Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении Магаданского областного суда административное дело по административному исковому заявлению администрации Северо-Эвенского городского округа к Контрольно-счётной палате Северо-Эвенского городского округа о признании незаконным и отмене распоряжения № 02-ра от 30 января 2017 года «О проведении проверки»

по апелляционной жалобеадминистрации Северо-Эвенкского городского округа на решение Северо-Эвенского районного суда Магаданской области от 27марта 2017 года, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Магаданского областного суда Кречетова А.А., судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда

у с т а н о в и л а :

администрация Северо-Эвенского городского округа обратилась в суд с иском к Контрольно-счётной палате Северо-Эвенского городского округа (далее по тексту - Контрольно-счётная палата) о признании незаконным и отмене распоряжения № 02-ра от 30 января 2017 года «О проведении проверки».

В обоснование иска указала, что распоряжением № 02-ра от 30 января 2017 года «О проведении проверки» назначена проверка администрации Северо-Эвенского городского округа за период ноябрь 2015 - 2016 год по направлению «оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда работников».

В силу статьи 265, части 1 статьи 268.1, статей 269.1, 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 9 Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее по тексту - Федеральный закон № 6-ФЗ), пункта 9 Положения «О контрольно-счётной палате Северо-Эвенского городского округа», утверждённого решением Собрания представителей Северо-Эвенского городского округа от 29 декабря 2015 года № 53, статьи 51 Положения «О бюджетном процессе в муниципальном образовании Северо-Эвенский городской округ», утверждённого решением Собрания представителей Северо-Эвенского городского округа от 02 ноября 2015 года № 28, контрольное мероприятие по направлению «оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда работников администрации Северо-Эвенского городского округа» отнесено к внутреннему финансовому контролю и его проведение не входит в полномочия Контрольно-счётной палаты, осуществляющей внешний финансовый контроль.

Регламент Контрольно-счётной палаты, утверждённый постановлением данной палаты от 28 декабря 2012 года № 06-па, постановление Контрольно-счётной палаты от 19 марта 2016 года № 03-па «О внесении изменений в постановление от 28 декабря 2012 года № 06-па «Об утверждении Регламента Контрольно-счётной палаты Северо-Эвенского городского округа», а также постановление Контрольно-счётной палаты от 28 декабря 2012 года № 5-па «Об утверждении Стандарта финансового контроля» официально не опубликовывались в печатных изданиях и не могут применяться при проведении проверок. Форма утверждения перечисленных выше актов - «постановление» - противоречит положениям части 7 статьи 3 Устава Северо-Эвенского городского округа, в соответствии с которым органы местного самоуправления вправе издавать приказы и распоряжения, а не постановления.

План проверок Контрольно-счётной палаты в нарушение требований части 5 статьи 9 Федерального закона от 28 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее по тексту - Федеральный закон № 294-ФЗ) не опубликован на официальном сайте Контрольно-счётной палаты и не направлялся для согласования в органы прокуратуры.

Полагала, что приведенные нарушения свидетельствуют о незаконности изданного Контрольно-счётной палатой распоряжения № 02-ра от 30 января 2017 года «О проведении проверки» и нарушают права администрации Северо-Эвенского городского округа.

Определением судьи Северо-Эвенского районного суда от 07марта 2017 года произведена замена ответчика Контрольно-счётной палата на Собрание представителей Северо-Эвенского городского округа.

Определением судьи Северо-Эвенского районного суда от 21 марта 2017 года ответчик Собрание представителей Северо-Эвенского городского округа заменён на ответчика Контрольно-счётная палата.

Решением Северо-Эвенского районного суда от 27 марта 2017 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе администрация Северо-Эвенского городского округа ставит вопрос об отмене решения суда и принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы указывает, что при осуществлении проверочных мероприятий Контрольно-счётная палата должна руководствоваться требованиями Федерального закона № 294-ФЗ, в силу положений статьи 9 которого, а также пункта 2 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 489, Контрольно-счётная палата обязана направить проект ежегодного плана проведения проверок в органы прокуратуры и разместить его в сети «Интернет».

Ссылаясь на положения пункта 1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон № 131-ФЗ), частей 1 и 2 статьи 265, части 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, утверждает, что Контрольно-счётная палата решает вопросы местного значения, осуществляет муниципальный контроль и обязана направлять планы проведения проверок для согласования в органы прокуратуры.

Полагает, что поскольку Собранием представителей Северо-Эвенского городского округа не установлен порядок ведения перечня видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, Контрольно-счётная палата незаконно осуществляет проверочные мероприятия.

Считает незаконным включение в план проверок Контрольно-счётной палаты администрации Северо-Эвенского городского округа по истечении менее 3 лет с момента последней проверки, а также в отсутствие предусмотренных частью 3 статьи 12 Федерального закона № 6-ФЗ нормативных правовых актов, устанавливающих порядок включения в планы деятельности Контрольно-счётной палаты.

Также указывает на превышение Контрольно-счётной палатой при назначении проверки оплаты труда и начисления на выплаты по оплате труда работников предоставленных ей пунктом 4 части 2 статьи 9 Федерального закона № 6-ФЗ полномочий.

Обращает внимание на допущенные судом процессуальные нарушения, выразившиеся в произведённой дважды замене ответчиков по делу без выяснения согласия административного истца, нерассмотрении заявленного в административном иске ходатайства о применении мер предварительной защиты и рассмотрении дела судом в незаконном составе, выразившемся по мнению истца в присутствии в зале судебного заседания одновременно с секретарем судебного заседания Архипкиной И.Н. секретаря судебного заседания О.Н.Н.

В возражениях на апелляционную жалобу Контрольно-счётная палата считает решение суда законным и обоснованным, не подлежащим отмене по доводам жалобы.

Стороны, извещенные о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, причины неявки суду не сообщили. На основании части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Из положений части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что для рассмотрения публичного правового спора необходимо установить следующие юридически значимые обстоятельства: нарушает ли оспариваемое решение, действие (бездействие) права и свободы гражданина, организации; соответствует ли решение, действие (бездействие) закону или иному нормативному правовому акту.

Как следует из части 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления.

Согласно части 1 статьи 38 Федерального закона № 131-ФЗ в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования.

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральными законами № 6-ФЗ и № 131-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 38 Федерального закона № 131-ФЗ).

В соответствии с частью 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Как указано в части 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Статьей 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации определены следующие полномочия органа внешнего муниципального финансового контроля по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом № 6-ФЗ.

В соответствии с частью 2 статьи 9 Федерального закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет, в том числе, следующие основные полномочия: контроль за исполнением местного бюджета; организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; подготовку информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования; иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В силу пункта 1 части 4 статьи 9 Федерального закона № 6-ФЗ внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений и унитарных предприятий соответствующего муниципального образования, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования.

Контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно (часть 1 статьи 12 Федерального закона № 6-ФЗ).

Планирование деятельности контрольно-счетных органов осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также на основании поручений законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), глав муниципальных образований (часть 2 статьи 12 Федерального закона № 6-ФЗ).

Проанализировав приведенные выше правовые нормы, суд первой инстанции пришёл к правильным выводам о том, что оспариваемое административным истцом распоряжение Контрольно-счётной палаты от 30 января 2017 года № 02-ра принято в пределах её компетенции, с соблюдением законодательства, регулирующего вопросы организации и деятельности контрольно-счётных органов муниципальных образований, права и законные интересы административного истца данным распоряжением не нарушены.

Доводы апелляционной жалобы о том, что при вынесении оспариваемого распоряжения административным ответчиком нарушены требования Федерального закона № 294-ФЗ, касающиеся периодичности и сроков проверки, размещения планов проверки в сети «Интернет», сроков утверждения планов проверки и их направления (согласования) с органами прокуратуры, а также необходимости установления муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации порядка организации и осуществления муниципального контроля, не могут быть приняты во внимание в силу следующего.

Нормы Федерального закона № 294-ФЗ следует рассматривать во взаимосвязи между собой и иными законодательными актами, учитывая при этом статус объекта государственного (муниципального) финансового контроля.

Законодатель, принимая указанный закон, преследовал цель повысить экономическую активность хозяйствующих субъектов, снизить уровень необоснованного административного вмешательства в их деятельность.

Бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации (пункт 1 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

При этом бюджетные полномочия Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предусмотренные пунктами 1 и 2 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации, осуществляются с соблюдением положений, установленных Федеральным законом от 05 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом № 6-ФЗ.

Таким образом, специальным законом в отношении правовой регламентации вопросов, связанных с осуществлением контрольных мероприятий, является именно Федеральный закон № 6-ФЗ, который устанавливает общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов муниципальных образований (статья 1 Федерального закона № 6-ФЗ).

Часть 1 статьи 11 Федерального закона № 6-ФЗ предусматривает, что контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего государственного и муниципального финансового контроля руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

При этом в соответствии с частью 2 статьи 11 Федерального закона № 6-ФЗ стандарты внешнего муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются контрольно-счетными органами: 1) в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов - в соответствии с общими требованиями, утвержденными Счетной палатой Российской Федерации и (или) контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации; 2) в отношении иных организаций - в соответствии с общими требованиями, установленными федеральным законом.

С учетом изложенного, финансовый контроль, проводимый контрольно-счетными органами муниципального образования в отношении выделенных органам местного самоуправления бюджетных средств, в том числе на оплату труда работников администрации муниципального образования, осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством, стандартами внешнего муниципального финансового контроля, исходя из тех критериев и методик, которые разработаны для осуществления бюджетного контроля.

Таким образом, в силу перечисленных выше норм Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона № 6-ФЗ, регламентирующих полномочия по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, учитывая цели принятия Федерального закона № 294-ФЗ, судебная коллегия полагает, что положения Федерального закона № 294-ФЗ, касающиеся порядка организации и проведения проверок, к отношениям, связанным с осуществлением внешнего муниципального финансового контроля в отношении органа местного самоуправления, не могут быть применены.

Довод апелляционной жалобы со ссылкой на положения части 3 статьи 12 Федерального закона № 6-ФЗ о незаконности оспариваемого распоряжения несостоятельны, поскольку данная норма определяет порядок включения в планы деятельности контрольно-счетных органов поручений законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), глав муниципальных образований, а не порядок проведения плановых проверок.

Отсутствие в Северо-Эвенском городском округе установленного представительным органом муниципального образования порядка ведения перечня видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, вопреки доводам апелляционной жалобы не свидетельствует о незаконности оспариваемого распоряжения о проведении проверки.

Довод об отсутствии у Контрольно-счётной палаты полномочий на проведение проверки оплаты труда и начисления на выплаты по оплате труда работников уже являлся предметом обсуждения суда первой инстанции и последний правильно отклонил его по мотивам, подробно изложенным в оспариваемом решении.

Поскольку законность включения в план мероприятий Контрольно-счётной палаты на 2017 год проверки администрации Северо-Эвенского городского округа не являлась предметом рассмотрения суда первой инстанции, доводы апелляционной жалобы о незаконности указанных действий административного ответчика в силу положений части 3 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не могут рассматриваться судом апелляционной инстанции.

Доводы апелляционной жалобы о рассмотрении дела незаконным составом необоснованны. Административное дело в соответствии с требованиями части 1 статьи 29 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации рассмотрено судьёй единолично, оснований для отвода (самоотвода) председательствующего по делу не усматривается. Присутствие в зале судебного заседания О.Н.Н. , занимающей должность секретаря судебного заседания Северо-Эвенского районного суда, о незаконности состава суда не свидетельствует и процессуальным нарушением не является.

Поскольку допущенные судом первой инстанции процессуальные нарушения, выразившиеся в заменах ответчиков по делу, произведенных судьёй без выяснения согласия истца, а также в нерассмотрении ходатайства о применении мер предварительной защиты, не привели к принятию неправильного решения, они в силу части 4 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не могут являться основаниями для изменения или отмены обжалуемого решения суда.

Нарушений или неправильного применения норм процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

Доводы апелляционной жалобы повторяют доводы, изложенные в административном исковом заявлении, они являлись предметом проверки суда первой инстанции и обоснованно не приняты им во внимание по мотивам, подробно изложенным в оспариваемом решении суда.

С учетом изложенного, судебная коллегия не находит доводы апелляционной жалобы убедительными, влекущими отмену решения суда, постановленного в соответствии с требованиями материального и процессуального права.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а :

решение Северо-Эвенского районного суда Магаданской области от 27 марта 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Северо-Эвенского городского округа - без удовлетворения.

Председательствующий С.В. Бобылев

Судьи А.В. Выглев

А.А. Кречетов