Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании 13 декабря 2021 года в городе Сыктывкаре Республики Коми административное дело по апелляционной жалобе административного истца Воробьёва В.В. на решение Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 15 января 2021 года по административному делу по административному иску Воробьёва В.В. к администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» о признании недействующими положения нормативного правового акта органа местного самоуправления.

Заслушав доклад материалов административного дела судьи Колесниковой Д.А., объяснения административного истца Воробьёва В.В., представителя административного ответчика администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» Матвеева В.Ю., заключение старшего прокурора гражданско-судебного отдела прокуратуры Республики Коми Юдина А.В., судебная коллегия по административным делам

установила:

Воробьёв В.В. подал в Сыктывкарский городской суд Республики Коми административное исковое заявление, в котором просил признать недействующими с 04 июля 2020 года следующие положения постановления главы администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 29 октября 2008 года № 10/4160 «Об определении мест (земельных участков), на территории которых запрещается проведение публичных мероприятий» (вместе с «Перечнем мест (земельных участков), на территории которых запрещается проведение публичных мероприятий»): абзаца 2 пункта 2; пункта 1 Приложения № 1 к постановлению от 29 октября 2008 года № 10/4160; Приложения № 2 к постановлению от 29 октября 2008 года № 10/4160. В обоснование заявленных требований указано, что в связи с внесением изменений в статью 118 Конституции Российской Федерации с 04 июля 2020 года Конституционный Суд Республики Коми не является судом в смысле, придаваемом положениями статьи 118 Конституции Российской Федерации, в связи с чем, оспариваемые положения постановления Главы администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» противоречат пункту 3 части 2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», поскольку устанавливают запрет на проведение публичных мероприятий на территории, прилегающей к объекту, не являющемуся судом, равно как и иным объектом из числа поименованных в пункте 3 части 2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ. Оспариваемые положения постановления приводят к нарушению права административного истца на свободу собраний, установленное статьей 31 Конституции РФ, ограничивая его в отсутствие установленных законом оснований.

По итогам рассмотрения административного дела Сыктывкарским городским судом Республики Коми 15 января 2021 года постановлено решение, в соответствии с которым административный иск Воробьёва В.В. к администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» о признании недействующим абзаца 2 пункта 2, пункта 1 приложения №1, приложения № 2 постановления главы администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 29 октября 2008 № 10/4160 «Об определении мест (земельных участков), на территории которых запрещается проведение публичных мероприятий» оставлен без удовлетворения.

Не соглашаясь с постановленным по административному делу судебным актом, административный истец Воробьев В.В. обратился с апелляционной жалобой в Верховный Суд Республики Коми, в которой в обоснование доводов отмены решения суда, как принятого с нарушением норм материального и процессуального права, и принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований иска указал, что продолжение существования Конституционного Суда Республики Коми, как юридического лица и как органа государственной власти Республики Коми, и необходимость его упразднения в этом качестве законом субъекта о поправке в Конституцию Республики Коми не может означать сохранение за таким судом полномочий по отправлению правосудия, поскольку положения статьи 118 Конституции РФ Конституционный Суд Республики Коми в перечне судов, осуществляющих правосудие в Российской Федерации, не поименован, ввиду чего, выводы суда первой инстанции об обратном ошибочны.

В последующем административным истцом принесены дополнения к апелляционной жалобе, в которых податель приводит новые основания к отмене судебного постановления, сводящиеся к несогласию с выводами суда первой инстанции о принятии оспариваемых положений постановления органа местного самоуправления уполномоченным органом. В обоснование своей позиции податель жалобы приводит положения Градостроительного кодекса РФ, Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закона Республики Коми от 08 мая 2007 года №43-РЗ «О некоторых вопросах в области градостроительной деятельности в Республике Коми», Закона Республики Коми от 02 ноября 2018 года №94-РЗ «О порядке определения границ прилегающих территорий правилами благоустройства муниципальных образования в Республике Коми», анализируя которые приходит к выводу, что определение границ прилегающей территории осуществляется путем утверждения представительным органом местного самоуправления в Республике Коми схемы границ прилегающих территорий в составе правил благоустройства территории муниципального образования, а равно оспариваемое постановление принято за пределами полномочий главы администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар», что оставлено судом первой инстанции без внимания. Податель жалобы обращает внимание также на то, что при определении территорий, непосредственно прилегающих к зданиям и объектам применительно к положениям пункта 9 статьи 2 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ, власти обязаны исходить из действующего законодательства РФ, учитывать фактически используемую этими зданиями площадь земельных участков и границы смежных земельных участков, не действуя при этом произвольно, что также осталось без оценки суда первой инстанции.

В своих возражениях доводам апелляционной жалобы административный ответчик администрация муниципального образования городского округа «Сыктывкар» просит решение суда первой инстанции оставить без изменения. Вопреки позиции административного истца, податель возражений настаивает, что решение вопроса об упразднении Конституционного Суда Республики Коми возможно только нормативным правовым актом субъекта. Относительно довода жалобы об отсутствии полномочий у администрации городского округа на принятие оспариваемых в иске положений постановления органа местного самоуправления со ссылкой на положения Устава муниципального образования городского округа «Сыктывкар» указано, что в числе иных администрация наделена полномочиями по обеспечению градостроительной деятельности, под которой положения Градостроительного кодекса РФ понимают деятельность, осуществляемую в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, их благоустройства и иное. Касаемо доводов о нарушении при установлении границы территории, непосредственно прилегающей к зданию Конституционного Суда Республики Коми, представителем административного ответчика указано на вступивший в законную силу судебный акт Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 16 февраля 2012 года, которым установлена законность такой границы в радиусе 150 метров.

По итогам рассмотрения дела в апелляционном порядке определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Коми от 29 апреля 2021 года решение Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 15 января 2021 года отменено с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела судом первой инстанции определением Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 09 июня 2021 года к производству суда приняты уточненные административные исковые требования Воробьева В.В. к администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар», в соответствии с которыми требования сформулированы о признании недействующим с 04 июля 2020 года абзаца 2 пункта 2 постановления главы администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 29 октября 2008 года № 10/4160 «Об определении мест (земельных участков), на территории которых запрещается проведение публичных мероприятий» в части указания на территории, прилегающие к зданиям (зданию), занимаемым (занимаемому) Конституционным Судом Республики Коми; о признании недействующим с 24 марта 2020 года (с момента принятия в новой редакции) пункта 1 Приложения №1 к постановлению главы администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 29 октября 2008 года № 10/4160; о признании недействующим с 04 сентября 2013 года (с момента принятия в новой редакции) Приложения №2 к постановлению главы администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 29 октября 2008 года № 10/4160; о признании недействующим с момента принятия Приложения №4? к постановлению главы администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 29 октября 2008 года № 10/4160; о признании недействующим с момента принятия постановление администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 24 марта 2020 года №3/723 «О внесении изменений в постановление главы администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 29 октября 2008 года № 10/4160»; о признании недействующим с момента принятия постановление администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 09 июня 2020 года №6/1318 «О внесении изменений в постановление главы администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 29 октября 2008 года № 10/4160»; о признании недействующим с момента принятия постановление администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 23 марта 2021 года №3/741 «О внесении изменений в постановление главы администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 29 октября 2008 года № 10/4160». О возложении обязанности на главу муниципального образования городского округа «Сыктывкар» - руководителя администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу отменить признанные недействующими нормативные правовые акты (отдельные их положения).

До разрешения судом первой инстанции административного спора по существу ввиду подачи административным истцом кассационной жалобы последняя с материалами настоящего административного дела направлена в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2021 года апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Коми от 29 апреля 2021 года отменено с направлением дела на новое апелляционное рассмотрение.

В рамках нового апелляционного рассмотрения по апелляционной жалобе Воробьева В.В. на решение Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 15 января 2021 года стороной административного ответчика принесены дополнительные возражения, в которых, по сути, воспроизводится ранее изложенная позиция по отношению к доводам жалобы и обращается внимание на то, что законодательство в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства не ограничивает какими-либо определенными требованиями орган местного самоуправления в установлении границы территории, непосредственно прилегающей к зданиям судебных органов. Сторона административного ответчика настаивает, что оспариваемые положения нормативно-правового акта объективно обоснованы, неопределенности не содержат, формально определены, точны, четки и ясны, не допускают расширительного толкования установленных ограничений и произвольного их применения, предусматривают конкретное определение границ территорий, прилегающих к объектам, в которых запрещено проведение публичных мероприятий, что не противоречит конституционно-правовым целям, установленным в части 2 стать 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года №54-ФЗ, следовательно, по мнению подателя возражений, не нарушают прав административного истца, поскольку не препятствуют проведению мероприятий в иных пригодных для целей таких мероприятий местах.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции административный истец Воробьев В.В. доводы жалобы и дополнения к ней поддержали в полном объеме.

Матвеев В.Ю., представляющий интересы административного ответчика администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» в судебном заседании суда апелляционной инстанции возражал удовлетворению апелляционной жалобы, в обоснование приводя позицию, изложенную ранее в письменных возражениях.

В соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобах, представлении и возражении относительно жалобы, представления.

Проверив дело в полном объёме в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, заслушав объяснения сторон, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

Исходя из положений статей 208, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт, который на время его оспаривания является действующим и влекущим нарушение прав, свобод и законных интересов лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

На основании части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 данной статьи, в полном объеме.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункту 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом.

Обращаясь в суд с административным иском о признании недействующими ряда положений постановления главы администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 29 октября 2008 года №10/4161, Воробьёв В.В. указывал на то, что является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным актом, поскольку 11 декабря 2020 года администрацией муниципального образования городского округа «Сыктывкар» ему было отказано в согласовании проведения публичного мероприятия по мотиву того, что место проведения публичного мероприятия входит в границы территорий, непосредственно прилегающих к зданиям, в которых расположены Конституционный Суд Республики Коми и Арбитражный Суд Республики Коми.

При рассмотрении дела судом первой инстанции установлено, что постановлением главы администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 29 октября 2008 года №10/4161 (в редакции от 09 июня 2020 года № 6/1318) в соответствии с пунктом 9 статьи 2 и части 2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и статей 28, 44, 45 Устава муниципального образования городского округа «Сыктывкар» на территории муниципального образования городского округа «Сыктывкар» определен перечень мест (земельных участков), на территории которых проведение публичных мероприятий (собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования) в соответствии с законодательством Российской Федерации запрещается.

Оспариваемым абзацем вторым пункта 2 названного постановления главы администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» установлены следующие границы территорий в городе Сыктывкаре, непосредственно прилегающих к объектам, в которых проведение публичных мероприятий запрещено:

- территории, прилегающие к зданиям, занимаемым Конституционным Судом Республики Коми, Верховным судом Республики Коми, Арбитражным судом Республики Коми, Сыктывкарским городским судом Республики Коми, Эжвинским районным судом г. Сыктывкара, согласно приложениям №№ 2-6 к настоящему постановлению, мировыми судебными участками, - согласно приложениям №№ 7-8 к настоящему постановлению, Министерством внутренних дел по Республике Коми, - согласно приложению № 8.1 к настоящему постановлению.

Оспариваемый пункт 1 Приложения №1 к постановлению главы администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 29 октября 2008 года №10/4161 отражает адрес объекта – Конституционного Суда Республики Коми и площадь, а Приложение №2 к названному постановлению описывает границы территории, непосредственно прилегающей к зданию, в котором расположен Конституционный Суд Республики Коми, с приведением картографической схемы границы такой территории.

Ссылаясь на исключение с 04 июля 2020 года из судебной системы Конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, в рассматриваемом случае Конституционного Суда Республики Коми, Воробьёв В.В. в административном иске оспаривал приведенные выше положения постановления главы администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 29 октября 2008 года № 10/4160 «Об определении мест (земельных участков), на территории которых запрещается проведение публичных мероприятий» и приложений к нему.

Разрешая спор, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт - постановление главы администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 29 октября 2018 года № 10/4160, опубликованный в печатном издании газета «Панорама Столицы» принят уполномоченным органом местного самоуправления, в установленной форме, официально опубликован для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспаривался.

Оценивая основания требований административного иска и находя их необоснованными, суд первой инстанции исходил из того, что вопрос об упразднении Конституционного Суда Республики Коми может быть урегулирован лишь нормативным правовым актом на уровне закона Республики Коми в сроки, установленные Федеральным Конституционным законом № 7-ФКЗ, который на дату рассмотрения дела законодательным органом Республики Коми не принят.

При изложенных обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемые положения нормативного правого акта соответствуют Федеральному закону от 19 июня 2004 года №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», не противоречат иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем, не усмотрел оснований для удовлетворения заявленных Воробьевым В.В. требований.

С выводами суда первой инстанции об отсутствии правовых оснований для удовлетворения требований административного иска судебная коллегия оснований не согласиться не усматривает.

Исходя из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, указанных в пункте 27 постановления Пленума от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», в случае оспаривания положений нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в положения другого нормативного правового акта (далее - основные нормативные положения), суд вправе предложить административному истцу, заявителю уточнить заявленные требования. Если после такого уточнения станет ясным, что административный истец, заявитель оспаривает положения нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в основные нормативные положения, но не оспаривает сами основные нормативные положения, суд проверяет законность положений, вносящих изменения в основные нормативные положения (часть 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, части 4, 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса РФ).

В случае, когда после уточнения заявленных требований будет установлено, что административный истец, заявитель оспаривает основные нормативные положения в определенной редакции, суд рассматривает заявление об оспаривании нормативного правового акта как требование об оспаривании основных нормативных положений в соответствующей редакции.

Из объяснений, данных административным истцом Воробьевым В.В. при рассмотрении настоящего дела следует, что последний обжаловал постановление органа местного самоуправления в редакции, действовавшей на момент обращения с иском в суд, то есть в редакции Постановления администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 09 июня 2020 года № 6/1318 «О внесении изменений в постановление главы администрации муниципального образования городского образования «Сыктывкар» от 29 октября 2008 года № 10/4160», поскольку с 13 ноября 2018 года установление границ прилегающей территории отнесено к исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления, и с указанной даты у администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» не имелось таких полномочий.

Учитывая данные Воробьевым В.В. объяснения, а также принимая во внимание установленный законодателем запрет на изменение требований иска в суде апелляционной инстанции, судебная коллегия по административным делам, оценивая обоснованность заявленных в иске требований, исходит из того, что последние направлены на оспаривание основного нормативного положения, которым в рассматриваемом случае выступает постановление главы администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 29 октября 2008 года №10/4161 и Приложения №№1,2 к нему в редакции от 09 июня 2020 года № 6/1318, действовавшей на дату обращения Воробьева В.В. с иском в суд, и, соглашаясь с выводами суда первой инстанции, исходит из следующего.

Проведение публичных мероприятий регламентируется Федеральным законом от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», основополагающим принципом которых является законность - соблюдение положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ, иных законодательных актов Российской Федерации (статья 3 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ).

Гарантированное Конституцией Российской Федерации, ее статьей 31, право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации как демократическом правовом государстве (статьи 1 и 64 Конституции Российской Федерации) и может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).

Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (пункт 3 части 2 статьи 8) установлено, что к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относятся территории, непосредственно прилегающие к зданиям, занимаемым судами.

Вопрос о конституционности данной нормы, неоднократно был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ (Определение от 29 мая 2007 года № 428-О-О; Определение от 5 декабря 2019 года № 3278).

Конституционный Суд РФ, опираясь на положения Конституции Российской Федерации, предусматривающие осуществление правосудия в Российской Федерации только судом (статья 118, часть 1), а также устанавливающие независимость судей и их подчинение только Конституции Российской Федерации и федеральному закону (статья 120, часть 1), заключил, что федеральный законодатель, исходя из упомянутых конституционных норм и руководствуясь интересами обеспечения прав и свобод личности посредством справедливого и независимого правосудия, обязан предусмотреть меры, исключающие оказание давления на суд. К числу таких мер относится и законодательный запрет на проведение на территориях, непосредственно прилегающих к зданиям, занимаемым судами, публичных мероприятий, который, по смыслу статей 31 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, не может рассматриваться как не имеющий конституционного обоснования и нарушающий конституционное право граждан на свободу мирных собраний.

Из положений пункта 9 статьи 2 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ следует, что границы территорий, непосредственно прилегающих к зданиям и другим объектам, определяются решениями органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства.

Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту также Федеральный закон № 131-ФЗ) определяет статус местной администрации как исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, наделенного уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения, включает правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования, в систему муниципальных правовых актов, а также устанавливает, что глава муниципального образования издает, в том числе постановления и распоряжения местной администрации по вопросам местного значения в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации, глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования также издает постановления местной администрации по вопросам местного значения (часть 1 статьи 37, пункт 3 части 1, части 4 и 6 статьи 43).

Муниципальное образование на территории города Сыктывкара с подчиненной ему территорией имеет статус городского округа. Административным центром муниципального образования городского округа на территории города Сыктывкара с подчиненной ему территорией является город республиканского значения Сыктывкар (статья 5 Устава муниципального образования городского округа «Сыктывкар», статья 23 Закона Республики Коми от 05 марта 2005 года №11-РЗ «О территориальной организации местного самоуправления в Республике Коми»).

Согласно Уставу муниципального образования городского округа «Сыктывкар» администрация муниципального образования городского округа «Сыктывкар» является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования, наделенным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Коми. Осуществляет переданные муниципальному образованию отдельные государственные полномочия и иные исполнительно-распорядительные полномочия, предусмотренные федеральным и республиканским законодательством и настоящим Уставом.

При этом Федеральный закон № 131-ФЗ в статье 7 устанавливает, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1). По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации (часть 2).

В силу положений пункта 3 части 1 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Согласно части 8 статьи 59 Устава муниципального образования городского округа «Сыктывкар» администрация муниципального образования городского округа «Сыктывкар» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Конституции Республики Коми, законам, иным нормативным правовым актам Республики Коми, настоящему Уставу.

Как указывалось выше, постановлением главы муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 29 октября 2008 года №10/4160 (далее по тексту также постановление от 29 октября 2008 года №10/4160) на территории муниципального образования городского округа «Сыктывкар» определен перечень мест (земельных участков), на территории которых проведение публичных мероприятий (собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования) в соответствии с законодательством Российской Федерации запрещается.

Согласно части 5 статьи 59 Устава муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, доводятся до населения в полном объеме и вступают в силу после их официального опубликования.

Часть 3 статьи 47 Закона №131-ФЗ предусматривает, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования.

В соответствии с положениями статьи 59 Устава муниципальные нормативные правовые акты вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Постановление от 29 октября 2008 года №10/4160 опубликовано в газете «Панорама столицы» № 44, 06 ноября 2008 года и его положениями границы в отношении территории, непосредственно прилегающей к зданию Конституционного Суда Республики Коми, впервые были определены в радиусе 50 метров от входа в здание суда (пункт 2).

В постановление от 29 октября 2008 года №10/4160 неоднократно вносились изменения, в том числе относительно границы в отношении территории, непосредственно прилегающей к зданию Конституционного Суда Республики Коми.

Так, положения приведенного выше пункта 2 постановления главы администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» (в редакции от 29 августа 2011 года) предусматривали границы в отношении территории, непосредственно прилегающей к зданию Конституционного Суда Республики Коми, в радиусе 150 метров от входа в здание суда.

Законность границ территории, непосредственно прилегающей к зданию Конституционного Суда Республики Коми, определенной приведенным радиусом в 150 метров установлена вступившим в законную силу решением Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 16 февраля 2012 года.

В последующем, постановлением главы администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» 04 сентября 2013 года № 9/3483 в приведенное постановление от 29 октября 2008 года вновь были внесены изменения, которые выразились в исключении установленного ранее в качестве определяющей территорию, непосредственно прилегающую к заданию суда, от входа в него радиуса 150 метров в качестве запрещающей к проведению публичных мероприятий территории, и установлении территории, прилегающей к зданию, занимаемому Конституционным Судом Республики Коми, согласно Приложению № 2 с описанием границ, определяемых пересечениями улиц и проезжих частей с указанием их наименований и номеров строений, располагаемых в описываемых границах.

Постановлением администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 24 марта 2020 года №3/723 внесены изменения в оспариваемое постановление от 29 октября 2008 года, в том числе в части изложения в новой редакции Приложения №1 к постановлению, пункт 1 которого определяет адрес объекта – Конституционного Суда Республики Коми и площадь установленной территории.

Все нормативные правовые акты, которыми вносились изменения в постановление от 29 октября 2008 года №10/4160, были опубликованы в газете «Панорама столицы», которая является официальным печатным изданием администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» в соответствии с постановлением главы администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 28 сентября 2006 года № 9/3403.

Лицами, участвующими в деле, эти обстоятельства не оспаривались.

Требование административного истца основано на отсутствии у администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» права регулировать вопросы, касающиеся определения границы территорий, непосредственно прилегающих к объектам, в которых проведение публичных мероприятий запрещено.

Судебная коллегия полагает, что данное утверждение является ошибочным.

Сторона административного истца, настаивая на отсутствии у администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» таких полномочий начиная с 2018 года, ссылалась на исключительную компетенцию по вопросам определения прилегающих территорий представительного органа муниципального образования, приводит положения пункта 37 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 16 (1) Закона Республики Коми от 08 мая 2007 года № 43-РЗ «О некоторых вопросах в области градостроительной деятельности в Республике Коми», части 5 статьи 2 Закона Республики Коми от 02 ноября 2018 года № 94-РЗ «О порядке определения границ прилегающих территорий правилами благоустройства муниципальных образований в Республике Коми», пункт 11 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункт 11 статьи 33 Устава муниципального образования городского округа «Сыктывкар», которые в своей системной связи определяют утверждение границы прилегающей территории в составе правил благоустройства, утверждение которых, в свою очередь, относится к исключительной компетенции представительного органа.

Утверждение правил благоустройства территории поселения, муниципального, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения, муниципального, городского округа в соответствии с данными правилами относятся к вопросам местного значения поселения, муниципального, городского округа (пункт 19 части 1 статьи 14 и пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Правила благоустройства территории муниципального образования - это муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения, включая вопросы внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений принимаемый представительным органом муниципального образования в силу исключительной компетенции (абзац двадцать первый части 1 статьи 2, пункт 11 части 10 статьи 35, часть 1, пункт 2 части 2 статьи 45.1 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Градостроительный кодекс Российской Федерации, определяя градостроительную деятельность как деятельность по развитию территорий, городов и иных поселений, осуществляемую наряду с другими видами в виде благоустройства территорий, установил, что благоустройство территории - это деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий, а элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории (пункты 1, 36 и 38 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ).

Из приведенных законоположений следует, что органу местного самоуправления федеральным законодателем предоставлено право регулировать вопросы обеспечения и повышения комфортности условий проживания граждан, поддержания и улучшения санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений, содержания территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов.

В свою очередь, в силу пункта 9 статьи 2 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» под территориями, непосредственно прилегающими к зданиям и другим объектам, понимаются земельные участки, границы которых определяются решениями органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства.

При этом понятие «территории, непосредственно прилегающие к зданиям и другим объектам», используемое законодателем в контексте приведенного выше закона, также не является произвольным, преследует цели защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности и направлены на недопущение нарушений функционирования объектов жизнеобеспечения, социальной и транспортной инфраструктуры при проведении публичных мероприятий, обеспечение, с одной стороны, баланса интересов граждан, участвующих в публичных мероприятиях и, с другой стороны, гарантированного государством доступа к этим объектам граждан, не участвующих в публичных мероприятиях.

Изложенное позволяет прийти к выводу о не тождественности таких понятий как «территории, непосредственно прилегающие к зданиям и другим объектам» (Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ) и «прилегающая территория» (Градостроительный кодекс РФ), поскольку в первом случае, оно обусловлено обеспечением охраны общественного порядка, тогда как во втором – преследует своей целью обеспечение благоустройства территории, условий проживания граждан, в связи с чем, порядок установления границ таких территорий различен и оправдан исключительно целями, которыми вызвана необходимость их определения, и которые по своей правовой природе различны.

Следует отметить, что применение пункта 3 части 2 статьи 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ невозможно в отрыве от пункта 9 его статьи 2, устанавливающего, что для целей названного Федерального закона под территориями, непосредственно прилегающими к зданиям и другим объектам, понимаются земельные участки, границы которых определяются, в том числе решениями органов местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства.

Какой-либо неопределенности в вопросе о конституционности приведенной нормы (пункт 9 статьи 2 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ) Конституционный Суд РФ не усмотрел, о чем отметил в своем Определении от 17 июля 2007 года № 573-О-О.

Таким образом, федеральный закон вполне определенно указал на органы публичной власти, полномочные устанавливать границы соответствующей территории, и на нормативную правовую основу, которой при этом должны руководствоваться данные органы – нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства, иных требований к территории, непосредственно прилегающей к зданиям, занимаемым судами Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не содержит.

Законодательство в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства также не ограничивает какими-либо определенными требованиями орган местного самоуправления в установлении границы территории, непосредственно прилегающей к зданиям судебных органов.

Цели законодательства в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства относительно целей законодательства в области охраны общественного порядка различны, в связи с чем, понятие территории, закрепленное в Градостроительном кодексе РФ, которым апеллирует в жалобе административный истец, не имеет прямого отношения к предмету Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

С учетом названных положений суд первой инстанции сделал правильный вывод, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, учитывая, что определение границ рассматриваемых территорий не относится к вопросам благоустройства, разрешаемым представительным органом в порядке утверждения Правил благоустройства.

Также судом установлено соблюдение требований к его форме и порядку опубликования.

Кроме того, судебная коллегия не соглашается с доводами административного истца относительно неправомочности Конституционного Суда Республики Коми на отправление правосудия, как основанными на неверном толковании норм закона.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального Конституционного закона от 8 декабря 2020 года № 7-ФКЗ «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы» в часть 2 статьи 4 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ внесены изменения, в соответствии с которыми из состава судов Российской Федерации исключаются конституционные (уставные) суды.

При этом согласно положениям статьи 5 названного Федерального Конституционного закона от 8 декабря 2020 года № 7-ФКЗ внесенные пунктом 1 статьи 2 изменения вступают в силу с 1 января 2023 года. Устанавливая механизм упразднения конституционных (уставных) судов субъектов РФ законодатель положениями Федерального Конституционного закона от 8 декабря 2020 года № 7-ФКЗ закрепил упразднение конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации до 1 января 2023 года, установив одновременно, что со дня вступления в силу настоящего Федерального Конституционного закона, то есть с 18 декабря 2020 года, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации не принимают новые дела к производству, тогда как рассмотрение дел, принятых конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации к производству до дня вступления в силу Федерального Конституционного закона, должно быть завершено и решения по ним должны быть приняты до дня, с которого в соответствии с законами субъектов Российской Федерации конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации упраздняются, но не позднее 1 января 2023 года.

Как верно указал суд первой инстанции, отсутствие на день рассматриваемых правоотношений закона Республики Коми об упразднении Конституционного Суда Республики Коми, самостоятельное принятие которого субъектом Российской Федерации обусловлено особенностями правовой природы конституционных (уставных) судов, свидетельствует о действующем правовом статусе Конституционного Суда Республики Коми и его судей, подтверждая их правомочие, что не противоречит приведенным выше положениям Федерального Конституционного закона от 8 декабря 2020 года № 7-ФКЗ.

Судебная коллегия отмечает, что часть 3 статьи 118 Конституции РФ в ее новой редакции дополнена положением о том, что «судебную систему Российской Федерации составляют Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, федеральные суды общей юрисдикции, арбитражные суды, мировые судьи субъектов Российской Федерации», исключая из их числа Конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Между тем, помещение перечня элементов судебной системы Российской Федерации в конституционный текст одновременно сохраняет отсылки к федеральному конституционному закону, которым устанавливается судебная система, а равно к положениям Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ.

В соответствии с частью 2 статьи 17 Федерального Конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации создаются и упраздняются законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, вопрос упразднения Конституционного Суда Республики Коми может быть урегулирован лишь нормативным правовым актом Республики Коми в сроки, установленные Федеральным Конституционным законом от 8 декабря 2020 года №7-ФКЗ.

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции, судебная коллегия также исходит из того, что при установлении указанной выше границы, органом местного самоуправления в лице администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» в оспариваемых положениях постановления не допущено наличия противоречий нормам пункта 2 статьи 8 и пункта 9 статьи 2 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ.

Как указывалось выше, полномочиями по определению границ территории, непосредственно прилегающей к зданиям и другим объектам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, наделяются, в том числе органы местного самоуправления, для которых в Федеральном законе от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ отсутствуют ограничения в установлении требований к территории, непосредственно прилегающей к зданиям, занимаемым судами.

Наряду с этим, решение органов местного самоуправления при установлении границ территории, в которых не допускается проведение публичного мероприятия, должно быть обусловлено целями, предусмотренными частью 2 статьи 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», которые включают в себя обеспечение безопасности граждан, специальным правовым режимом этих мест, обеспечение беспрепятственного осуществления находящимися на соответствующей территории органами и организациями своих публичных функций.

Учитывая то, что федеральным законодательством не установлены ни минимальные, ни максимальные размеры границ территории, непосредственно прилегающей к зданиям и другим объектам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, орган местного самоуправления, являясь распорядителем фонда муниципальных земель, при установлении указанных границ, действуя в целях обеспечения безопасности участников публичных мероприятий, вправе также учитывать плотность застройки соответствующих районов их транспортную инфраструктуру, пешеходную доступность с целью регулирования нормального функционирования транспорта и работы соответствующего учреждения.

Оспариваемые положения постановления № 10/4160 от 29 октября 2008 года (в редакции от 09 июня 2020 года) свидетельствует о том, что установление границ территории, непосредственно прилегающей к Конституционному Суду Республики Коми, в которой запрещено проведение публичных мероприятий, обусловлено указанными выше целями.

С учетом приведенных выше правовых норм и позиции Конституционного суда Российской Федерации, отраженной в определении от 17 июля 2007 года № 573-О-О, судебная коллегия не находит оснований для утверждения об отсутствии права администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» установить границы территории, на которой проведение публичного мероприятия запрещается, за пределами территории, предоставленной для обслуживания Конституционного Суда Республики Коми.

Район, в котором располагается здание, в котором занимает помещения Конституционный Суд Республики Коми, имеет плотную застройку многоэтажными зданиями, располагается на Стефановской площади города Сыктывкара, где также располагаются здания Госсовета Республики Коми, Администрации Главы Республики Коми, Арбитражный суд Республики Коми, Почта России, имеет места общего пользования, как сквер, являющийся элементом оформления площади, как исторически сложившегося центра города, используемая для отдыха, в том числе детей и пешеходного транзитного движения неограниченного круга лиц.

В данном случае, с учетом расположения Конституционного Суда Республики Коми, ограничение границ территории, в которой проведение публичного мероприятия запрещается, только пределами территории предоставленной для обслуживания здания, в котором располагается суд, не отвечает требованиям и целям, изложенным в части 2 статьи 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», в том числе обеспечению безопасности граждан и беспрепятственного осуществления судом своих публичных функций.

При таких обстоятельствах, учитывая то, что законодательство в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства не ограничивает орган местного самоуправления в установлении границы территории, непосредственно прилегающей к зданиям судебных органов, в пределах которой запрещено проведение массовых мероприятий, следует признать, что постановления № 10/4160 от 29 октября 2008 года (в редакции оспариваемых положений от 09 июня 2020 года), является нормативным правовым актом, принятым в пределах полномочий органа местного самоуправления, с учетом и в соответствии с положениями Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ и Устава муниципального образования городского округа «Сыктывкар», не противоречит приведенным выше законоположениям, устанавливая границы территории, непосредственно прилегающей к зданию, в котором расположен Конституционный Суд Республики Коми, на которой запрещено проведение публичных мероприятий.

Иные доводы административного истца основаны на неправильном толковании норм материального права и фактически сводятся к изменению нормативного правового акта в оспариваемой части, то есть изменению определенной органом местного самоуправления территории, непосредственно прилегающей к зданию суда, что является недопустимым.

Исходя из конституционного принципа разделения властей вопросы о принятии нормативных правовых актов, внесения в них изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции соответствующих органов власти и суд не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативно-правового регулирования.

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в подпункте «а» пункта 28 постановления Пленума от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Постановление в оспариваемых его частях не нарушает и не ограничивает прав Воробьева В.В. в указанных им аспектах, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что по результатам рассмотрения административного искового заявления влечет принятие решения об отказе в удовлетворении заявленного требования согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Таким образом, судом первой инстанции обоснованно не установлено противоречивого несоответствия оспариваемого нормативного правового акта, изданного административным ответчиком в пределах своей компетенции, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также правам и законным интересам административного истца, требующего признания его отдельных положений недействующими.

Каких-либо новых доводов, способных поставить под сомнение законность и обоснованность состоявшегося по делу судебного постановления и повлечь его отмену либо изменение, в апелляционной жалобе и дополнениях к ней не приведено.

Руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам

определила:

решение Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 15 января 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца Воробьева В.В. – без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Третий кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции в течение шести месяцев, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения, из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции.

Мотивированное апелляционное определение составлено 27 декабря 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: