Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе регионального отделения по Вологодской области Общероссийской общественной организации по защите окружающей среды «Общественный экологический контроль России» на решение Череповецкого районного суда Вологодской области от 31 мая 2021 года по административному исковому заявлению регионального отделения по Вологодской области Общероссийской общественной организации по защите окружающей среды «Общественный экологический контроль России» к начальнику Департамента природных ресурсов и охране окружающей среды Вологодской области Банникову Д.А., Департаменту природных ресурсов и охране окружающей среды Вологодской области о восстановлении пропущенного срока для обращения в суд с административным исковым заявлением, признании незаконными приказов от 10 декабря 2015 года №... «О создании экспертной комиссии по объекту государственной экологической экспертизы», от 04 марта 2016 года №... «Об утверждении заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы», положительного заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы объекта, бездействия по не изданию приказов об отмене вышеуказанных приказов, возложении обязанности издать приказ о признании утратившими силу со дня издания приказов от 10 декабря 2015 года №... и от 04 марта 2016 года №..., опубликовать сообщение о решении суда и отмене приказов в средствах массовой информации.

Заслушав доклад судьи Вологодского областного суда Цветковой Л.Ю., объяснения представителя регионального отделения по Вологодской области Общероссийской общественной организации по защите окружающей среды «Общественный экологический контроль России» Васильева Г.А., представителя Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области и начальника Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области Банникова Д.А. – Садинова Т.М., судебная коллегия

установила:

общество с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Суда» (далее - ООО «Управляющая компания «Суда») является собственником земельного участка с кадастровым номером №..., расположенного на территории <адрес>.

01 декабря 2015 года в Департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области зарегистрировано заявление собственника земельного участка ООО «Управляющая компания «Суда» от 19 ноября 2015 года о проведении государственной экологической экспертизы по материалам по обоснованию утраты земельным участком с кадастровым номером №... в <адрес> особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения и перевода земельного участка из категории «земли особо охраняемых территорий и объектов» в категорию «земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и иного специального назначения», в связи с невозможностью его дальнейшего использования по целевому назначению.

Приказом Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области №... «О создании экспертной комиссии по объекту государственной экологической экспертизы» на Управление экономики природопользования, программ и инвестиций возложена обязанность по организации государственной экологической экспертизы документов и материалов по обоснованию утраты земельным участком с кадастровым номером №... в <адрес> особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения и перевода земельного участка из категории «земли особо охраняемых территорий и объектов» в категорию «земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и иного специального назначения» в связи с невозможностью его дальнейшего использования по целевому назначению с последующим разрешенным использованием для осуществления производственной деятельности; утвержден состав экспертной комиссии по проведению государственной экологической экспертизы документов и материалов. Срок на утверждение заключения экспертной комиссии по результатам рассмотрения документов и материалов установлен 3 месяца после оплаты счета (08 декабря 2015 года) – до 08 марта 2016 года.

04 марта 2016 года приказом Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области №... утверждено положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы на документы и материалы по обоснованию утраты земельным участком с кадастровым номером №... в <адрес> особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения и перевода земельного участка из категории «земли особо охраняемых территорий и объектов» в категорию «земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и иного специального назначения» в связи с невозможностью его дальнейшего использования по целевому назначению с последующим разрешенным использованием для осуществления производственной деятельности. Приказом установлен срок действия заключения – 5 лет с момента его регистрации.

Не согласившись с указанными приказами, а также с положительным заключением экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, региональное отделение по Вологодской области Общероссийской общественной организации по защите окружающей среды «Общественный экологический контроль России» (далее – региональное отделение ОЭКР по Вологодской области) обратилось в суд с административным исковым заявлением к начальнику Департамента природных ресурсов и охране окружающей среды Вологодской области Банникову Д.А., Департаменту природных ресурсов и охране окружающей среды Вологодской области, в котором просит признать незаконными:

- приказ Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области от 10 декабря 2015 года №... «О создании экспертной комиссии по объекту государственной экологической экспертизы»;

- приказ Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области от 04 марта 2016 года №... «Об утверждении заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы»;

- положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы объекта «Материалы по обоснованию утраты земельным участком с кадастровым номером №... в <адрес> особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения и перевода земельного участка из категории «земли особо охраняемых территорий и объектов» в категорию «земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и иного специального назначения» в связи с невозможностью его дальнейшего использования по целевому назначению с последующим разрешенным пользованием для осуществления производственной деятельности»;

- бездействие начальника Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области, выразившееся в не издании в период с 03 ноября 2020 года по 10 февраля 2021 года приказа об отмене приказов Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области от 10 декабря 2015 года №... и от 04 марта 2016 года №...;

- возложить обязанность на Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области издать приказ о признании утратившими силу со дня издания приказа Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области от 10 декабря 2015 года №... «О создании экспертной комиссии по объекту государственной экологической экспертизы», приказа Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области от 04 марта 2016 года №... «Об утверждении заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы»;

- возложить обязанность опубликовать сообщение о принятии решения судом и отмене соответствующих Приказов в печатном средстве массовой информации - газете «Красный Север», и в порядке, установленном для официального опубликования актов Правительства Вологодской области, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование требований региональное отделение ОЭКР по Вологодской области указывает, что государственная экологическая экспертиза проведена в нарушение статей 11-12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», поскольку материалы по обоснованию утраты земельным участком особого природоохранного значения не являются объектом государственной экологической экспертизы, кроме того, заказчиком не были представлены на рассмотрение комиссии материалы оценки воздействия на окружающую среду, что являлось основанием для отказа в проведении государственной экологической экспертизы, ввиду неполноты представленных заказчиком материалов.

Определением суда от 24 мая 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена администрация Череповецкого муниципального района.

Решением Череповецкого районного суда от 31 мая 2021 года в удовлетворении административных исковых требований регионального отделения ОЭКР по Вологодской области отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, ссылаясь на прежние доводы, ставит вопрос об отмене судебного акта, как принятого при неправильном применении норм материального и процессуального права, неполном исследовании обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела и несоответствии изложенных в решении выводов суда обстоятельствам дела, принять новое судебное постановление об удовлетворении административных исковых требований. Указывает, что судом были проигнорированы документы по оценке воздействия на окружающую среду, планируемой заказчиком хозяйственной деятельности на спорном земельном участке, а также не приняты во внимание выводы и заключение общественной экологической экспертизы. Полагает, что срок обращения в суд с настоящим административным исковым заявлением не пропущен.

В возражениях на апелляционную жалобу Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области просит решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель регионального отделения ОЭКР по Вологодской области Васильев Г.А. жалобу поддержал по изложенным в ней доводам, просил удовлетворить.

Представитель административных ответчиков Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области и начальника Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области Банникова Д.А. по доверенности Садинов Т.М. полагал решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Иные лица, участвующие в деле, будучи надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке, что подтверждается почтовыми уведомлениями, в судебное заседание не явились, в связи с чем, судебная коллегия, руководствуясь статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полагает возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

Проверив законность и обоснованность решения суда, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на них, судебная коллегия не находит оснований для её удовлетворения по следующим причинам.

По смыслу части 1 статьи 218, пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязательным условием для удовлетворения судом требований об оспаривании решений и действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего является установление незаконности этих решений и действий (бездействия) и нарушение ими прав, свобод либо законных интересов административного истца.

Совокупность таких условий в настоящем деле отсутствует.

В силу пункта 8 части 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов, на которых основываются данный Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства, является принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и виду разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на 7 категорий, в том числе на земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (подпункт 3), земли особо охраняемых территорий и объектов (подпункт 4).

В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее - Федеральный закон № 172-ФЗ) перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно.

В разъяснениях, содержащихся в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 04 июня 2014 года, указано, что Федеральный закон № 172-ФЗ, который является одним из нормативных правовых актов, осуществляющих правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (ст. 1 названного закона), также устанавливает ограничения изменения целевого назначения земель особо охраняемых территорий и объектов, предусматривая возможность перевода названной категории земель в другую категорию только в том случае, если их использование по целевому назначению невозможно ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды (ч. 1 ст. 10).

Процедура проведения государственной экологической экспертизы регламентируется Федеральным законом от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее - Федеральный закон № 174-ФЗ), а также Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 года № 698 (действовавшим на момент возникновения спорных правоотношений).

Согласно статье 1 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее - Федеральный закон № 174-ФЗ) экологическая экспертиза представляет собой установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (статья 10 Федерального закона № 174-ФЗ).

Постановлением Правительства Вологодской области от 05 апреля 2010 года № 362 утверждено Положение о Департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области.

В соответствии с пунктом 3.1.7 Положения о Департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений), Департамент в области государственной экологической экспертизы осуществляет организацию и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня; осуществляет контроль за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, осуществляемому Департаментом; утверждает заключение общественной экологической экспертизы в отношении объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что перевод земель, относящихся к категории особо охраняемых территорий, возможен только в случае утраты ими этого значения с обязательным наличием положительного заключения государственной экологической экспертизы или иных установленных федеральным законодательством экспертиз, а значит, материалы, обосновывающие перевод земель, относящихся к категории особо охраняемых территорий в иную категорию, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе.

Указанный вывод является правильным, поскольку вопреки доводам административного истца, Федеральный закон № 174-ФЗ не является единственным нормативно-правовым актом, устанавливающим перечень объектов государственной экологической экспертизы, ссылки в апелляционной жалобе об обратном, основаны на неверном толковании норм действующего законодательства.

Доводы представителя регионального отделения ОЭКР по Вологодской области о том, что заказчиком не были представлены на рассмотрение комиссии материалы оценки воздействия на окружающую среду, были предметом рассмотрения в суде первой инстанции и обоснованно им отклонены.

В целях реализации Федерального закона «Об экологической экспертизе» в части установления единых правил организации и проведения государственной экологической экспертизы в Российской Федерации и определения основных положений проведения оценки воздействия на окружающую среду в Российской Федерации приказом Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 16 мая 2000 года № 372 утверждено Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (далее – Положение, действовало на момент возникновения спорных правоотношений).

Положение регламентировало процесс проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и подготовки соответствующих материалов, являющихся основанием для разработки обосновывающей документации по объектам государственной экологической экспертизы.

Однако, оспариваемое административным истцом заключение экспертной комиссии связано с рассмотрением материалов по обоснованию утраты земельным участком с кадастровым номером №... в <адрес> особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения, в соответствии со статьей 10 Федерального закона № 172-ФЗ, как верно отметил суд первой инстанции, решение о конкретном использовании земельного участка после осуществления его перевода в иную категорию не принималось, сам по себе перевод земель из одной категории в другую не предполагает начала хозяйственной деятельности.

Нарушений требований действующего законодательства, регулирующего спорное правоотношение, административным ответчиком не допущено, формулировки выводов заключения конкретны и аргументированы, имеют однозначное толкование и соответствуют результатам экспертизы. Уровень детализации сведений, отраженных в заключении государственной экспертизы является достаточным для правильного восприятия результатов проведенных исследований.

Административный истец ни в суде первой инстанции, ни в суде апелляционной инстанции не опроверг по существу выводы, изложенные в указанном заключении.

Доводы апелляционной жалобы о том, что судом не приняты во внимание выводы и заключение общественной экологической экспертизы не ставит под сомнение выводы государственной экологической экспертизы, при этом судебная коллегия учитывает, что заключение общественной экологической экспертизы не утверждено федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Ссылки административного истца на незаконность постановления администрации Череповецкого муниципального района от 28 марта 2016 года №... «О переводе категории земель», принятого, по мнению, заявителя, в том числе на основании оспариваемого положительного заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, а также на решение Вологодского областного суда от 22 сентября 2020 года, которым признан недействующим Генеральный план Судского сельского поселения Череповецкого муниципального района Вологодской области, утвержденный решением Совета Судского сельского поселения от 26 сентября 2011 года №..., в редакции решения Совета Судского сельского поселения от 18 сентября 2014 года №... «О внесении изменений в генеральный план Судского сельского поселения», в части размещения Судского сельского поселения Череповецкого муниципального района Вологодской области инвестиционной площадки промышленно-производственного типа, правого значения для рассматриваемого спора не имеют, как верно отметил суд первой инстанции, административный истец не был лишен возможности защитить свои права в ином порядке.

Кроме того, судебная коллегия считает необходимым отметить, что оспариваемое заключение экспертизы не является властно-распорядительным документом, не содержит обязательных предписаний, поэтому его выводы в контексте рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений отдельной оценке, не подлежат.

Оспариваемое заключение государственной экологической экспертизы составлено уполномоченным органом, сроки его принятия не нарушены, требования законодательства соблюдены, порядок проведения экологической экспертизы соответствовал требованиям действующего законодательства, учитывая, что само по себе экспертное заключение не влечет каких-либо правовых последствий, создающих для заявителя угрозу нарушения его права на экологическое благополучие, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований, указывающих на нарушение прав административного истца вынесением данного заключения, а также оспариваемыми приказами.

Также судебная коллегия принимает во внимание, что в силу части 5 статьи 18 Федерального закона № 174-ФЗ положительное заключение государственной экологической экспертизы имеет юридическую силу в течение срока, определенного федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, проводящим конкретную государственную экологическую экспертизу. Положительное заключение государственной экологической экспертизы теряет юридическую силу, в том числе, в случае истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Оспариваемое административным истцом заключение утверждено 04 марта 2016 года сроком на 5 лет с момента его регистрации, таким образом, в настоящее время положительное заключение государственной экологической экспертизы не имеет юридической силы.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции также указал на пропуск административным истцом срока на обращение в суд для защиты нарушенного права, с данным выводом судебная коллегия соглашается в части требований о признании незаконными приказов Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области, положительного заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы и вытекающих из них требований, поскольку о вынесении указанных актов и, соответственно, о допущенном предполагаемом нарушении своих прав административному истцу было известно еще на момент их издания, что представителем регионального отделения ОЭКР по Вологодской области, не оспаривалось и следует из содержания административного искового заявления и совершенных действий по обращению с жалобами в иные органы.

Частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрена подача административного искового заявления в суд такой категории дел в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

При таком положении выводы суда первой инстанции относительно пропуска административным истцом процессуального срока, судебная коллегия полагает обоснованными, что само по себе является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования без исследования фактических обстоятельств дела.

Таким образом, принимая во внимание, что обстоятельства, имеющие значение для дела, судом первой инстанции установлены правильно, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, судебная коллегия находит обжалуемое решение законным и обоснованным, апелляционную жалобу – не подлежащей удовлетворению.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Череповецкого районного суда Вологодской области от 31 мая 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу регионального отделения по Вологодской области Общероссийской общественной организации по защите окружающей среды «Общественный экологический контроль России» - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: