Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в апелляционном порядке апелляционную жалобу Администрации Печерского сельского поселения Смоленского района Смоленской области на решение Смоленского районного суда Смоленской области от 23 июня 2020 года.

Заслушав доклад судьи Холиковой Е.А., объяснения представителя административного ответчика Администрации Печерского сельского поселения Смоленской области Хохлова Ю.А. в поддержание доводов апелляционной жалобы, возражения представителя административного истца прокурора Смоленского района Смоленской области – прокурора Накцевой И.С. против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия,

установила:

прокурор Смоленского района Смоленской области обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия Администрации Печерского сельского поселения Смоленского района Смоленской области, выразившегося в непринятии мер по определению порядка использования безнадзорных животных, поступивших в муниципальную собственность, возложении обязанности на Администрацию Печерского сельского поселения в срок не позднее (дата) разработать проект нормативно-правового акта, определяющего порядок использования безнадзорных животных, поступивших в муниципальную собственность на территории Печерского сельского поселения Смоленского района Смоленской области, возложении обязанности на Совет депутатов Печерского сельского поселения Смоленского района определить порядок использования безнадзорных животных, поступивших в муниципальную собственность на территории Печерского сельского поселения Смоленского района Смоленской области. В обоснование требований прокурор указал, что в соответствии с ч. 1 ст. 231 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), если в течение шести месяцев с момента заявления о задержании безнадзорных домашних животных их собственник не будет обнаружен или сам не заявит о своем праве на них, лицо, у которого животные находились на содержании и в пользовании, приобретает право собственности на них. При отказе этого лица от приобретения в собственность содержавшихся у него животных они поступают в муниципальную собственность и используются в порядке, определяемом органом местного самоуправления. Вместе с тем, необходимое правовое регулирование на муниципальном уровне отсутствует, внесенное прокуратурой представление об устранении нарушений Администрация оставила без удовлетворения. Полагает, что бездействие органов местного самоуправления, выразившееся в длительном непринятии необходимых мер, связанных с определением порядка использования безнадзорных животных, поступивших в муниципальную собственность, свидетельствует о невыполнении в полной мере обязанности по предупреждению возникновения эпидемий и иных чрезвычайных ситуаций, связанных с распространением заразных болезней.

В судебном заседании представитель административного истца помощник прокурора Смоленского района Смоленской области Калачева А.Ю. поддержала требования административного искового заявления в полном объеме.

Представитель административного ответчика Администрации Печерского сельского поселения Смоленского района Смоленской области Хохлов Ю.А. предъявленные требования не признал. Указал, что по смыслу п. 14 ч. 1 ст. 14.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев, обитающими на территории поселения, является правом органа местного самоуправления, а не его обязанностью. Порядок исполнения органом местного самоуправления обязанности собственника безнадзорного домашнего животного федеральным законодательством не регламентирован. Возложение обязанности по разработке проекта нормативно-правового акта, определяющего порядок пользования безнадзорных домашних животных, поступивших в муниципальную собственность, будет способствовать тому, что законодательная регламентация указанной сферы будет происходить не за счет принятия федеральных нормативно-правовых актов, а муниципальных, что недопустимо и является нарушением ст. 16 Конституции РФ и положений ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Представитель административного ответчика Совета депутатов Печерского сельского поселения Смоленского района Смоленской области в судебное заседание не явился, был извещен надлежащим образом.

Решением Смоленского районного суда Смоленской области от 23 июня 2020 года административный иск прокурора Смоленского района Смоленской области удовлетворен. Признано незаконным бездействие Администрации Печерского сельского поселения Смоленского района Смоленской области, выразившееся в непринятии мер по определению порядка использования безнадзорных животных, поступивших в муниципальную собственность, незаконным. На Администрацию Печерского сельского поселения Смоленского района Смоленской области возложена обязанность в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать проект нормативно-правового акта, определяющего порядок использования безнадзорных животных, поступивших в муниципальную собственность на территории Печерского сельского поселения Смоленского района Смоленской области. На Совет депутатов Печерского сельского поселения Смоленского района Смоленской области возложена обязанность определить порядок использования безнадзорных животных, поступивших в муниципальную собственность на территории Печерского сельского поселения Смоленского района Смоленской области.

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика Администрации Печерского сельского поселения Смоленской области Хохлов Ю.А. выражает несогласие с решением суда. Просит его отменить как незаконное и необоснованное, принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административного искового заявления в полном объеме. Указывает, что по смыслу п. 14 ч. 1 ст. 14.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев, обитающими на территории поселения, является правом органа местного самоуправления.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика Администрации Печерского сельского поселения Смоленской области Хохлов Ю.А. поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме. Указал, что действующее законодательство не возлагает обязанности на органы местного самоуправления по обеспечению порядка работы с безнадзорными домашними животными, у муниципалитетов есть только право осуществлять подобную деятельность. Обязанность федеральным законодательством органов местного самоуправления не закреплена. Требование прокурора о возложении обязанности на Администрацию принять такой нормативный правовой акт удовлетворено быть не может. Регламентация порядка работы с безнадзорными животными входит в компетенцию как муниципалитетов, так и органов власти субъектов. Каких-либо законов, принятых на федеральном уровне, уровне субъекта, не имеется. Удовлетворение требований прокурора о принятии нормативного правового акта фактически будет способствовать тому, что муниципалитетом будет принят такой акт в отсутствие регламентированного федеральным законодательством порядка работы с безнадзорными животными.

Представитель административного истца прокурора Смоленского района – Смоленской области прокурор Накцева И.С. полагала решение суда первой инстанции законным и обоснованным, апелляционную жалобу – не подлежащей удовлетворению. Пояснила, что вопреки доводам апелляционной жалобы, полномочия по определению порядка использования беспризорных животных возложены на орган местного самоуправления, о чем прямо указано в п. 1 ст. 231 ГК РФ. Доводы о том, что иными нормами федерального законодательствам такая обязанность на Администрацию не возложена, не может свидетельствовать о том, что данная обязанность не должна исполняться.

Представитель административного ответчик Совета депутатов Печерского сельского поселения Смоленского района Смоленской области в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного заседания извещен по правилам ст. 96 КАС РФ. В связи с изложенным, судебная коллегия полагает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившегося лица.

Рассмотрев на основании ч. 1 ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) дело в полном объеме, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Федеральный закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

На основании п. 1 ст. 6 указанного Федерального закона требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленные в ст.ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Согласно п. 1 ст. 22 Федерального закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

В п. 3 указанной статьи закреплено, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 данного закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (п. 1 ст. 24 Федерального закона о прокуратуре).

Как следует из Определения Конституционного Суда РФ от 24.02.2005 № 84-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой Ирины Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер, и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 ст. 21 Федерального закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке.

К нарушителю срока направления ответа может быть применена административная ответственность, предусмотренная ст. 17.7 КоАП РФ.

Согласно ч. 2 ст. 46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В силу ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Как следует из материалов дела, основанием для вынесения (дата) прокурором Смоленского района Смоленской области представления об устранении нарушений законодательства об охране и использовании объектов животного мира в адрес Администрации муниципального образования Печерского сельского поселения Смоленской области послужило выявление факта отсутствия нормативного правового акта органа местного самоуправления, регламентирующего порядок использования безнадзорных животных, поступивших в муниципальную собственность, что было выявлено в ходе проверки.

В письменном ответе от (дата) Администрация Печерского сельского поселения Смоленского района Смоленской области указала на отсутствие оснований для удовлетворения представления прокурора, указав на то, что обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду регулируется Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Согласно п. 2 ст. 2, ст. 6 указанного Федерального закона полномочиями в названной сфере общественных отношений обладают наряду с Российской Федерацией и субъекты Российской Федерации, расходным обязательством которых является осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий и которые вправе осуществлять в данной сфере правовое регулирование.

Разрешая спор по существу и удовлетворяя исковые требования, судом первой инстанции сделан вывод о том, что бездействие Администрации Печерского сельского поселения Смоленского района Смоленской области и Совета депутатов Печерского сельского поселения Смоленского района, выразившееся в длительном непринятии необходимых мер, связанных с определением порядка использования безнадзорных животных, поступивших в муниципальную собственность, свидетельствует о невыполнении в полной мере обязанности по предупреждению возникновения эпидемий и иных чрезвычайных ситуаций, связанных с распространением заразных болезней.

Судебная коллегия с данными выводами согласиться не может, поскольку они основаны на неправильном применении норм материального права.

В соответствии с п. 14 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления городского, сельского поселения имеют право на осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев, обитающими на территории поселения.

Судебная коллегия полагает, что указанными нормами предусмотрено право органов местного самоуправления городского, сельского поселения на осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев, обитающими на территории поселения, но не обязанность по их совершению.

Вопросы, связанные с осуществлением деятельности по обращению с животными без владельцев, в том числе определение порядка их содержания, относятся к полномочиям субъекта Российской Федерации.

Нормативным правовым актом Смоленской области данные полномочия государственного органа субъекта Российской Федерации не регламентированы.

На федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, регламентирующий отношения, возникающие по поводу безнадзорных животных, не являющихся объектами животного мира, включая вопросы их содержания, использования, охраны, обращения с безнадзорными животными, а также не установлен порядок содержания безнадзорных животных.

В круг полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации наряду с решением вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, после внесения в пп. 49 п. 2 ст. Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) изменений Федеральным законом от 30 марта 2015 года № 64-ФЗ включена организация проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных.

По смыслу приведенного законоположения, федеральный законодатель решение вопроса регулирования численности безнадзорных животных, как источника болезней путем проведения мероприятий, связанных как с их отловом, так и содержанием отнес к государственным полномочиям субъектов Российской Федерации, следовательно, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в данной сфере общественных отношений и в установленном законом порядке наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов, что прямо предусмотрено п. 6 ст. 26.3 названного выше закона.

В соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона № 184-ФЗ субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов, которое в силу предписаний Конституции Российской Федерации (ч.ч. 2 и 5 ст. 76) должно соответствовать действующим федеральным нормам, не нарушать основных принципов государственно-правового устройства, в частности, принципов разделения вопросов ведения между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации.

Полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации, а осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий является расходным обязательством субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 2 Федерального закона № 52-ФЗ).

Доказательств передачи органам местного самоуправления Печерского сельского поселения органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий по осуществлению деятельности по обращению с безнадзорными животными, регулированию их численности в целях предупреждения возникновения эпидемий и иных чрезвычайных ситуаций, связанных с распространением заразных болезней, с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов не представлено.

Согласно ч. 11 ст. 226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Доказательств нарушения законных прав и интересов жителей Печерского сельского поселения Смоленского района Смоленской области прокурором не представлено.

Согласно п. 2 ст. 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

На основании изложенного, судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение Смоленского районного суда Смоленской области от 23 июня 2020 года подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь ст.ст. 309 - 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Смоленского районного суда Смоленской области от 23 июня 2020 года отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления прокурора Смоленского района Смоленской области к Администрации Печерского сельского поселения Смоленского района Смоленской области, Совету депутатов Печерского сельского поселения Смоленского района Смоленской области о признании незаконным бездействия Администрации Печерского сельского поселения Смоленского района Смоленской области, выразившегося в непринятии мер по определению порядка использования безнадзорных животных, поступивших в муниципальную собственность, возложении на Администрацию Печерского сельского поселения Смоленского района Смоленской области обязанности в срок не позднее (дата) разработать проект нормативно-правового акта, определяющего порядок использования безнадзорных животных, поступивших в муниципальную собственность на территории Печерского сельского поселения Смоленского района Смоленской области, возложении на Совет депутатов Печерского сельского поселения Смоленского района Смоленской области обязанности определить порядок использования безнадзорных животных, поступивших в муниципальную собственность на территории Печерского сельского поселения Смоленского района Смоленской области.

Кассационная жалоба, представление могут быть поданы через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: