Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по апелляционному представлению прокуратуры Валдайского района Новгородской области на решение Валдайского районного суда Новгородской области от 02 августа 2021 года, принятое по административному исковому заявлению прокурора Валдайского района Новгородской области к Администрации Валдайского муниципального района Новгородской области о признании незаконным бездействия, обязании совершить определенные действия,

установила:

Прокурор Валдайского района Новгородской области, действуя в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением к Администрации Валдайского муниципального района Новгородской области (далее – Администрация района) о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер к созданию в Валдайском городском поселении специализированной службы по вопросам похоронного дела.

В обоснование заявленных требований указано, что прокуратурой Валдайского района Новгородской области проведена проверка соблюдения Администрацией района требований законодательства о погребении и похоронном деле. В ходе проверки установлено, что на территории Валдайского городского поселения расположено три общественных кладбища, однако специализированная служба по вопросам похоронного дела на территории Валдайского городского поселения не создана. По результатам открытого конкурса на определение исполнителя гарантированного перечня услуг по погребению на территории Валадайского городского поселения заключен договор на оказание ритуальных услуг с ИП Егоровым Е.А., что, по мнению прокурора, является недопустимым, поскольку наделение индивидуального предпринимателя статусом и полномочиями специализированной службы противоречит установленному законом порядку экономической деятельности, связанному, в частности, с возмещением данной службе средств из соответствующих бюджетов. По данному факту прокуратурой Валдайского района 10 февраля 2021 года вынесено предписание главе Валдайского муниципального района, которое рассмотрено Администрацией района, но нарушения законодательства о погребении и похоронном деле не устранены. Бездействие Администрации района нарушает права неопределенного круга лиц на безвозмездное получение гарантированного государством минимума ритуальных услуг от специализированной службы по вопросам похоронного дела, в связи с чем административный истец просит обязать Администрацию района не позднее трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу создать на территории Валдайского городского поселения специализированную службу по вопросам похоронного дела.

Судом первой инстанции к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Совет депутатов Валдайского городского поселения.

Решением Валдайского районного суда Новгородской области от 02 августа 2021 года в удовлетворении административного искового заявления прокурора Валдайского района Новгородской области отказано.

В апелляционном представлении прокуратура Валдайского района Новгородской области выражает несогласие с решением районного суда, считает, что решение является незаконным и необоснованным, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела, судом неправильно применены нормы материального права, что является безусловным основанием для его отмены.

В обоснование жалобы указывает, что действующее законодательство возлагает на орган местного самоуправления городского поселения обязанность по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела. Наличие договора с ИП Егоровым А.Н. на оказание услуг по предоставлению гарантированного перечня услуг по погребению на территории Валдайского городского поселения не свидетельствует о принятии мер по созданию данной службы и не исключает необходимости исполнения Администрацией района закона в пределах предоставленных ей полномочий. Вывод суда о том, что из обращения К. в прокуратуру Валдайского района не усматривается, какие именно права и законные интересы гражданки в сфере похоронного дела были нарушение Администрацией района, не соответствует фактическим обстоятельствам дела. Так, обращения граждан являются сигналом о возможных нарушениях в той или иной сфере правоотношений, в ходе рассмотрения обращения и проведения проверки прокурор не ограничен доводами заявителя. В настоящем споре, обращаясь в суд, прокурор действовал в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

В письменном отзыве на апелляционное представление административный ответчик Администрация района ссылаясь на несостоятельность доводов апелляционного представления, считает решение суда законным и обоснованным, просит оставить решение без изменения, а апелляционное представление без удовлетворения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции представители Администрации и Совета депутатов Валдайского городского поселения, ИП Егоров А.Н. не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, в соответствии с частью 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и возражений, заслушав представителя прокуратуры Новгородской области Цветкову Т.В., поддержавшую апелляционное представление, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Согласно пунктам 3,4 части 2 статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены решения суда в апелляционном порядке являются несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Такие основания для отмены обжалуемого решения в апелляционном порядке имеются.

Отказывая в удовлетворении административного иска прокурора Валдайского района суд первой инстанции исходил из того, что обращаясь в суд с настоящим административным иском, прокурор вторгается в сферу компетенции органа местного самоуправления, который вправе самостоятельно определить, на какой орган, организацию или лицо возложить обязанности по оказанию ритуальных услуг. Если в муниципальном образовании имеются организации, оказывающие ритуальные услуги, статусом специализированной организации могут быть наделены соответствующие хозяйствующие субъекты.

С таким выводом суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может, поскольку он не основан на законе и материалах дела.

Согласно части 4 статьи 218 КАС РФ в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с пунктом 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относятся к вопросам местного значения городского поселения.

ГОСТ 32609-2014, введенный в действие 01.01.2016г. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела, определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Как следует из Устава Валдайского муниципального района, принятого Решением Думы Валдайского муниципального района от 14 декабря 2005 года № 18, (далее – Устав района) Администрация Валдайского муниципального района в соответствии с частью 2 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», настоящим Уставом исполняет полномочия местной администрации поселения, являющейся административным центром района, (далее местная администрация Валдайского городского поселения) определенные Уставом Валдайского городского поселения и принятыми в соответствии с ним муниципальными нормативными правовыми актами Валдайского городского поселения.

Администрация Валдайского муниципального района в пределах своей компетенции осуществляет переданные от Администрации Валдайского городского поселения полномочия, а также осуществляет отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления Валдайского городского поселения федеральными и областными законами (статья 33-1).

Статья 2 Устава Валдайского городского поселения, утвержденного Решением Совета депутатов Валдайского городского поселения от 27 января 2016 года № 25, предусматривает, что к полномочиям Администрации Валдайского городского поселения, исполняемым Администрацией Валдайского муниципального района относятся полномочия в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и настоящим Уставом. Данные полномочия возлагаются на Администрацию Валдайского муниципального района.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12.01.1996г № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон № 8-ФЗ), который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с Законом № 8-ФЗ реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, который осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее – специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Закона № 8-ФЗ).

Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает близким родственникам (иным родственникам), взявшим на себя обязанность осуществить погребение, гарантированный законом перечень услуг по погребению, содержащийся в пункте 1 статьи 9 Закона № 8-ФЗ.

Указом Президента Российской Федерации от 29.06.1996г. № 1001 установлено, что специализированные службы на безвозмездной основе оказывают перечисленные в пункте 1 статьи 9 Федерального закона № 8-ФЗ услуги по погребению, а также обращено внимание на недопустимость отказа специализированных служб в оказании таких услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств и по другим основаниям, предусмотрено, что органы местного самоуправления выделяют специализированным службам необходимые средства для оказания гарантированного перечня услуг по погребению.

Погребение умерших граждан, личность которых не установлена органами внутренних дел, также осуществляется специализированной службой, предоставляющей услуги, связанные с погребением умерших.

Федеральный закон № 8-ФЗ не содержит понятия «специализированная служба». Согласно пункту 2.1.3 ГОСТ 32609-2014 специализированная служба – это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших.

Из положений статей 9 и 10 Закона № 8-ФЗ в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Статьей 9 Закона № 8-ФЗ определено, что стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе в зависимости от категории, к которой относится умерший, за счет Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 3).

В силу положений статьи 10 Закона № 8-ФЗ в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников (иных родственников), взявших на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона № 8-ФЗ.

Органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным Законом (пункт 1 статьи 7 Закона № 8-ФЗ), и оказание на безвозмездной основе определенного законом перечня услуг по погребению (статья 9 Закона № 8-ФЗ).

Анализ приведенных законоположений приводит к заключению, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном образовании специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Закона № 8-ФЗ и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

Институт специализированных служб установлен в целях обеспечения государственных гарантий для погребения на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение за счет соответствующего бюджета. Бюджетные средства при этом по своему определению в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации предназначены только для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям, в том числе посредством заключения муниципального контракта с соблюдением конкурентных процедур, у них нет права делегировать сторонним организациям функции (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе), которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления.

Само по себе присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации или индивидуальному предпринимателю, определенным на конкурсной основе, не является созданием муниципального учреждения или предприятия.

Между тем, в ходе проведенной прокуратурой Валдайского района проверки исполнения Администрацией района требований законодательства о погребении и похоронном деле установлено, что на территории Валдайского городского поселения специализированная служба по вопросам похоронного дела не создана.

Вместо этого по результатам открытого проведения открытого конкурса по отбору организаций для оказания ритуальных услуг по погребению 31 декабря 2019 года между Администрацией (Заказчик) и Индивидуальным предпринимателем Егоровым А.Н. (Исполнитель) заключен Договор, согласно которому Исполнитель обязуется оказать услуги по предоставлению гарантированного перечня услуг по погребению на территории Валдайского городского поселения Новгородской области.

По условиям договора Исполнитель принял на себя полномочия специализированной службы и обязался осуществлять захоронение в соответствии со статьей 9 Закона № 8-ФЗ: в отношении гарантированного законодательством перечня услуг по погребению; в отношении умерших (погибших) военнослужащих, лиц, призванных на военные сборы, сотрудников органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, органов по контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно- исполнительной системы, участников войны; умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя.

В силу п. 4.2 Договора Исполнитель имеет право на возмещение расходов, связанных с предоставлением услуг по гарантированному перечню. Для возмещения расходов исполнитель обращается в ГУ «Управление Пенсионного фонда России в Валдайском районе Новгородской области», ГУ «Новгородское региональное отделение Фонда Социального страхования и ГОКУ «Центр по организации социального обслуживания и предоставления социальных выплат».

Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 декабря 2021 года <...> удовлетворен иск заместителя прокурора Новгородской области к Администрации района и индивидуальному предпринимателю Егорову А.Н. о признании недействительным (ничтожным) договора на оказание ритуальных услуг (гарантированный перечень услуг по погребению) на территории Валдайского городского поселения от 31 декабря 2019 года, постановлено признать недействительным договор на оказание ритуальных услуг (гарантированный перечень услуг по погребению) на территории Валдайского городского поселения от 31 декабря 2019 года, заключенный между Администрацией района и индивидуальным предпринимателем Егоровым А.Н., на основании пункта 2 статьи 168 ГК РФ (сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц).

Как следует из указанного судебного акта, само по себе присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации или индивидуальному предпринимателю, определенным на конкурсной основе, не является созданием муниципального учреждения или предприятия. Наделение в данном случае ИП Егорова А.Н. статусом и полномочиями специализированной службы по вопросам похоронного дела противоречит действующему законодательству, нарушает установленный законом порядок экономической деятельности, связанный с выделением бюджетных средств специализированной службе по вопросам похоронного дела, а также права неопределенного круга лиц, указанных в законе, на безвозмездное получение гарантированного государством минимума ритуальных услуг от созданной в установленном порядке органом местного самоуправления специализированной службы.

Приведенные обстоятельства дела безусловно свидетельствуют о допущенном Администрацией района бездействии, выразившемся в непринятии мер к созданию в Валдайском городском поселении специализированной службы по вопросам похоронного дела.

В этой связи административные исковые требования прокурора Валдайского района о признании незаконным указанного бездействия и обязании Администрации района не позднее трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу создать на территории Валдайского городского поселения специализированную службу по вопросам похоронного дела являются обоснованными, а решение суда первой инстанции в соответствии с пунктами 3,4 части 2 статьи 310 КАС РФ подлежащим отмене с принятием нового решения об удовлетворении требования прокурора.

Руководствуясь статьями 307-311 КАС РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

Апелляционное представление прокуратуры Валдайского района Новгородской области удовлетворить.

Решение Валдайского районного суда Новгородской области от 02 августа 2021 года отменить, принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление прокурора Валдайского района Новгородской области к Администрации Валдайского муниципального района Новгородской области о признании незаконным бездействия, обязании совершить определенные действия удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Администрации Валдайского муниципального района Новгородской области, выразившееся в непринятии мер к созданию в Валдайском городском поселении специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Обязать Администрацию Валдайского муниципального района Новгородской области не позднее трех месяцев со дня вступления в законную силу настоящего апелляционного определения создать на территории Валдайского городского поселения специализированную службу по вопросам похоронного дела.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба, представление могут быть поданы через суд первой инстанции в Третий кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения.

Председательствующий Е.Б. Павлова

Судьи Л.В. Макарова

Е.И. Комаровская