Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора г.Оренбурга к администрации г.Оренбурга о признании бездействия незаконным и возложении обязанности,

по частным и апелляционным жалобам ООО «Альтернатива», ООО «ЛКОМ», ООО «ПАП» на определение Ленинского районного суда г. Оренбурга от 30 декабря 2019 г. об отказе в удовлетворении ходатайства о передаче дела по подсудности и на решение Ленинского районного суда г. Оренбурга от 30 декабря 2019 г.

Заслушав доклад судьи Хакимовой О.В., представителя ООО «Альтернатива», ООО «ПАТ» Андрющенко А.В., представителя ООО «ЛКОМ» и ООО «ПАП» Бельских Н.В., прокурора отдела прокуратуры Оренбургской области Попову Е.А., судебная коллегия

установила:

прокурор г. Оренбурга обратился в суд с административным иском к администрации г. Оренбурга о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по решению вопроса прекращения действия свидетельств об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок и карт маршрута, выданных 24 июня 2016 г. с нарушением требований ст.ст. 19, 29, 39 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», о возложении обязанности обеспечить привлечение перевозчиков по муниципальным маршрутам регулярных перевозок путем проведения конкурентных процедур в порядке, установленном Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Действия администрации г. Оренбурга, по мнению прокурора, не соответствуют требованиям Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Определением суда к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены ООО «ЛКОМ», ООО «ПАП», ООО «Альтернатива», ООО «ПАТ».

В ходе рассмотрения административного иска определением Ленинского районного суда г. Оренбурга от 30 декабря 2019 г. отказано в удовлетворении ходатайств заинтересованных лиц о передаче дела по подсудности в Арбитражный суд Оренбургской области.

Решением Ленинского районного суда г. Оренбурга от 30 декабря 2019 г. административный иск прокурора г.Оренбурга удовлетворен.

Суд признал незаконным бездействие администрации г.Оренбурга, выражающееся в непринятии мер по решению вопроса прекращения действия свидетельств об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок и карт маршрута, выданных 24 июня 2016 г. с нарушением требований ст.ст.19, 29, 39 Федерального закона от 13 июля 2015 г. №220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»:

№ и 14 карт маршрута, выданных ООО «Первый автобусный парк» по маршруту № 17 «ул.Техническая-Локомотивное депо»

№ и 20 карт маршрута, выданных ООО «Альтернатива» по маршруту № 33 «ул.МОЛЛ Армада-ж/д вокзал»

№ и 38 карт маршрута, выданных ООО «Лидерком» по маршруту № 39 «ул.Мусы Джалиля-ул.Родимцева»

№ и 15 карт маршрута, выданных ООО «Лидерком» по маршруту № 40 «ТК «Медовый»-ул.60 лет Октября»

№ и 32 карты маршрута, выданных ООО «Лидерком» по маршруту №52 «ТК «Медовый»-ж/д вокзал»

№ и 19 карт маршрута, выданных ООО «Первый автобусный парк» по маршруту №53 «п.Карачи-24 микрорайон»

№ и 31 карт маршрута, выданных ООО «Первый автобусный парк» по маршруту №63 «п.Кушкуль-24 микрорайон»

№ и 61 карта маршрута, выданных ООО «Пассажирский альтернативный транспорт» по маршруту №67 «14 микрорайон- пос. им.Куйбышева».

Суд обязал администрацию г.Оренбурга обеспечить привлечение перевозчиков по муниципальным маршрутам регулярных перевозок № 17 «ул.Техническая-Локомотивное депо», № 33 «ул.МОЛЛ Армада-ж/д вокзал», №39 «ул.Мусы Джалиля-ул.Родимцева», №40 «ТК «Медовый»-ул.60 лет Октября», № 52 «ТК «Медовый»-ж/д вокзал», № 53 «п.Карачи-24 микрорайон», № 63 «п.Кушкуль-24 микрорайон», № 67 «14 микрорайон- пос. им.Куйбышева» путем проведения конкурентных процедур в порядке, установленном Федеральным законом от 13 июля 2015 г. №220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

На определение Ленинского районного суда г. Оренбурга от 30 декабря 2019 г. ООО Альтернатива», ООО «ЛКОМ», ООО «ПАП» поданы частные жалобы, в которых заявители, полагая, что судом нарушены нормы процессуального права, просят определение отменить и передать дело по подсудности в Арбитражный суд Оренбургской области.

На решение Ленинского районного суда г. Оренбурга от 30 декабря 2019 г. ООО Альтернатива», ООО «ЛКОМ», ООО «ПАП» также поданы апелляционные жалобы, в которых заинтересованные лица указывают на нарушение судом подведомственности рассмотрения дела, на то, что суд нарушил нормы процессуального права, нарушил принцип непосредственного исследования доказательств и состязательности в судебном заседании, принял решение, основываясь на доказательствах, которые непосредственно не исследовались в ходе судебного заседания, на доказательствах, которые отсутствовали в материалах дела, дело было рассмотрено судом в незаконном составе, поскольку спор имел экономический характер и его рассмотрение подведомственно арбитражном суду, фактически прокурор заявил требование о прекращении действий свидетельств об осуществлении регулярных перевозок и карт маршрутов, выданных заинтересованным лицам, следовательно, по мнению заявителей апелляционных жалоб, имеет место спор о праве на осуществление предпринимательской деятельности. Кроме того, полагают, что административный иск должен был быть рассмотрен с участием перевозчиков, которые не были привлечены судом в качестве ответчиков.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители ООО «Альтернатива», ООО «ПАТ» ФИО1, представителя ООО «ЛКОМ» и ООО «ПАП» ФИО2 доводы частных и апелляционных жалоб поддержали.

Другие участники процесса надлежащим образом извещенные о месте и времени рассмотрения дела по апелляционной жалобе, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, не просили об отложении рассмотрения дела, в связи с чем судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие на основании части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, доводы частной и апелляционной жалоб, проверив законность и обоснованность определения и решения суда приходит к следующему.

В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

На территории Оренбургской области с 4 марта 2011 г. действовал Закон Оренбургской области от 04 марта 2011 г. № 4326/1015-IV-ОЗ «Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по маршрутам регулярных перевозок в Оренбургской области», утративший силу 11 марта 2016 г.

Согласно этому закону к полномочиям органов местного самоуправления, в числе прочего было отнесено: создание условий для предоставления транспортных услуг и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования, между поселениями муниципального района, городского округа; принятие муниципальных правовых актов по созданию условий и организации транспортного обслуживания населения по муниципальным маршрутам; координация деятельности предприятий, учреждений, организаций, индивидуальных предпринимателей по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения; организация и проведение конкурсов на право заключения договоров на обеспечение пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок; заключение договоров на обеспечение пассажирских перевозок на муниципальных маршрутах регулярных перевозок.

Пунктом 1 ст. 12 Закона Оренбургской области от 4 марта 2011 г. № 4326/1015-IV-ОЗ было предусмотрено, что конкурс на право осуществления пассажирских перевозок по регулярным маршрутам (конкурс) является способом обеспечения безопасных и качественных перевозок пассажиров и багажа путем выбора перевозчиков, способных обеспечить лучшие условия транспортного обслуживания населения. Организатором конкурса по межмуниципальным (пригородным и междугородным) регулярным маршрутам является уполномоченный орган правительства Оренбургской области, организатором конкурса по муниципальным маршрутам является уполномоченный орган местного самоуправления. Конкурс проводится не реже одного раза в пять лет или по истечении срока действия договора на обеспечение перевозок по маршрутам регулярных перевозок.

14 июля 2015 г. вступил в законную силу Федеральный закон № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 220-ФЗ), который урегулировал правоотношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее-регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок.

Право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок (ч. 2 ст. 17 Федерального закона № 220-ФЗ).

В силу пп. 7 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа отнесены к вопросам местного значения городского поселения.

Согласно статье 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" органы местного самоуправления наделены правом в пределах своей компетенции решать вопросы безопасности дорожного движения.

Согласно части 1 статьи 19 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок и карты соответствующего маршрута выдаются уполномоченными органами местного самоуправления, установившими данные маршруты.

В части 2 статьи 19 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ перечислены обстоятельства, при которых выдается свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, и карты соответствующего маршрута по результатам открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок (далее - открытый конкурс).

В части 3 статьи 19 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ указаны случаи выдачи свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, карты соответствующего маршрута без проведения открытого конкурса.

В соответствии с частью 4 статьи 19 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ по результатам открытого конкурса свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карты маршрута регулярных перевозок выдаются победителю этого конкурса, а в случае, если этот конкурс был признан не состоявшимся в связи с тем, что только одна заявка на участие в этом конкурсе была признана соответствующей требованиям конкурсной документации, - юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю или уполномоченному участнику договора простого товарищества, подавшим такую заявку на участие в открытом конкурсе.

Согласно части 5 статьи 19 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ по результатам открытого конкурса свидетельство об осуществлении перевозок по маршруте регулярных перевозок и карты маршрута регулярных перевозок выдаются в течение 10 дней со дня проведения открытого конкурса на срок не менее чем пять лет.

В силу ч. 6 ст. 19 Федерального закона № 220-ФЗ без проведения открытого конкурса свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карты маршрута регулярных перевозок выдаются один раз на срок, который не может превышать сто восемьдесят дней, в день наступления обстоятельств, которые явились основанием для их выдачи.

В соответствии с ч. 1 ст. 42 Федерального закона № 220-ФЗ закон вступил в силу со дня официального опубликования (за исключением отдельных положений, вступающих в силу в иные сроки (опубликован на официальном интернет - портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru 14 июля 2015 г.).

Во исполнение требований Федерального закона № 220-ФЗ принят Закон Оренбургской области от 9 марта 2016 г. № 3801/1039-V-ОЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Оренбургской области» (опубликован на официальном интернет – портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 11 марта 2016 г., в газете «Оренбуржье» № 30 от 17 марта 2016 г.).

В соответствии со ст. 8 Закона Оренбургской области от 9 марта 2016 г. № 3801/1039-V-ОЗ, органы местного самоуправления Оренбургской области проводят открытый конкурс на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по одному или нескольким муниципальным маршрутам регулярных перевозок.

Согласно ст. 39 Федерального закона № 220-ФЗ на основании заявлений перевозчиков, которые на момент опубликования данного закона осуществляли регулярные перевозки по маршрутам регулярных перевозок, в соответствии с заключенными с ними договорами, выданными им разрешениями, паспортами маршрутов регулярных перевозок или в соответствии с нормативными правовыми актами формируется реестр.

Судом установлено, что постановлением администрации г. Оренбурга от 25 декабря 2015 г. № 3621-п утверждены муниципальные маршруты регулярных пассажирских перевозок муниципальной транспортной сети г. Оренбурга и расстановка транспорта по муниципальным маршрутам регулярных пассажирских перевозок г. Оренбурга, в том числе маршруты № 17 «ул. Техническая- Локомотивное депо», № 33 «МОЛЛ «Армада»- ж/д вокзал», № 39 «ул. Муссы Джалиля- ул. Родимцева», № 40 «ТК «Медовый» - ул. 60 Лет октября», № 52 «ТК «Медовый»- ж/д вокзал», № 53 «пос. Карачи – 24 микрорайон», № 63 «пос. Кушкуль – 24 микрорайон», № 67 «14 микрорайон – пос. им. Куйбышева», которые действуют с 30 декабря 2015 г.

24 июня 2016 года ООО «Лидерком», ООО «Альтернатива», ООО «Первый автобусный парк», ООО «Пассажирский альтернативный транспорт» выданы свидетельства об осуществлении пассажирских перевозок и карты маршрута регулярных перевозок без проведения процедуры конкурса в нарушение требований Федерального закона № 220-ФЗ.

По результатам рассмотрения обращений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей Оренбургским УФАС России администрации г. Оренбурга были выданы предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства № 06-19-60/2017 от 29 декабря 2017 г. и № 06-19-39/2018 от 14 декабря 2018 г. по маршрутам регулярных перевозок №№ 52, 39, 40, 53, 63, 67, 33 и 17.

Факт выдачи свидетельства по маршруту № 52, являлся предметом оценки Арбитражным судом Оренбургской области при рассмотрении дела № 47-15263/2017. Арбитражным судом Уральского округа в постановлении № Ф09-4856/18 от 28 августа 2018 г. относительно существа спора указано, что порядок выдачи свидетельств об осуществлении перевозок регламентируется положениями ст. 19 Федерального закона № 220-ФЗ, вступившей в силу 11 июня 2016 г., то есть до выдачи спорных свидетельств и карт.

Отказывая в удовлетворении ходатайства заинтересованных лиц о передаче дела по подсудности в Арбитражный суд Оренбургской области, суд первой инстанции исходил из того, что заявленные прокурором требования основаны на защите прав неопределенного круга лиц и вытекают из публичных правоотношений и потому сделал вывод, что дело подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции.

Судебная коллегия не соглашается с таким выводом суда первой инстанции по следующим основаниям.

Согласно статье 19 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административные дела, за исключением административных дел, предусмотренных статьями 17.1, 18, 20 и 21 настоящего Кодекса, а также дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, подсудных арбитражным судам, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции.

Частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Вместе с тем, в силу части 6 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, административные исковые заявления о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в случаях, если проверка законности таких решений, действий (бездействия) осуществляется в ином судебном порядке.

На основании части 2.1 статьи 27 КАС РФ, если при рассмотрении административного дела в суде общей юрисдикции выявилось, что оно подлежит рассмотрению арбитражным судом, суд общей юрисдикции передает дело в арбитражный суд, к подсудности которого оно отнесено законом.

Согласно положениям ч. 4 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с ч. 2 ст. 198 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – АПК РФ) прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу п. 2 ч. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Таким образом, и положениями АПК РФ, и положениями КАС РФ предусмотрено право прокурора на обращение в суд с требованием о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления.

Вместе с тем, разграничение полномочий прокурора по обращению в суд общей юрисдикции или арбитражный суд проводится в зависимости от того, в какой сфере деятельности нарушаются права неопределенного круга лиц оспариваемым бездействием.

Основным признаком, позволяющим отнести спор к рассмотрению арбитражного суда, является то обстоятельство, что оспариваемое прокурором бездействие нарушает права неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из текста административного иска, требования по существу направлены на прекращение прав перевозчиков - ООО «Альтернатива», ООО «ЛКОМ», ООО «ПАП», ООО «ПАТ» на осуществление деятельности по перевозке пассажиров, которая, в свою очередь, носит экономический характер.

При таких обстоятельствах, бездействие, которое оспаривается прокурором в рамках этого административного дела, нарушает права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих коммерческую деятельность в сфере перевозки пассажиров, что является основанием для применения к разрешению возникшего спора процессуальных норм, предусмотренных АПК РФ.

Исходя из установленных обстоятельств, учитывая исключительные правила подсудности, предусмотренные Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, заявленные требования подлежат рассмотрению арбитражным судом.

Учитывая, что судом первой инстанции допущены нарушения норм процессуального права, судебная коллегия полагает необходимым отменить определение и решение суда первой инстанции и направить дело для рассмотрения в Арбитражный суд Оренбургской области, поскольку заявленные требования подлежат рассмотрению и разрешению арбитражным судом.

Руководствуясь статьями 309-311, 313 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

определение Ленинского районного суда г. Оренбурга от 30 декабря 2019 г. и решение Ленинского районного суда г. Оренбурга от 30 декабря 2019 г. отменить. Административное дело по административному исковому заявлению прокурора г.Оренбурга к администрации г.Оренбурга о признании бездействия незаконным и возложении обязанности направить для рассмотрения в Арбитражный суд Оренбургской области.

Председательствующий:

Судьи: