исковое заявление администрации Владимирской области к ГУ МЧС России по Владимирской области о признании незаконным и отмене предписания № 19 от 08.10.2020 по устранению нарушений установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны.

Заслушав доклад судьи Семёнова А.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Администрация Владимирской области обратилась в суд с административным иском к ГУ МЧС России по Владимирской области, в котором просит признать незаконным и отменить предписание № 19 от 08.10.2020, выданное начальником отделения НМГО, ЗНТЧС УНДиПР ГУ МЧС России по Владимирской области ФИО1, старшим инженером отделения УНДиПР ГУ МЧС России по Владимирской области ФИО2

В обоснование указано, что согласно пункту 1 предписания администрация области в срок до 01.02.2021 обязана создать орган, отвечающий за организацию и осуществление на межмуниципальном и региональном уровне мероприятия по территориальной обороне и гражданской обороне, защиту населения и территорий Владимирской области.

Выдавая данное предписание, должностные лица ГУ МЧС России по Владимирской области указали на нарушение административным истцом требований статьи 8 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне», пункта 4 статьи 17, пункта 45 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Вместе с тем, согласно части 1 статьи 8 Федерального закона № 28-ФЗ органы государственной власти субъекта Российской Федерации определяют перечень организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий регионального уровня по гражданской обороне. Обязанность по созданию в субъекте Российской Федерации отдельного органа власти в сфере гражданской обороны пунктом 4 статьи 17, пунктом 45 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ не предусмотрена.

Таким образом, выдавая обязательное к исполнению предписание о создании такого органа, должностные лица Главного управление МЧС России по Владимирской области вторгаются в компетенцию субъекта Российской Федерации.

Создание такого органа не предполагается Законом Владимирской области от 25.12.2019 № 136-ОЗ «Об областном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов». Реализация мероприятий в области гражданской обороны не является полномочиями, переданными Российской Федерацией Владимирской области, соответственно, увеличение численности государственных служащих и работников государственных учреждений области со стороны администрации невозможно.

Решением Октябрьского районного суда города Владимира от 28.01.2021 требования административного истца удовлетворены.

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика ГУ МЧС России по Владимирской области просит решение отменить и принять по делу новое решение. Указывает, что судом применены положения Федерального закона «О пожарной безопасности», не подлежавшие применению к спорным правоотношениям. Полагает необоснованным вывод суда, что обжалуемым предписанием на административного истца возложена обязанность создать орган власти. Суд не дал надлежащей оценки доводам административных ответчиков.

Возражения на жалобу представлены административным истцом администрацией Владимирской области.

Жалоба рассмотрена в отсутствие административного ответчика старшего инженера отделения УНДиПР ГУ МЧС России по Владимирской области ФИО2, заинтересованного лица ГКУ ВО «Служба обеспечения выполнения полномочий в области гражданской обороны, пожарной безопасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций Владимирской области», извещенных надлежащим образом.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, возражений на жалобу, заслушав объяснения представителей сторон, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно статье 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Основания для отмены, изменения решения суда первой инстанции предусмотрены статьей 310 КАС РФ.

Таких оснований в данном случае не имеется.

В соответствии со статьей 218 КАС РФ гражданин, организация могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, должностного лица, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу части 1 статьи 218, части 2 статьи 227 КАС РФ необходимым условием для удовлетворения административного иска, рассматриваемого в порядке главы 22 КАС РФ, является несоответствие обжалуемого решения, действий (бездействия) административного ответчика требованиям действующего законодательства и нарушение прав административного истца в результате принятия такого решения, совершения действий (бездействия).

В данном случае суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии таких обстоятельств и удовлетворил заявленные требования.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции.

В соответствии с положениями пункта 3 части 9 статьи 226 КАС РФ о законности обжалуемого решения органа государственной власти, должностного лица, государственного или муниципального служащего свидетельствует соблюдение им требований закона, определяющих его полномочия на принятие обжалуемого решения, соблюдения установленной процедуры его принятия, наличие предусмотренных законом оснований и соответствие принятого решения требованиям закона.

Федеральный закон от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» определяет задачи, правовые основы их осуществления и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны.

Согласно статье 13 указанного Федерального закона в целях реализации государственной политики в области гражданской обороны федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны, осуществляет соответствующее нормативное регулирование, а также специальные, разрешительные, надзорные и контрольные функции в области гражданской обороны.

Таким органом в соответствии с Указом Президента РФ от 11.07.2004 № 868 является Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

В силу пункта 6 статьи 13.1 Закона государственный надзор за реализацией органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области гражданской обороны осуществляется уполномоченным на решение задач в области гражданской обороны федеральным органом исполнительной власти в соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в порядке, утверждаемом Правительством Российской Федерации.

В соответствии с Положением о государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 21.05.2007 № 305 (действовавшим на момент вынесения обжалуемого предписания) органы, осуществляющие государственный надзор в области гражданской обороны, в пределах своих полномочий: организуют и проводят проверки выполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами требований законодательства Российской Федерации в области гражданской обороны, в том числе правил эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, правил использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты и другой специальной техники и имущества гражданской обороны; осуществляют другие меры по государственному надзору в области гражданской обороны, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор в области гражданской обороны, в пределах своей компетенции имеют право: осуществлять проверку выполнения установленных требований в области гражданской обороны федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами; выдавать руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, а также должностным лицам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений установленных требований в области гражданской обороны.

В данном случае уполномоченными органами и должностными лицами, осуществляющими государственный надзор в области гражданской обороны, проведена внеплановая выездная проверка в отношении администрации Владимирской области на предмет исполнения ранее выданного предписания от 03.07.2020.

По результатам проверки составлен акт от 08.10.2020 и выдано предписание №19 от 08.10.2020 об устранении выявленных нарушений установленных требований в области гражданской обороны.

В качестве нарушения указано неисполнение требований статьи 8 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне», пункта 4 статьи 17, Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

По мнению надзорного органа нарушение заключалось в том, что администрацией Владимирской области не создан орган, отвечающий за организацию и осуществление на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, организации и осуществления регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регионального, межмуниципального и муниципального характера на территории Владимирской области.

Предписанием на администрацию Владимирской области возложена обязанность создать орган, отвечающий за организацию и осуществление на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории Владимирской области.

Вместе с тем, как обоснованно указано в решении суда первой инстанции, из указанных в предписании норм действующего законодательства не вытекает обязанность администрации Владимирской области по созданию такого органа.

Положения статьи 8 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» определяют полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области гражданской обороны, вместе с тем не предполагают создание для этих целей специального органа. Из акта проверки и предписания не усматривается, что полномочия, предусмотренные статьей 8 Федерального закона «О гражданской обороне» на территории Владимирской области не исполняются или исполняются ненадлежащим образом, в качестве недостатка указано именно на отсутствие органа, отвечающего за выполнение предусмотренных данной нормой мероприятий, и предписано создать такой орган.

В соответствии с преамбулой Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и данным Федеральным законом.

Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, данным Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации основывается на принципе самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий (подпункт «ж» пункта 1 статьи 1 Закона).

В соответствии со статьей 5 указанного Федерального закона система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации, принятие которого отнесено к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 20 указанного Федерального закона высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации.

Пунктом 3 статьи 11 Федерального закона «О гражданской обороне» руководство гражданской обороной на территориях субъектов Российской Федерации возложено на высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Постановлением Губернатора Владимирской области от 06.10.2008 № 698 утверждено Положение об организации и ведении гражданской обороны во Владимирской области.

В соответствии с пунктом 1.5. Положения Губернатор области в пределах своей компетенции осуществляет руководство гражданской обороной на территории области; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти при решении задач или выполнении мероприятий гражданской обороны на территории области; контролирует решение задач и выполнение мероприятий гражданской обороны на территории области; принимает нормативные правовые акты в области организации и ведения гражданской обороны; определяет перечень организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий регионального уровня по гражданской обороне; осуществляет иные полномочия в регулируемой сфере, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством Владимирской области.

Выполнение мероприятий в области гражданской обороны, включая предусмотренные статьей 8 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне», в том числе создание и содержание сил, средств, объектов гражданской обороны, запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, планирование и осуществление мероприятий по гражданской обороне, возложено на администрацию Владимирской области (пункт 1.3, раздел 2 Положения).

Таким образом, на территории Владимирской области определены органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченные на исполнение мероприятий в области гражданской обороны, предусмотренные статьей 8 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне». Обязательное создание специализированного органа ни федеральным законом, ни законодательством Владимирской области не предусмотрено, в связи с чем возложение на административного истца такой обязанности нарушает ее права и законные интересы и является незаконным.

Довод представителя административного ответчика, что выданное администрации Владимирской области предписание не содержит безусловного требования о создании такого органа и предполагает возможность иного решения вопроса о наделении соответствующими полномочиями уже существующих органов, противоречит буквальному содержанию предписания от 08.10.2020 №19.

Довод апелляционной жалобы о необоснованном применении судом положений Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» сам по себе не свидетельствует о необоснованности выводов суда и незаконности правильного по существу решения и в силу части 5 статьи 310 КАС РФ не влечет его отмены.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований, предусмотренных статьей 310 КАС РФ для его отмены или изменения, не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Октябрьского районного суда города Владимира от 28 января 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ГУ МЧС России по Владимирской области – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке во Второй кассационный суд общей юрисдикции в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Октябрьский районный суд города Владимира.

Председательствующий: Ю.В. Самылов

Судьи: А.В. Семёнов

О.И. Емельянова