Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении Магаданского областного суда административное дело по административному исковому заявлению прокурора Северо-Эвенского района Магаданской области, действующего в защиту прав и законных интересов муниципального образования «Северо-Эвенский городской округ», к Собранию представителей Северо-Эвенского городского округа о признании незаконным бездействия, выразившегося в непроведении правомочных заседаний в течение трех месяцев подряд,

по апелляционной жалобе Собрания представителей Северо-Эвенского городского округа на решение Северо-Эвенского районного суда Магаданской области от 28 августа 2019 года.

Заслушав доклад судьи Магаданского областного суда Баюры Л.Н., выслушав возражения прокурора Розенберг Н.Л. относительно доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда

УСТАНОВИЛА:

прокурор Северо-Эвенского района Магаданской области, действуя в защиту прав и законных интересов муниципального образования «Северо-Эвенский городской округ», обратился с административным исковым заявлением к Собранию представителей Северо-Эвенского городского округа (далее - Собрание представителей) о признании незаконным бездействия, выразившегося в непроведении правомочных заседаний в течение трех месяцев подряд.

В обоснование исковых требований административный истец указал, что Собрание представителей, являясь представительным органом муниципального образования «Северо-Эвенский городской округ», в нарушение требований статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2010 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допустило бездействие, выразившееся в непроведении в правомочном составе заседаний более трех месяцев подряд в период с 13 апреля по 23 июля 2019 года.

Указанное бездействие, по мнению административного истца, затрагивает интересы Российской Федерации по регулированию отношений в сфере местного самоуправления, а также интересы Магаданской области, на территории которой расположено муниципальное образование «Северо-Эвенский городской округ».

Ссылаясь на положения Федерального закона от 6 октября 2010 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Устава муниципального образования «Северо-Эвенский городской округ», утвержденного решением Собрания представителей Северо-Эвенского городского округа от 30 ноября 2015 года № 48 в редакции от 14 ноября 2018 года № 258, Регламента Собрания представителей Северо-Эвенского городского округа от 17 февраля 2016 года № 78, прокурор просил признать незаконным бездействие, выразившееся в непроведении правомочных заседаний в течение трех месяцев подряд с 13 апреля 2019 года по 23 июля 2019 года.

Решением Северо-Эвенского районного суда Магаданской области от 28 августа 2019 года исковые требования прокурора удовлетворены.

Суд признал незаконным бездействие Собрания представителей, выразившееся в непроведении правомочных заседаний в течение трех месяцев подряд с 13 апреля по 23 июля 2019 года.

В апелляционной жалобе административный ответчик ставит вопрос об отмене решения суда, полагая его незаконным и необоснованным.

Указывает, что Собрание представителей не допускало бездействия, выразившегося в совершении умышленных действий, направленных на ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, возложенных на него законом.

Обращает внимание, что заседания Собрания представителей в спорный период не проводились по причинам, не зависящим от депутатов, а именно: отдаленности места проживания некоторых депутатов, постоянная транспортная связь с которыми отсутствует, нахождения некоторых депутатов в ежегодных отпусках с выездом за пределы Магаданской области, отсутствия технической возможности организовать дистанционное участие депутатов в работе, не подчиненности руководству Собрания представителей депутатов, которые осуществляют свою деятельность не на постоянной основе.

В этой связи выражает несогласие с выводом суда о том, что уклонение от исполнения своих обязанностей было допущено всеми депутатами Собрания представителей.

По мнению административного ответчика, явка большинства депутатов для проведения заседания 4 июля 2019 года свидетельствует о том, что Собрание представителей осуществляло свои полномочия как орган местного самоуправления.

Настаивает на том, что апрель 2019 года не может включаться в период, в котором не проводилось правомочного заседания представительного органа, поскольку последнее правомочное заседание было проведено 12 апреля 2019 года.

Указывает, что суд в решении не конкретизировал, каким способом необходимо определять периодичность проведения заседаний представительного органа: в календарных месяцах, либо в месячный срок, при этом необоснованно и незаконно применил срок исчисления месячного срока со дня, следующего после последней даты правомочного заседания.

Полагает, что административное исковое заявление подано с нарушением требований части 6 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Ссылаясь на положения части 2.1 статьи 73 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», считает, что суд первой инстанции при разрешении исковых требований вышел за пределы своих полномочий, признав незаконным бездействие, выразившееся в непроведении представительным органом правомочных заседаний в течение трех месяцев подряд.

Обращает внимание на то, что в резолютивной части решения суда не указано, какие действия необходимо совершить административному ответчику для устранения нарушения закона, что, по мнению административного ответчика, свидетельствует об отсутствии этих нарушений, что не соответствует требованиям пункта 1 части 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

В возражениях на апелляционную жалобу прокурор Северо-Эвенского района, заинтересованное лицо администрация Северо-Эвенского городского округа считают решение суда первой инстанции законным и обоснованным, не подлежащим отмене по доводам жалобы.

Административный ответчик, заинтересованное лицо, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, каких-либо ходатайств в адрес суда не направляли. На основании положений части 6 статьи 226, части 2 статьи 306 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии с частью 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Выслушав пояснения представителя административного истца, проверив материалы дела в полном объеме, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и возражениях на нее, судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда приходит к следующему.

В статье 3 Конституции Российской Федерации закреплено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Этим же законом определены вопросы местного значения.

Таким образом, деятельность представительного органа является гарантией реализации конституционного права граждан на выражение своего суверенитета – возможности осуществлять власть в Российской Федерации через представительные органы, участвовать в решении вопросов местного значения.

Порядок формирования и деятельности, а также прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления регулируется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым установлено, что представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Правомочность заседания представительного органа муниципального образования определяется уставом муниципального образования, которое не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца (части 1 и 1.1 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в порядке и по основаниям, которые предусмотрены статьей 73 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Пунктом 2.1 указанной статьи определено, что в случае, если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

В соответствии со статьями 19 и 20 Устава муниципального образования «Северо-Эвенский городской округ», утвержденного решением Собрания представителей Северно-Эвенского городского округа от 30 ноября 2015 года № 44 (далее – Устав), в структуру органов местного самоуправления входит Собрание представителей, которое является представительным органом Северо-Эвенского городского округа, состоит из 15 депутатов, избираемых на муниципальных выборах, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет в порядке, установленном федеральными законами и законами Магаданской области.

Собрание представителей правомочно в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Заседание Собрания представителей не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов.

В силу частей 1 и 2 статьи 30 Устава Собрание представителей решает вопросы, отнесенные к его компетенции, в коллегиальном порядке на заседаниях, которые проводятся не реже одного раза в три месяца.

Регламентом Собрания представителей Северо-Эвенского городского округа, принятого решением Собрания представителей Северо-Эвенского городского округа от 17 февраля 2016 года № 78 (далее – Регламент), установлено, что основной формой работы Собрания представителей являются его заседания, которые проводятся не реже одного раза в три месяца (часть 1 статьи 9 Регламента). Заседание Собрания представителей правомочно, если на нем присутствует более 50 процентов от числа избранных депутатов Собрания представителей (часть 2 статьи 9 Регламента). Очередные заседания Собрания представителей созываются председателем Собрания по мере необходимости (часть 8 статьи 9 Регламента).

Из материалов дела следует, что согласно решению Избирательной комиссии Северо-Эвенского городского округа от 14 сентября 2015 года № 67 в состав Собрания представителей Северо-Эвенского городского округа избрано 15 депутатов: Б., Г., З., Л., Р., М., В., Д., К., О., А., Н., С., Ф., Х. (л.д. 14-15).

Решениями Собрания представителей Северо-Эвенского городского округа от 22 марта 2017 года № 172, 31 мая 2017 года № 183, 3 июля 2017 года № 204, 28 сентября 2018 года № 250 досрочно прекращены полномочия депутатов Л., Х., Д., Р. (л.д. 20, 21, 22, 23).

Таким образом, действующий состав депутатского корпуса представлен 11 депутатами, и для признания заседания Собрания представителей Северо-Эвенского городского правомочным на нем должно присутствовать не менее 50 процентов от числа данных депутатов.

Судом установлено, что последнее правомочное заседание Собрания представителей Северо-Эвенского городского округа состоялось 12 апреля 2019 года.

Последующие очередные заседания, назначенные на 11 июня и 4 июля 2019 года, о которых депутаты в количестве 8 и 9 соответственно были извещены в предусмотренном Регламентом порядке, не состоялись по причине отсутствия необходимого кворума. Причины неявки депутатов связаны с затрудненным транспортным сообщением с селом <V>, в котором проживают депутаты Б. и М., а также пребыванием депутатов в очередных ежегодных отпусках, предоставляемых по месту работы.

Установив изложенные обстоятельства, суд первой инстанции пришел в выводу о бездействии Собрания представителей Северо-Эвенского округа, выразившемся в непроведении правомочных заседаний Собрания представителей в течение трех месяцев подряд, а именно в период с 13 апреля по 23 июля 2019 года.

При этом, оценивая уважительность неявки депутатов на заседание, суд исходил из того, что они носили прогнозируемый характер, не являлись чрезвычайными и при правильной организации работы не должны были препятствовать нормальной деятельности представительного органа.

Судебная коллегия с выводами суда соглашается, полагая их основанными на обстоятельствах дела и требованиях закона.

Доводы жалобы относительно отсутствия у суда полномочий признать факт бездействия ответчика, выразившегося в непроведении правомочных заседаний в течение трех месяцев подряд, судебная коллегия признает несостоятельными.

Исходя из закрепленного частью 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации права на обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц и в соответствии со статьей 1 КАС РФ суды рассматривают и разрешают подведомственные им дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций (части 1 и 2 статьи 1 КАС РФ).

Главой 22 КАС РФ предусмотрен порядок производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как усматривается из материалов дела, административный иск о признании бездействия органа местного самоуправления незаконным подан прокурором в порядке главы 22 КАС РФ, следовательно, в силу приведенных выше положений закона, требования административного иска рассмотрены судом первой инстанции в пределах его полномочий.

Ссылка в апелляционной жалобе на часть 6 статьи 218 КАС РФ, согласно которой не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном названным Кодексом, административные исковые заявления о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в случаях, если проверка законности таких решений, действий (бездействия) осуществляется в ином судебном порядке, несостоятельна.

Требования административного истца вытекают из публичных правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон, в рамках которых представительный орган местного самоуправления реализует свои публично-властные полномочия по решению вопросов местного значения, следовательно, они не носят гражданско-правовой характер, защищаемый в исковом производстве.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно рассмотрел дело в порядке административного судопроизводства.

Не могут быть приняты во внимание доводы жалобы о нарушении судом требований пункта 1 части 3 статьи 227 КАС РФ в части неуказания на совершение определенного действия либо необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца.

В рассматриваемом случае способ восстановления нарушенных прав и законных интересов муниципального образования прямо предусмотрен законом (часть 2.1 статьи 73 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), в связи с чем указания судом на совершение определенного действия либо необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца не требуется.

Вопреки доводам апелляционной жалобы суд верно исчислил срок, в течение которого избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования Северо-Эвенский городской округ не проводил правомочного заседания, а именно в течение трех месяцев подряд со дня последнего правомочного заседания.

Доводы жалобы о том, что Собрание представителей как орган местного самоуправления осуществлял свои полномочия и не бездействовал, опровергаются материалами дела, поскольку основной формой работы Собрания представителей согласно Регламенту являются его заседания, которые должны быть правомочными. Как установлено судом, в спорный период такие заседания Собранием представителей не проводились.

В целом доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного ответчика, изложенную в отзывах на иск и поддержанную в суде первой инстанции, в решении им дана надлежащая правовая оценка, выводы суда подробно и убедительно мотивированы со ссылкой на нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, приведенные в решении.

Нарушений или неправильного применения норм материального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

Оснований, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, для отмены судебного постановления не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 309 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Северо-Эвенского района суда Магаданской области от 28 августа 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Собрания представителей Северо-Эвенского городского округа – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи

Судья Леонтьева Е.А.