Гражданский кодекс часть 1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего судьи Оконешниковой М.М., судей Дьяконовой З.С., Удаловой Л.В.,

при секретаре Слепцовой Е.Д.,

с участием представителя административного истца ФИО1, представителя административного ответчика ФИО2,

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционные жалобы административного истца и административного ответчика на решение Якутского городского суда от 24 февраля 2021 года по делу по административному иску Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Саха (Якутия) об оспаривании предписания и акта проверки, которым

постановлено:

Административный иск Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Саха (Якутия) удовлетворить частично.

Признать незаконными акт проверки № ... от 31 августа 2020 года, предписание № ... от 31 августа 2020 года в части выводов Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Саха (Якутия) о нарушении Министерством экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) положений ст. 133 БК РФ, требований устранить указанное нарушение.

В остальной части иска отказать.

Заслушав доклад судьи Оконешниковой М.М., судебная коллегия

установила:

Министерство экологии, природопользования и лесного хозяйства РС (Я) (далее – Министерство) обратилось в суд с вышеуказанным административным иском, указав о том, что Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по РС (Я) (далее – Управление) на основании приказа от 21 августа 2020 года № ... в отношении Министерства проведена внеплановая документарная проверка по исполнению ранее вынесенных предписаний, по результатам которой 31 августа 2020 года с грубыми нарушениями законодательства составлены акт № ... и выдано предписание № .... Ссылаясь на Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – ФЗ № 294-ФЗ), Постановление Правительства РФ от 03 апреля 2020 г. № 438, приказ Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. № 141, просит указанные акт и предписание признать незаконными и отменить. В обоснование изложено, что у Управления оснований и полномочий на проведение внеплановой проверки не имелось, поскольку предписания в 2019 году были вынесены Департаментом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Дальневосточному федеральному округу в нарушение требований Федерального закона № 294-ФЗ, они не направлены на устранение нарушений, влекущих непосредственную угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, что предписания заведомо не исполнимы, т.к. они не содержат конкретных указаний относительно мер, подлежащих принятию по устранению выявленных нарушений законодательства, что отсутствует согласование с органами прокуратуры, при этом акт не был предоставлен в день завершения проверки для ознакомления. Относительно нарушения ст.133 Бюджетного кодекса РФ Министерство считает, что осуществление выплат на оплату проезда сотрудникам, осуществляющим полномочия РФ, должно производиться непосредственно за счет субвенций из федерального бюджета, а не за счет средств государственного бюджета РС (Я), когда как субвенции рассчитываются по формуле Методики, утвержденной постановлением Правительства РФ от 13 марта 2008 г. № 171, без учета расходов по оплате гражданским служащим проезда в отпуск.

Судом принято вышеуказанное решение, которое оспаривается административным истцом и административным ответчиком.

В апелляционной жалобе представитель Министерства просит отменить решение суда в части и принять новое решение об удовлетворении административного иска в полном объеме. Указывает о том, что в оспариваемом предписании не указаны конкретные меры, которые надлежит выполнить в целях устранения допущенных нарушений законодательства, что Управление фактически провело новую проверку, а не проверку исполнения ранее выданных предписаний по устранению выявленных нарушений. Также приводит доводы о том, что судом не дана оценка допущенным при проведении проверки нарушениям.

В апелляционной жалобе представитель Управления, ссылаясь на неправильное применение норм материального права и неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, просит отменить решение суда и отказать в удовлетворении заявленного административного иска исковых требований. Указывает при этом, что требования административных истцов в части признания незаконным акта проверки подлежало прекращению, поскольку данный документ не является решением административного органа, законность которого может быть предметом судебной проверки. Приводит доводы о том, что выводы суда являются неправомерными, поскольку решение вопроса о соблюдении ст. 133 БК РФ напрямую входит в компетенцию Управления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия приходит к выводу об оставлении решения суда без изменения.

В соответствии с ч. 2 ст. 310 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются:

1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела;

2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела;

3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела;

4) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Судебная коллегия полагает, что такие основания по настоящему административному делу отсутствуют.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Применительно к названным нормам процессуального права и предписаниям ч. 3 ст. 62 КАС РФ суд правильно распределил бремя доказывания между сторонами и установил следующие обстоятельства, имеющие значение для дела.

Приказом Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Дальневосточному федеральному округу от 10.06.2019 г. № ... согласно утвержденному плану по проведению проверок за исполнением переданных полномочий на 2019 год была назначена плановая выездная проверка деятельности Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия), по результатам которой был составлен акт № ... от 22.07.2019 г. и 24.07.2019 г. Министерству выданы 13 предписаний об устранении выявленных нарушений в области водных отношений, экологической экспертизы, охраны и использования объектов животного мира, не отнесенных к водным биологическим ресурсам охоты и сохранения охотничьих ресурсов, в области субвенций.

В частности, предписание № ... содержит требование обеспечить принятие материалов от заявителя для организации и проведения государственной экологической экспертизы с соблюдением требований п. 1 ст. 14 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174 «Об экологической экспертизе» в части организации общественных обсуждений по объекту государственной экологической экспертизы: срок исполнения – до 10 июля 2020 года;

предписание № ... - обеспечить прием материалов от заявителя на государственную экологическую экспертизу в соответствии с п. 4.3 Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденного приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 года № 372 (далее – Положение): срок исполнения – до 10 июля 2020 года;

предписание № ... - обеспечить прием материалов от заявителя на государственную экологическую экспертизу в соответствии с п. 4.8 Положения: срок исполнения – до 10 июля 2020 года;

предписание № ... - обеспечить прием материалов от заявителя на государственную экологическую экспертизу в соответствии с п. 4.9 Положения: срок исполнения - 10 июля 2020 года;

предписание № ... - устранить нарушения ст. 133 Бюджетного кодекса РФ: срок исполнения – до 01 октября 2019 года.

Приказом Управления от 14 ноября 2019 года № ... с целью проверки исполнения приведенных выше предписаний, в том числе, предписания № ..., в отношении Министерства была назначена внеплановая выездная проверка, по результатам которой 28 ноября 2019 года был составлен акт № ... и выдано предписание № ... об устранении нарушения ст.133 БК РФ в срок до 10 июля 2020 года.

Приказом Управления от 21 августа 2020 года № ... с целью проверки исполнения предписаний Департамента от 24 июля 2019 года № ..., № ..., № ..., № ..., предписания Управления № ... от 28 ноября 2019 г. в отношении Министерства была назначена внеплановая документарная проверка, по результатам которой 31 августа 2020 года составлены и вынесены оспариваемые акт проверки № ... и предписание № ... об устранении нарушений пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 23.11.1995 № 174 «Об экологической экспертизе», пунктов 4.3., 4.8, 4.9 Положения и статьи 133 Бюджетного Кодекса РФ.

Разрешая спор, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска в части оспаривания акта проверки № ... и предписания Управления № ... об устранении нарушений Федерального закона № 174-ФЗ, пунктов 4.3, 4.8, 4.9 Положения. Удовлетворяя требования административного истца об оспаривании предписания в части устранения нарушения ст. 133 БК РФ, суд исходил из того, что вопрос о соблюдении бюджетного законодательства при оплате проезда в отпуск работникам, осуществляющим переданные субъекту Российской Федерации федеральные полномочия в области охраны и использования объектов животного мира, находится вне компетенции Министерства.

Судебная коллегия соглашается с приведенными в решении суда выводами, поскольку они основаны на материалах дела, исследованных доказательствах, их надлежащей оценке и сделаны в соответствии с нормами права, подлежащими применению в данном случае.

Согласно подп. 4 ст. 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее – ФЗ № 174-ФЗ) государственная экологическая экспертиза объектов регионального уровня проводится органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня являются, в том числе, материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Государственная экологическая экспертиза проводится при наличии в составе материалов, подлежащих экспертизе, положительных заключений и (или) документов согласований исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, получаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке, а также материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления (п. 1 ст. 14).

Заключение государственной экологической экспертизы - документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы (п. 7 ст. 14, п. 1, 4, 5 ст. 18).

В целях установления единых правил организации и проведения государственной экологической экспертизы в Российской Федерации и определения основных положений проведения оценки воздействия на окружающую среду в Российской Федерации приказом Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 16 мая 2000 года N 372 утверждены Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации и прилагаемое к нему Типовое содержание материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности в инвестиционном проектировании (далее – Положение).

Из материалов административного дела усматривается, что в ходе плановой проверки в 2019 году по 5 объектам государственной экологической экспертизы, внесенных в реестр в период с 2016 по 2018 год (материалов обоснования проектов лимитов и квот добычи копытных животных, бурого медведя, соболя и рыси на территории РС (Я) в сезоны охоты 2016-2017, 2017-2018, 2018-2019 года, изменения границ особо охраняемой природной территории республиканского значения ресурсный резерват «********», экологического обследования участков территорий для придания правового статуса особо охраняемых природных территорий республиканского значения (.........., .........., .........., ..........)), было допущено нарушение ст.14 Федерального закона № 174-ФЗ в виде несоответствия наименования объекта государственной экологической экспертизы, указанного в опубликованном в СМИ извещении о проведении публичных слушаний и в протоколе, пунктам 4.3, 4.8, 4.9 Положения, предусматривающим перечень сведений в информации о проведении общественных обсуждений и сроках её публикации, требования к оформлению протоколов общественных слушаний.

В ходе внеплановой документарной проверки исполнения предписаний от 24 июля 2019 года, проведенной Управлением, было установлено повторное нарушение п.п. 4.3 и 4.8 Положения по объекту «Материалы обоснования проекта лимитов и квот добычи копытных животных, бурого медведя, соболя и рыси на территории Республики Саха (Якутия) в сезон охоты 2020/2021 года (на период с 01 августа 2020 года по 01 августа 2021 года)», тем самым предписания № ..., № ... от 24 июля 2019 года Министерством не были выполнены.

Министерством факты нарушений Федерального закона № 174-ФЗ и Положения, указанные в акте проверки № ..., не оспариваются. В связи с этим суд первой инстанции с учетом установленных по делу обстоятельств, руководствуясь приведенными выше нормами закона, обоснованно отказал в удовлетворении требований о признании незаконными и отмене оспариваемых акта и предписания в части устранения указанных нарушений.

Относительно нарушений ст.133 БК РФ судебная коллегия соглашается с выводом об отсутствии достаточных оснований для выдачи административным ответчиком об их устранении.

Так, нарушением бюджетного законодательства была признана оплата работникам, осуществляющим федеральные полномочия в области охраны и использования объектов животного мира, как лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним районах, проезда в отпуск из средств федеральных субвенций, рассчитываемых в соответствии с Методикой.

Оплата проезда в отпуск работникам, осуществляющим переданные субъекту Российской Федерации федеральные полномочия в области охраны и использования объектов животного мира, является гарантированной ст. 325 ТК РФ выплатой, в связи с этим Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации согласно письменного ответа от 23 января 2020 года за № ... по обращению Правительства РС (Я) инициировано внесение изменений в Методику расчета субвенций, утвержденной постановлением Правительства РФ от 13 марта 2008 г. № 171.

Исходя из вышеизложенного, в действиях Министерства по оплате проезда федеральным служащим проезда в отпуск не усматривается очевидное нарушение бюджетного законодательства, соответственно и оснований для выдачи предписания о его устранении не имеется.

В силу части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде.

Выдача предписания об устранении нарушений требований федерального законодательства в области государственной экологической экспертизы в рассматриваемом случае направлено на предупреждение таковых в деятельности Министерства, связано с реализацией права граждан на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, в связи с чем доводы административного истца о незаконности, необоснованности и заведомо неисполнимости выданных Управлением предписаний не состоятельны.

Доводы жалобы административного истца о нарушении порядка вынесения предписания судебной коллегией отклоняются, поскольку согласно материалам дела таковых не установлено, оно вынесено уполномоченным лицом по результатам проведения проверки по исполнению ранее вынесенных предписаний.

Так, в соответствии со ст.29.2 Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» государственные органы, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации и должностными лицами органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при осуществлении ими соответствующих полномочий, в том числе полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Внеплановые проверки деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации проводятся органами государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации. Внеплановые проверки в целях контроля за исполнением ранее выданного предписания об устранении нарушения обязательных требований проводятся без согласования с органами прокуратуры (часть 5 ст.29.2).

Статьей 6 Федерального закона № 174-ФЗ предусмотрено, что федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере природопользования, охраны окружающей среды и государственной экологической экспертизы, осуществляет контроль за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений (ч.3).

Согласно утвержденному приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 25 августа 2016 года № 540 Положению Управление по Республике Саха (Якутия) осуществляет контроль за выполнением уполномоченным органом исполнительной власти республики переданных полномочий РФ в области, в частности, проведения государственной экологической экспертизы с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений.

В связи с реорганизацией Департамента по Дальневосточному федеральному округу Управлению было поручено организовать контроль за исполнением Министерством ранее выданных предписаний (письмо руководителя Росприроднадзора от 12 ноября 2019 г. (л.д.44-45, т.2).

Доводы жалобы административного истца об отсутствии оснований для проведения проверки в связи с ограничениями контрольно-надзорной деятельности в 2020 году, установленными статьей 6 Федерального закона от 01.04.2020 № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (далее - Федеральный закон № 98) и постановлением Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 № 438 «Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее - Постановление № 438), судебная коллегия признает несостоятельными, поскольку особенности проведения проверок в 2020 году и ограничения контрольно-надзорной деятельности, указанные в приведенных нормативных правовых актах, не распространяются на проверки, проводимые контролирующими органами в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Выводы суда первой инстанции, изложенные в решении суда, соответствуют обстоятельствам административного дела, основаны на правильном применении норм материального права, регулирующих рассматриваемые правоотношения, сделаны без нарушения норм процессуального права. Правовые основания для иной, отличной от суда первой инстанции, оценки собранных по административному делу доказательств в настоящем случае отсутствуют.

Доводы, изложенные в апелляционных жалобах, не свидетельствуют о наличии оснований для отмены принятого по делу судебного акта, основаны на неправильном толковании и применении норм материального права и подлежат отклонению по основаниям, изложенным выше.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 177, 309 - 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Якутского городского суда РС (Я) от 24 февраля 2021 года по делу по административному иску Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства РС (Я) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Саха (Якутия) об оспаривании предписания и акта проверки оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Девятый кассационный суд общей юрисдикции в течение 6 месяцев со дня вступления в законную силу через суд первой инстанции.

Председательствующий Оконешникова М.М.

Судьи Дьяконова З.С.

Удалова Л.В.