Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Чите 13 января 2021 года административное дело по административному иску Забайкальского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Министерству природных ресурсов Забайкальского края о признании бездействия незаконным и понуждении к действиям,

по апелляционной жалобе представителя Министерства природных ресурсов Забайкальского края по доверенности ФИО1,

на решение Центрального районного суда г. Читы от 28 сентября 2020 года, которым постановлено: иск удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Министерства природных ресурсов Забайкальского края, выразившееся в неисполнении обязанности по разработке административного регламента по осуществлению государственной функции (полномочий) по приему отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведений от граждан, юридических лиц, осуществляющих воспроизводство лесов и лесоразведение.

Обязать Министерство природных ресурсов Забайкальского края разработать административный регламент по осуществлению государственной функции (полномочий) по приему отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении от граждан, юридических лиц, осуществляющих воспроизводство лесов и лесоразведение, и направить его для утверждения высшему должностному лицу Забайкальского края в течение 3 месяцев с момента вступления в законную силу решения суда.

Заслушав доклад судьи Забайкальского краевого суда Пичуева В.В., судебная коллегия

установила:

Межрайонный природоохранный прокурор Шагжитов Т.Ц. обратился в суд с вышеуказанным иском, ссылаясь на то, что Забайкальской межрайонной природоохранной прокуратурой в ходе контроля за исполнением требований прокуратуры и анализа нормативно-правовой базы в части воспроизводства лесов установлено, что на территории Забайкальского края отсутствует административный регламент по предоставлению государственной услуги по приему отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении.

Ссылаясь на ст. 72 Конституции РФ, ст. 66, 81 ЛК РФ, положения Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», постановление Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373, указывает, что целью принятия административного регламента является обеспечение открытости порядка предоставления государственной услуги, повышения качества её исполнения. Административный регламент устанавливает порядок и стандарт предоставления государственной услуги, а также состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур при ее предоставлении. Отсутствие указанного административного регламента нарушает права Российской Федерации, как собственника лесного фонда, на контроль за лесопользованием, лесовосстановлением и лесовоспроизводством, а также права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.

Просил признать незаконным бездействие Министерства природных ресурсов Забайкальского края, выразившееся в неисполнении обязанности по разработке административного регламента по осуществлению государственной функции (полномочий) по приему отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении от граждан, юридических лиц, осуществляющих воспроизводство лесов и лесоразведение. Обязать Министерство природных ресурсов Забайкальского края разработать административный регламент по осуществлению государственной функции (полномочий) по приему отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении от граждан, юридических лиц, осуществляющих воспроизводство лесов и лесоразведение, и направить его для утверждения высшему должностному лицу Забайкальского края в течение 3 месяцев с момента вступления в законную силу решения суда.

Судом постановлено приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе представитель Министерства природных ресурсов Забайкальского края ФИО1 просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований. Указывает, что в силу действующего законодательства разработка, указанного в административном иске административного регламента является обязанностью федерального органа исполнительной власти, которым является Министерство природных ресурсов Российской Федерации, которое должно было быть привлечено к участию в деле. Утверждение административного регламента является лишь правом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, существующим до принятия аналогичного на федеральном уровне. При вынесении судебного решения суд не принял во внимание доводы ответчика о наличии ответственности юридических лиц и граждан за непредоставление отчетов о воспроизводстве лесов и лесоразведении по ст. 19.7 КоАП РФ в связи с неполнотой представленного отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении, доводы ответчика о предусмотренной законом возможности отказа уполномоченного органа от принятия отчетов о воспроизводстве лесов и лесоразведении.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Межрайонный природоохранный прокурор Шагжитов Т.Ц. считает решение законным и обоснованным, просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на неё, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу пункта «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно пункту 25 статьи 81 Лесного кодекса Российской Федерации установление формы отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении и порядка представления этого отчета относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений.

Статьей 66 Лесного кодекса РФ регламентировано представление гражданами, юридическими лицами, осуществляющими воспроизводство лесов и лесоразведение, отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении в органы государственной власти, органы местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса, непосредственно либо через многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг в форме документа на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети «Интернет», включая единый портал государственных и муниципальных услуг.

В отчете о воспроизводстве лесов и лесоразведении содержится информация: о мероприятиях по воспроизводству лесов и лесоразведению, о площади, на которой осуществляется воспроизводство лесов, о характеристиках используемых при воспроизводстве лесов семян лесных растений и посадочного материала лесных растений (саженцев, сеянцев) и другая информация.

Перечень информации, включаемой в отчет о воспроизводстве лесов и лесоразведении, порядок фиксации этой информации, форма и порядок представления отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении, а также требования к формату отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении в электронной форме устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Во исполнение требований указанной выше нормы Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации издан приказ от 21.08.2017 № 452, вступивший в силу 06.01.2018, которым утверждены: перечень информации, включаемой в отчет о воспроизводстве лесов и лесоразведении; форма отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении; порядок представления отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении и требования к формату отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении в электронной форме; требования к формату отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении в электронной форме.

Согласно пункту 1 Порядка предоставления отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении, отчет о воспроизводстве лесов и лесоразведении должен представляться гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами, осуществляющими воспроизводство лесов и лесоразведение, в органы государственной власти, органы местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81-84 ЛК РФ. Отчет должен представляться непосредственно либо через многофункциональные центры представления государственных и муниципальных услуг в форме документа на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети «Интернет», включая единый портал государственных и муниципальных услуг.

В силу пункта 6 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по осуществлению на землях лесного фонда охраны лесов (в том числе осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров, за исключением выполнения взрывных работ в целях локализации и ликвидации лесных пожаров и осуществления мероприятий по искусственному вызыванию осадков в целях тушения лесных пожаров), защиты лесов (за исключением лесозащитного районирования и государственного лесопатологического мониторинга), воспроизводства лесов (за исключением лесосеменного районирования, формирования федерального фонда семян лесных растений и государственного мониторинга воспроизводства лесов), лесоразведения.

К отношениям, возникающим в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, применяются положения Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона №210-ФЗ под государственной услугой, предоставляемой федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации понимается деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

В силу пункта 1 части 1 статьи 6, статьи 12 Федерального закона №210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

Административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (пункт 4 статьи 2 Федерального закона №210-ФЗ).

Из части 13.1. статьи 13 Федерального закона №210-ФЗ следует, что порядок разработки и утверждения административных регламентов федеральными органами исполнительной власти устанавливается Правительством Российской Федерации.

Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373.

В соответствии с пунктом 6 Правил исполнение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации, переданных им на основании федерального закона с предоставлением субвенций из федерального бюджета, осуществляется в порядке, установленном регламентом, утвержденным соответствующим федеральным органом исполнительной власти, если иное не установлено федеральным законом.

Таким образом, постановлением Правительства от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» предусмотрено обязательное утверждение административного регламента исполнения государственных полномочий и порядок его разработки.

В соответствии с частью 10 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, а также обязательные для исполнения методические и инструктивные материалы об осуществлении таких полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

При этом пунктом 4 части 12 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе до утверждения регламентов, указанных в части 10 настоящей статьи, утверждать регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий, которые не могут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации, в том числе не могут содержать не предусмотренные такими актами дополнительные требования и ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, и разрабатываются с учетом требований к регламентам предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и исполнения государственных функций.

Из системного анализа и толкования указанных норм права в их совокупности следует, что в случае отсутствия утвержденного на федеральном уровне административного регламента, определяющего порядок предоставления услуг, субъекты Российской Федерации вправе до их утверждения, утверждать такие регламенты самостоятельно.

Целью принятия административного регламента является обеспечение открытости порядка предоставления государственной услуги, повышение качества ее исполнения. Административный регламент устанавливает порядок и стандарт предоставления государственной услуги, а также состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур при ее предоставлении.

Отсутствие на территориях субъектов Российской Федерации указанного административного регламента нарушает права Российской Федерации, как собственника лесного фонда, на контроль за лесопользованием, лесовосстановлением и лесовоспроизводством, а также права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.

Согласно пункту 1 статьи 13 Федерального закона № 210-ФЗ разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу.

Требования к разработке и утверждению административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти Забайкальского края предусмотрены соответствующими правилами, установленными постановлением Правительства Забайкальского края от 20.07.2011 № 266 «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг» (далее - Порядок).

Согласно пункту 2 Порядка административные регламенты разрабатываются органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится осуществление государственного контроля (надзора), в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Забайкальского края и с учетом решений Комиссии по повышению качества предоставления государственных и муниципальных услуг, а также иных требований к порядку осуществления государственного контроля (надзора).

Регламенты разрабатываются органами исполнительной власти в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Забайкальского края и включаются в перечень государственных услуг и государственных функций по осуществлению государственного контроля (надзора) исполнительных органов государственной власти Забайкальского края, для которых должны быть разработаны административные регламенты и информация о которых должна быть размещена в государственной информационной системе Забайкальского края «Реестр государственных и муниципальных услуг Забайкальского края» и в федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» (пункт 6). Регламенты утверждаются нормативными правовыми актами органов исполнительной власти, к компетенции которых относится исполнение соответствующей функции (пункт 4).

Согласно пункту 1 Положения о Министерстве природных ресурсов Забайкальского края, утвержденного постановлением Правительства Забайкальского края от 27 декабря 2016 года № 503, Министерство природных ресурсов Забайкальского края является исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в пределах установленных полномочий, функции по оказанию государственных услуг, а также переданные Российской Федерацией полномочия, определяющим перспективные направления развития и осуществляющим управление в области: отношений, связанных с охраной окружающей среды; охраны озера Байкал; лесных отношений.

Из подпункта 12.1 пункта 12 Положения следует, что Министерство вносит проекты правовых актов в Правительство Забайкальского края, Губернатору Забайкальского края по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности Министерства. А в соответствии с пп. 12.2.32. п. 12 самостоятельно принимает нормативные правовые акты об утверждении лесохозяйственных регламентов лесничеств, за исключением случаев, установленных частью 3 статьи 87 Лесного кодекса российской Федерации. В силу подпункта 12.18.1.6 пункта 12 Положения Министерство осуществляет на землях лесного фонда воспроизводство лесов, лесоразведение.

В соответствии с приведенными нормами права исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, уполномоченным на разработку административного регламента по предоставлению государственной услуги по приему отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведению от граждан, юридических лиц, осуществляющих воспроизводство лесов, лесоразведение, является Министерство природных ресурсов Забайкальского края.

В связи с тем, что предоставление отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении предусмотрено законом и является обязательным, тем, что принятие указанного отчета является государственной услугой, осуществление которой должно осуществляться в соответствии с утвержденным регламентом, орган государственной власти субъекта Российской Федерации до утверждения регламента на федеральном уровне должен разработать регламент по предоставлению государственной услуги по приему отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведению.

Согласно части 3 статьи 66 ЛК РФ, пункту 4 Порядка предоставления отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении граждане, юридические лица, осуществляющие лесовосстановление, в целях подтверждения соблюдения правил лесовосстановления должны прилагать к отчету о воспроизводстве лесов материалы дистанционного зондирования (в том числе аэрокосмической съемки, аэрофотосъемки), фото- и видеофиксации лесного участка, на котором выполнены мероприятия по лесовосстановлению: материалов дистанционного зондирования - к годовому отчету; материалов фото- и видеофиксации участка - к квартальному отчету за 2 и 4 кварталы. В столбце 13 Отчета «Примечание» должно указываться количество прилагаемых файлов и их наименование.

В ходе рассмотрения дела установлено, что в связи с отсутствием на территории Забайкальского края административного регламента по предоставлению государственной услуги по приему отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении, предусматривающего порядок принятия, а также основания для отказа в принятии отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении, лесничествами на Байкальской природной территории в границах Забайкальской края отчеты формы 1-ВЛ приняты без приложения подтверждающих материалов дистанционного зондирования, фото и видеофиксации лесного участка.

Установив указанные обстоятельства, руководствуясь приведенными нормами права, суд пришел к правильному выводу об удовлетворении заявленных требований.

Оснований не согласиться с указанным выводом не имеется.

Довод жалобы о том, что у административного ответчика отсутствует установленная законом обязанность разработать административный регламент, опровергается приведенными выше выводами.

Вопреки доводам жалобы, необходимости привлечения к участию в деле Министерства природных ресурсов и экологии России не имелось, так как решение суда не затрагивает права и обязанности данного Министерства и не возлагает на него обязанностей.

Доводы жалобы о наличии административной ответственности граждан, юридических лиц за непредставление отчетов, а также отсутствия в лесном законодательстве возможности отказа в приеме отчетов о воспроизводстве лесов и лесоразведении, не влияют на законность принятого судом решения.

Наличие ответственности за непредоставление отчетов о воспроизводстве лесов и лесоразведении не освобождает Министерство от обязанности разработать административный регламент, поскольку согласно статьям 12, 14 Федерального закона №210-ФЗ в административном регламенте должен содержаться стандарт предоставления государственной услуги, который включает в себя сведения о наименовании органа, предоставляющего государственную услугу, срок предоставления государственной услуги, правовые основания для предоставления государственной услуги и т.д.

Четкая регламентация отношений по приему отчетов о воспроизводстве лесов и лесоразведении будет способствовать своевременному предоставлению гражданами, юридическими лицам в конкретный орган, по установленному адресу, со всеми необходимыми документами отчетов о воспроизводстве лесов и лесоразведении; Также наличие оснований для отказа в приеме отчетов позволит исключить факты неполного предоставления пакета документов и, как следствие, некачественного выполнения гражданами и юридическими лицами мероприятий по воспроизводству лесов и лесоразведению.

Установленные при рассмотрении недостатки, допускаемые лесопользователями при предоставлении отчетов, наглядно показывают последствия отсутствия административного регламента, регулирующего отношения при предоставлении рассматриваемой государственной услуги.

При таких обстоятельствах основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда города Читы от 28 сентября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд, принявший решение по первой инстанции, в течение шести месяцев с даты вынесение настоящего апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи